数字时代的地方金融风险与政府治理变革*——“不完全发包”概念的引出

向静林 钟瑞雪

提要：数字时代,地方金融、社会风险与国家治理之间的关系出现了新的变化。自下而上迅猛发展的数字金融在增进社会福祉的同时带来新型社会风险,对国家治理中的属地管理和垂直管理模式都带来挑战,推动着政府治理变革。面对新型风险与治理挑战,政府治理变革主要体现在央地协同、上下共治、平台治理三个方面,它们分别意味着条块关系、层级关系和政企关系的新变化。这种数字时代的新型政府治理模式总体上具有“不完全发包”的特征,亟待深入研究。

一、时代之问:数字金融的社会和政治影响

20世纪40年代,卡尔·波兰尼在《大转型:我们时代的政治与经济起源》中指出,自发调节的市场并不存在,随着市场经济的发展,市场之于社会的脱嵌趋势会带来大量的社会问题,引发社会的自我保护运动和国家的干预。(1)卡尔·波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》,冯钢、刘阳译,浙江人民出版社,2007年。20世纪70年代以来,金融成为现代经济体系的核心,金融资本主义的崛起推动了人类社会的又一次大转型,对个人、家庭和政府产生了广泛而深远的影响,导致社会的金融化趋势愈加凸显,引发越来越多的关注。(2)杨典、欧阳璇宇:《金融资本主义的崛起及其影响——对资本主义新形态的社会学分析》,《中国社会科学》2018年第12期。进入21世纪,金融化与数字化两大趋势叠加融合,日新月异的数字技术极大拓宽了金融的边界,数字金融蓬勃发展,既增进了社会福祉,也蕴含着一些社会风险,正在引发政府治理的深刻变革。

尤其是最近十年,中国社会加速进入数字时代,数字金融的迅猛发展给当代政府的金融风险治理带来很多新的挑战。随着互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术在金融领域的深度应用,金融科技(Fintech)迅猛发展,出现了一系列新的商业模式、业务流程和产品服务。金融科技与地方金融组织、活动的广泛结合,催生了网络借贷、网络众筹、非金融企业网上销售理财产品、金交所、伪金交所、虚拟货币交易和代币发行融资平台等各种各样的“互联网+金融”业务模式,发生了一些爆雷事件,存在大量风险隐患。一方面,金融科技发展推动各类企业网上展业,销售金融产品,使得风险跨越地域范围且扩散极快,一旦风险爆发容易引发大规模的群体性事件;另一方面,不法分子常常打着金融科技(如元宇宙)的旗号开展数字金融欺诈和非法集资活动。特别是,金融科技公司的注册地县域化和经营模式网络平台化,使得金融风险高发点逐渐向金融治理薄弱的基层和线上集聚,引发了不少地方金融乱象和区域性风险事件,严重影响金融和社会稳定,地方成为金融风险防控的重要战场。(3)孙国峰:《金融科技时代的地方金融监管》,中国金融出版社,2019年,第1—5、162页。面对金融科技的迅猛发展和风险隐患,各地政府开展多重治理探索,也遇到很多问题,不少地方政府(特别是基层政府)官员都反映治理负荷较重、压力较大,认为治理难度超出了自身的能力范围。

党的十九大以来,中央一直将防范化解重大风险(特别是金融风险)作为党和国家工作中至关重要的内容。2018年,习近平总书记主持召开中央财经委员会第一次会议强调:“防范化解金融风险,事关国家安全、发展全局、人民财产安全,是实现高质量发展必须跨越的重大关口。”(4)《加强党中央对经济工作的集中统一领导 打好决胜全面建成小康社会三大攻坚战》,《人民日报》2018年4月3日,第1版。在聚焦防范化解金融风险的过程中,中央还不断强调地方金融风险治理的重要性以及地方政府在防范化解属地金融风险中的责任。2017年,第五次全国金融工作会议指出:“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任。”(5)《全国金融工作会议在京召开》,2017年7月15日,https://www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm,2023年12月1日。2020年12月21日,国务院第119次常务会议通过《防范和处置非法集资条例》,明确要求“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责”(6)《防范和处置非法集资条例》,2021年1月26日,https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5588815.htm?eqid=d995a2f80000093a0000000264758c2c,2023年12月1日。。2021年12月31日,中国人民银行发布了《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》,旨在加强地方金融监督管理,防范化解区域性金融风险,促进地方金融健康发展。(7)《中国人民银行关于〈地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)〉公开征求意见的通知》,2021年12月31日,http://www.pbc.gov.cn/rmyh/105208/4436903/index.html, 2023年12月1日。2023年3月,中共中央和国务院印发的《党和国家机构改革方案》指出:“深化地方金融监管体制改革。”(8)《中共中央 国务院印发〈党和国家机构改革方案〉》,2023年3月16日,http://www.news.cn/politics/zywj/2023-03/16/c_1129437368.htm,2023年12月1日。可见,中央日益重视地方金融风险治理在防范化解重大风险工作全局中的意义和作用,并且正在逐步推进与政府体系相适应的治理变革。

