从“省级统筹”到“全国统筹”——企业职工基本养老保险统筹问题研究

陈鹏军

（华侨大学 经济与金融学院，福建 泉州 362021）

自20世纪50年代《中华人民共和国劳动保险条例》颁布以来，我国企业职工基本养老保险制度从无到有，凭借自下而上的“多点试点”方针，摸着石头过河，不断探索创新，从企业统筹、行业统筹开始，历经县市级统筹、省级统筹，再到现在的全国统筹，制度建设取得了显著成绩。然而，长久以来，在社会保障制度建设中，统筹层次的提升一直是一个难点。所谓统筹层次，是指社保基金的收支、核算、管理等环节的等级或层级，也就是社会保障制度能够在多大范围内实现资金的调拨和风险的分散。企业职工基本养老保险制度要实现高质量发展，破解统筹层次提升难题非常关键。

一、我国企业职工基本养老保险统筹问题的历史渊源

长久以来，我国企业职工养老保险统筹问题的主要表现是块状统筹和条状统筹交织共存。所谓块状统筹是指企业职工养老保险实行地区统筹，或县市区域范围，或省级行政区范围；条状统筹是指企业职工养老保险实行行业或产业内部统筹，早期主要针对一些大部委、重点产业或领域，比如铁道部、邮政、石油产业、人民银行系统等。1951年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，奠定了新中国劳动保障事业发展的基础。由于当时的条件限制，劳动保险实施范围仅局限在少数重点行业、产业、部门的大型企业和单位内，并采取逐步推广的办法，同时规定劳动保险基金的筹集、支配、管理、监督等职责主要由中华全国总工会及委托各省、区、市工会组织或产业工会全国委员会负责。由此可见，企业职工养老保险块状和条状统筹并存的现象可追溯至我国劳动保障制度建立之初，是建国初期我国社会保险事业初建之时“摸着石头过河”的产物。这段时期，我国企业职工养老保险统筹工作的负责主体是工会组织，养老保险基金在省市工会或产业工会内部统筹调剂使用，统筹问题主要表现为条块模式共存，本质上是县市级统筹，统筹层次较低、统筹范围较小，企业包干了一切。

改革开放以后，为了适应市场经济发展的需求，国务院及相关部委陆续颁布了对企业职工养老保险统筹方式进行改革的系列文件。1986 年，中共中央、国务院发布《关于认真执行改革劳动制度几个规定的通知》，废除了“内招”和“子女顶替”制度，企业用工全面实行社会招聘；同年7月12日，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人的退休养老实行社会保险制度，同时规定劳动合同制工人的退休养老工作由当地劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构管理。这两个文件标志着我国社会保险开启了真正的社会统筹阶段。从上述规定中可以看出，此时的社会统筹是县市级统筹，可以说这是真正意义上的县市级统筹的开始。至1990年，全国实现县市级统筹的地区达2 274个[1]。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县级统筹逐步过渡到省级统筹”。这是中央文件首次提出省级统筹的目标，也是针对企业职工养老保险块状统筹模式提出的统筹层次提升改革。但是由于当时的条件所限，改革仍只停留在政策理念与政策引导上[2]。1998年，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，将11个行业的基本养老保险行业统筹移交到地方管理，并且再次提出了实现省级统筹的目标。这是我国首次针对企业职工基本养老保险条状统筹模式进行的改革，旨在消除条块统筹模式并存的状态，将企业职工基本养老保险统筹模式集中于块状统筹，并提升统筹层次至省级。此后的二十多年间，国务院、财政部、劳动保障部（人力资源与社会保障部）、国家税务总局等多个部门多次单独或联合发文，要求尽快实现企业职工基本养老保险的省级统筹，并提出省级统筹的要求与标准。然而，由于历史及各地经济、社会、文化等禀赋差异的原因，各省份实现省级统筹的时间并不一致，最早的是北京于1992年8月1日起实现，直至2020年底才在全国范围内全面实现基本养老保险的省级统筹。

二、企业职工基本养老保险省级统筹的功能局限性

企业职工基本养老保险真正意义的省级统筹是实现全省统收统支，而不是全省调剂或全省调度。因此，一些在县市级统筹下产生的问题，在实现省级统筹后得到了一定程度的缓解。然而，省级统筹也并不是企业职工基本养老保险统筹工作的最终阶段，因为即使在省级统筹阶段可以缓解有些县市级统筹下产生的问题，但问题仍然存在，唯有实现全国统筹，问题才能得到彻底解决。

第一，省级统筹无法解决企业职工基本养老保险制度发展的区域不平衡问题。目前我国社会保障事业的主要矛盾是老年人对美好生活的需求与社会保障事业发展不平衡不充分之间的矛盾，其中企业职工基本养老保险发展不平衡最主要体现在养老保险基金收支结余、企业实际缴费负担、养老保险待遇等方面的区域不平衡。省级统筹能够解决上述问题在同一个省内县市层面所产生的不平衡，却无法解决省际层面的不平衡，只有更大层面和范围的全国统筹才能有效解决制度发展在省际间的不平衡。