数字时代的地方金融风险治理问题亟待研究,现有的跨学科文献均有所涉及,但有待进一步深入开掘。一方面,关于金融科技和地方金融监管的研究集中在金融学和法学等领域,讨论的议题主要包括三类。第一类,金融科技的应用场景(9)巴曙松、白海峰:《金融科技的发展历程与核心技术应用场景探索》,《清华金融评论》2016年第11期。、主要业态、发展趋势(10)黄益平、黄卓:《中国的数字金融发展:现在与未来》,《经济学》(季刊)2018年第4期。、监管挑战与监管对策。(11)杨东:《监管科技:金融科技的监管挑战与维度建构》,《中国社会科学》2018年第5期。第二类,金融科技时代地方金融监管的制度缺陷、政府失灵引发的金融乱象,以及金融科技风险防范与地方金融监管制度完善的政策建议。(12)孙国峰:《金融科技时代的地方金融监管》,第68—93、161—181页。第三类,金融科技时代的地方金融监管创新与发展方向,如央地协作(13)陈盼:《央地金融监管协作:经验、回顾与展望》,《西南金融》2020年第4期。、监管沙箱(14)柴瑞娟:《监管沙箱的域外经验及其启示》,《法学》2017年第8期。、监管科技等。(15)孙国峰:《金融科技时代的地方金融监管》,中国金融出版社,2019年,第1—5、162页。另一方面,关于金融科技与金融治理的研究集中在金融社会学领域,讨论议题包括金融化时代的国家治理与制度变迁,(16)刘长喜、桂勇、于沁:《金融化与国家能力——一个社会学的分析框架》,《社会学研究》2020年第5期。互联网金融分布式网络结构带来的复杂风险挑战(17)向静林:《互联网金融风险与政府治理机制转型》,《社会科学研究》2021年第1期。及政府治理的层级差异(18)艾云、向静林:《分布式网络、复杂性与金融风险治理——一个多层级政府行为的分析框架》,《社会学评论》2021年第1期。和摆动现象(19)向静林、欧阳璇宇、艾云:《金融治理波动的过程和机制——一个三层分析框架》,《社会学研究》2022年第1期。等,这些研究旨在揭示金融、社会与国家治理之间的关系。

现有研究的不足主要体现在两个方面。第一,在金融学和法学的上述文献中,真正将金融科技与地方金融风险治理结合起来深入讨论的理论和实证研究工作较少,即使有所讨论也停留在监管制度的设计层面,缺乏关于实际治理方式、过程和机制的深入研究和理论提炼,概述性的应然研究较多,分析性的实然研究较少,我们依然不知道数字时代的地方金融风险治理实际上如何变革、反映着何种深层逻辑、具有何种一般性的启示意义。第二,经济社会学的上述文献对数字时代带来的新情境、新问题、新现象关注不够,对地方金融风险治理的研究系统性不足,特别是,对数字时代地方金融风险治理中的央地协同、多层联动、监管科技、风险防控等最新变化和重大问题的关注不足,尚未形成基础性、系统性的地方金融风险治理研究框架,对地方金融、社会风险与国家治理之间关系的研究有待深化。基于上述现实挑战和研究现状,本研究认为数字时代的地方金融风险治理已然成为当代中国国家治理领域亟须研究的前沿议题,需要理论界打破学科间的壁垒,建构整体性的分析框架。

具体而言,本研究拟围绕三个问题展开:如何理解自下而上的数字金融给地方金融风险治理带来的新挑战?面对新挑战,政府体系的治理变革是如何展开的?数字金融风险与政府治理变革之间的关系对于数字时代的国家治理而言具有何种一般性的理论启示?基于2012年以来对数字金融领域的持续关注和在R省、Z省的追踪调研,笔者尝试提供一个整体性的分析思路。

二、中央—地方双层金融治理体制的结构特征

实际上,自下而上的数字金融风险所挑战的,并不仅仅是金融监管部门既有的治理手段、治理机制和治理技术,还有其背后的金融治理体制及更为深层的政府治理模式。换言之,传统的金融治理体制已难以有效覆盖自下而上的数字金融风险,折射出前数字时代政府体系的属地管理和垂直管理两种治理模式在数字时代正遭遇挑战。正是在这个意义上,探讨数字金融风险与政府治理变革之间的关系,对理解数字时代的国家治理模式问题具有一般性的理论价值。

改革开放四十多年来,中国逐步形成了中央垂直管理与地方属地管理相结合的双层金融治理体制,在金融集权基础上出现一定程度的金融分权。(20)孙国峰:《金融科技时代的地方金融监管》,第46—47页。中央政府逐步赋予地方政府有限的金融治理权力,逐步界定和明确地方政府对于地方金融组织和金融活动的治理任务。不过,在中央—地方双层金融治理体制中,中央政府始终处于主导地位,地方政府必须在中央政府的授权和指导下开展金融治理。从国家治理理论的视角来看,中央—地方双层金融治理体制的核心结构特征在于同时包含“垂直管理”和“属地管理”两种政府治理模式。

在中央—地方双层金融治理体制中,垂直管理和属地管理这两种治理模式的结合意味着中央政府和地方政府之间呈现出一种分工关系。一方面,中央政府金融管理部门及其派出机构主要负责对银行、证券、保险等传统正规金融领域进行垂直管理。换言之,这些领域的治理权不属于地方政府。中央政府金融管理部门的派出机构虽然在各个地方政府的属地开展工作,但接受纵向的条线领导和管理,较少受到地方政府的干预和限制,聚焦于传统正规金融活动的治理。另一方面,中央政府逐步明确了地方政府对一些地方金融组织和活动进行属地管理的权力、任务和角色。2008年以来,中央政府先后将一些地方金融组织的准入权、监管权等下放给地方政府,逐步明确地方政府的风险处置责任和属地管理角色。2017年,第五次全国金融工作会议首次明确地方政府的金融治理对象为“7+4”类机构和“两非”领域,(21)7类金融机构指的是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司;4类机构是指投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。“两非”领域指的是非法金融机构与非法金融业务活动。这标志着中央—地方双层金融治理体制的形成。

在中央—地方双层金融治理体制的实际运行中,中央和地方之间的这种分工事实上并不一定能完全覆盖所有的金融活动,垂直管理和属地管理之间尚存在模糊地带。在中央对地方正式授权的“7+4”类机构和“两非”领域范围之内,双方的权责关系明确。然而,在中央对地方的正式授权范围之外,双方的权责关系则存在一定的模糊性,即对于那些不断从地方产生的金融创新活动而言,地方政府并不拥有明确的治理权,但却具有防范处置非法集资和开展属地风险处置的责任。然而一些金融创新活动在形成初期和风险事件发生之前,是否属于非法集资尚不确定,也尚未涉及风险处置问题,此时是否属于地方政府的治理权责问题存在一定的模糊性。同时,中央金融管理部门派出机构虽然理论上对这些金融创新活动拥有治理权,但实际上受机构设置、人员编制、力量配备、注意力分配等多方面因素影响常常无暇顾及或鞭长莫及。于是,垂直管理和属地管理之间就容易出现模糊地带。

恰恰是在这种垂直管理和属地管理之间的模糊地带上,中央政府与地方政府的目标差异、金融发展与金融稳定之间的张力更容易凸显出来。一方面,中央政府始终强调金融发展与金融稳定之间的平衡,虽然鼓励金融创新,但也同时强调金融风险防控;而地方政府在经济发展的强劲推动力下,则可能出现重发展、轻监管的情况,容易导致地方金融创新不断涌现的同时地方金融风险防控不足的结果。另一方面,对于特定行业的地方金融创新而言,在中央政府明确授予地方政府治理权之前,地方政府即使想要监管也缺乏合法性依据和相应的治理资源。在这种情况下,地方政府对地方金融新业态的风险防控能力是不足的。因此,垂直管理和属地管理之间的模糊地带使得地方政府的风险防控动力和能力都有可能出现不足的情况,容易成为金融风险爆发的薄弱环节。