第二，省级统筹限制了企业职工基本养老保险基金的抗风险能力。无论是商业保险还是社会保险，科学经营的依据都是大数法则。企业职工基本养老保险制度在运行过程中须遵循风险大量原则，即参保人越多，风险量化就越准确，风险分散就越充分，制度运行就越稳定。省级统筹下，养老保险基金只能在一个省的范围内进行风险分散，抗风险能力有限，当实现全国统筹时，风险将在全国范围内分散，极大地提高企业职工基本养老保险基金的抗风险能力，同时也使得养老保险制度互助共济功能的发挥更加充分有效。

第三，省级统筹限制了企业职工基本养老保险基金保值增值能力。基本养老保险基金的保值增值是基本养老保险制度拥有充足偿付能力的重要保证，也是应对人口老龄化冲击的有效途径。然而在省级统筹模式下，基本养老保险基金由各省独立管理，在投资运营上能够获得的专业投资理财优势和规模效应有限。虽然在全国社保基金理事会受托运营基本养老保险基金之后情况有所改善，但各地委托全国社保基金理事会运营的基本养老保险基金资产比重并不高。以2021年为例，全国社保基金理事会受托运营的各省份基本养老保险基金本金总和为12 344.72亿元，仅占当年全国基本养老保险基金累计结余的19.3%，这严重影响了基本养老保险基金的保值增值能力。

第四，省级统筹阻碍了劳动力的省际流动。劳动力的正常合理流动是劳动力市场健康发展的基础，如果因区域分割导致劳动力无法在区域间自由流动，经济发展也势必受到影响。省级统筹模式下，企业职工基本养老保险基金在省级范围内统收统支，各省份独立运行，一旦发生劳动力的跨省流动，就涉及养老保险基金、养老保障责任的跨省转移，而各省份社保政策和相关法律法规的差异将使得劳动力跨省流动受到很大程度上的限制。虽然目前社会保险关系转移接续机制已较为成熟，劳动力发生跨省流动时可通过转移接续机制转移养老保险、医疗保险等社会保险关系，但是由于复杂的流程和可能存在的利益损失，省级统筹下企业职工基本养老保险制度因省域分割所带来的劳动力跨省流动障碍显然无法彻底消除。

三、企业职工基本养老保险全国统筹的模式和实现路径

从2018年7月1日企业职工基本养老保险基金中央调剂制度正式实施，到2020年底全面实现企业职工基本养老保险省级统筹，自此企业职工基本养老保险全国统筹两个最主要的制度准备圆满完成[2]。2021年12月10日，国务院办公厅发布《企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案》，企业职工基本养老保险全国统筹于2022年1月开始实施。截至2022年7月，全国有27个省份的社会保险信息系统完成了向基本养老保险全国统筹信息系统迁移的工作，企业职工基本养老保险全国统筹工作正有条不紊地推进。

（一）企业职工基本养老保险全国统筹的模式

1.过渡模式

由于经济、社会、文化、历史等诸多因素影响，我国养老保险事业发展区域不平衡现状仍十分突出，企业职工基本养老保险全国统筹不可能一蹴而就。目前正在实施的全国统筹属于过渡模式，可视为从省级统筹到全国统筹的过渡阶段或初级模式。在过渡模式下，全国统筹仍然建立在省级统筹基础上，再通过中央调剂制度均衡各省份企业职工基本养老保险基金余缺，可以把这一阶段的模式称为“省级统筹+中央调剂”。相对于省级统筹，目前过渡模式的全国统筹核心工作是以全国一体化的企业职工基本养老保险信息系统和经办服务体系为依托，统一全国缴费政策和养老保险基金收支管理制度[3]。具体有三个方面的全国统一。

第一，全国统一的养老保险政策。在省级统筹模式下，企业职工基本养老保险缴费率、缴费基数、养老待遇计算方式及调整规则等政策元素在不同省份间并不完全一致，而全国统筹最基本的要求就是这些政策元素的全国统一，消除省际间的差异，保证区域间的公平公正。

第二，全国统一的信息系统和经办服务体系。企业职工基本养老保险信息系统和经办服务体系的层次范围直接影响到劳动力的跨区域流动。在省级统筹模式下，由于各省份的信息系统是独立的，省际间并不联网互通，各省份社保部门负责具体的经办服务工作，因此劳动力在跨省流动时就需要对养老保险关系进行跨省转移接续，这在一定程度上阻碍了劳动力的自由流动。全国统筹后，各省份的企业职工基本养老保险信息都迁移转入全国统一的信息系统，经办服务体系与流程也实现全国统一，劳动力跨省流动不需要再进行养老保险关系转移，劳动力跨省流动问题得以彻底解决。

第三，全国统一的中央调剂政策。中央调剂制度作为企业职工基本养老保险从省级统筹到全国统筹的过渡性制度安排，对于缓解企业职工基本养老保险基金收支的省际不平衡状态有着显著作用，也是全国统筹过渡模式的一个重要特征。中央调剂制度在建立之初，就制定了全国统一的上解比例和与各省份退休职工数挂钩的下拨规则，且实行现收现付制，体现了省际间的一致性和公平性。

2.最终模式

企业职工基本养老保险真正意义的全国统筹是实现中央统收统支，无论是缴费收入、待遇支付，还是业务经办、风险防控等都属于中央事权，由中央政府或其委托相关部门行使相应事权。我国企业职工基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式，个人账户从本质上讲属于个人财产，遵循多缴多得激励机制，不适合进入统筹，所以全国统筹的对象应是社会统筹部分。对应缴费环节中的企业缴费和待遇环节中的基础养老金，实施“剥离个人账户+基础养老金实行中央统收统支”的全国统筹模式。在具体实现路径上，需要对统账结合模式进行改革，同时调整现行“三支柱”多层次养老保险体系中的第一、第二支柱。

首先，剥离个人账户，将个人账户基金并入职业年金或企业年金，充实养老保险第二支柱，由省级政府或其委托相关部门进行管理，负责基金收支、保值增值，以及信息系统建设、业务经办等事项。

其次，改革统账结合模式，将社会统筹账户划归中央管辖，实行全国统筹，中央统收统支，账户基金主要由企业缴费和中央财政补贴构成，用于支付基础养老金（全国统筹后适时改为“国民养老金”，并作为养老保险第一支柱），在缴费和待遇政策设计上适当兼顾省际差异，中央政府或其委托的相关部门负责基金的保值增值，在基金账户出现缺口时，由中央财政进行兜底。

（二）企业基本养老保险全国统筹的实现路径

建立在省级统筹和中央调剂基础上的全国统筹过渡模式目前正在实施，且在有条不紊地向真正意义的全国统筹推进。在这个过程中，除了必要的制度准备之外，一些附着在原制度中的历史遗留问题和配套措施也需要纳入制度建设的路径之中。

一是历史债务的剥离和处置。企业职工基本养老保险的历史债务源自于20世纪80年代到90年代企业职工养老保险制度转轨所产生的转轨成本，也就是由“老人老办法”产生的老人养老金和“中人中办法”产生的过渡性养老金所形成的养老成本，由于当时制度转轨时没有提出针对这部分转轨成本的解决方案，遗留至今便形成了附着在企业职工基本养老保险制度上的历史债务。历史债务的存在除了产生公平性问题之外，还是个人账户空账、缴费负担沉重、部分地区养老负担过大等问题产生的重要原因[4]。因此，在全国统筹工作推进过程中，历史债务及其产生的个人账户空账问题的解决是十分必要的，这关系到全国统筹后企业职工基本养老保险的发展质量问题。

二是改变统筹账户和个人账户“混账管理”现状，严格“分账管理”。虽然企业职工基本养老保险统账结合模式在建立之初就要求统筹账户和个人账户严格分开管理，但是随着历史债务及人口老龄化所导致的统筹账户支付压力越来越大，许多地区不得不打通两个账户之间的壁垒，导致统筹账户和个人账户的“混账管理”[5]。“混账管理”造成了统筹账户和个人账户功能扭曲，两个账户基金产权不明确，个人账户可能被挪用而产生空账问题，统筹账户需要负担个人账户的长寿风险，导致两个账户都持续低效率运行[6]。因此，在全国统筹的过渡阶段，应改变统筹账户和个人账户“混账管理”的现状，严格“分账管理”并完全做实个人账户，为统筹账户和个人账户的彻底分开奠定基础。

三是完善中央调剂制度，动态调整中央调剂的上解比例。中央调剂制度作为实现企业职工基本养老保险基金中央统收统支前的过渡机制，主要依靠上解和下拨两项政策来调剂养老保险基金收支的省际余缺，这种调剂不是直接从基金盈余省份向基金短缺省份的简单横向转移，而是以中央为主导，体现中央责任分担的纵向调剂[7]，为最终实现中央统收统支积累经验，奠定制度基础。上解比例作为中央调剂制度的核心政策变量，理论界普遍认为其存在一个最优数值[8-10]，在达到最优值前，继续动态调整上解比例是必要的，因为随着上解比例的提高并逐步接近最优值，中央调剂的政策效果将愈加明显，此外也为中央统收统支前的各项制度准备和配套措施的实施创造时间和空间。

四是全国统筹的配套制度建设。为了更好地过渡至全国统筹阶段，同时保证制度的可持续性，须加快推进相关配套制度的建设，这其中包括基于大数据的全国统筹信息化建设、全国一体化的养老保险经办服务体系、中央与地方的财政责任分担机制，以及全国统筹后企业职工基本养老保险基金保值增值及其风控管理、基本养老保险基金监管体系等等。

企业职工基本养老保险统筹层次从改革开放之初的县市级统筹到全面实现省级统筹，再到现在稳步推进全国统筹，这对于我国养老保障事业来说具有里程碑式的重要意义，也开创了基本养老保险制度建设的新阶段。我国幅员辽阔，经济发展水平区域差异较大，养老保障事业发展也呈现显著的区域不平衡，这是企业职工基本养老保险从省级统筹走向全国统筹必须面对的现实问题。目前我国已经走出了全国统筹的第一步，下一步就是在不断革新与完善过程中适时推进中央统收统支，实现真正意义的全国统筹。