当这种模糊地带的金融风险事件发生之后,自上而下的政府体系可以依靠既有的垂直管理和属地管理模式开展治理。第一,中央政府可以强化中央金融管理部门及其地方派出机构对于相应金融创新和风险事件的治理权力、治理责任和治理资源,将地方涌现出来的新型金融组织和金融活动正式纳入中央金融管理部门及其地方派出机构的治理范围,增设相应的监管机构、人员编制、执法权限等,通过垂直管理来应对风险治理压力。第二,中央政府可以相机赋予地方政府一些治理权,要求地方政府发挥自身的属地信息优势和资源优势等开展金融治理,逐层传导属地治理责任压力,督促下级政府进行风险控制,要求地方政府特别是基层政府将风险化解在辖区范围内,防止发生更大范围的金融风险事件。除了这两种常规治理模式之外,当地方金融风险事件的规模和影响较大时,自上而下的政府体系还可以开启运动型治理机制,对重点行业开展清理整顿,集中政府体系的治理资源在给定时间内控制住地方金融风险的发展态势,维持金融稳定,并对相应的地方政府行为进行纠偏。

总体来看,在中央—地方双层金融治理体制中,垂直管理与属地管理之间的模糊地带是地方金融创新和地方金融风险的重要来源;与此同时,垂直管理与属地管理相结合的治理模式也在防控地方金融风险中发挥着重要作用。一方面,这种体制性的结构特征对于前数字时代和数字时代的地方金融活动具有一致性。与前数字时代相似,数字时代不少自下而上的金融创新出现在垂直管理和属地管理之间的模糊地带。另一方面,与前数字时代不同,数字时代各地迅猛生长起来的数字金融模式呈现出若干新的风险特征,对垂直管理和属地管理都带来新的挑战。其中,数字金融对属地管理的挑战尤为深刻,反映了数字时代国家治理面临的具有普遍性的一类新问题,这是驱动政府治理变革的关键因素。

三、数字时代地方金融风险的新特征及其治理挑战

数字时代,地方金融活动与互联网等数字技术实现了一定程度的融合,导致大量自下而上的数字金融创新应运而生,形成了P2P(peer-to-peer, 个体对个体)网络借贷、股权众筹等一系列新型的金融合约安排。(22)向静林:《金融治理的社会学探究:一个多层制度分析框架》,《学术月刊》2023年第5期。相比于前数字时代而言,地方金融活动的交易特征在数字技术的影响下发生变化。这些新型金融合约内含的核心金融属性与传统地方金融合约相比并未发生根本转变,但是在与数字技术的融合中出现了一些新特征,产生了一些不同于传统地方金融的新变化,给地方金融风险治理带来了新挑战。

与传统的地方金融活动相比,自下而上的数字金融活动最核心的特征在于,虽然也产生于地方,但是其“地方性”特征被大大突破。这主要体现在三个方面。第一,金融交易进入了数字空间,而不再局限于实体空间。投资者、中介机构、融资者可以在线上完成交易的全流程,不再必须与特定的线下交易场所绑定,不再必须依托于实体空间发生互动。第二,金融交易通过数字空间突破了实体空间中特定属地边界的约束。分布于全国不同地方政府属地的投资者、融资者和中介机构,通过数字空间可以实现跨越属地的金融交易。传统的地方金融活动都是基于特定范围的实体空间而展开的,具有明显的空间边界,数字时代这种实体空间的边界性和约束性在技术上被大大地突破了。第三,位于某个局部区域内的金融交易主体对于全局的影响变大。在传统的地方金融活动中,任何一个交易主体能够产生的影响都会受限于实体空间的市场范围,(23)张翔:《市场范围、交易费用和信息机制——一个民间金融合约选择的分析框架》,《社会发展研究》2015年第2期。这种影响常常是局部的。数字时代,注册于实体空间某个局部区域内的中介机构,通过数字空间辐射的市场范围广阔,可以超越局部空间,产生全局性的影响。

与传统的地方金融风险有所不同,自下而上的数字金融风险具有在隐蔽性、跨域性、转化性三方面都很突出的综合特征。(24)向静林:《互联网金融风险与政府治理机制转型》,《社会科学研究》2021年第1期。第一,隐蔽性。数字金融交易发生在线上数字空间,其虚拟的交易场景、复杂的金融合约等导致市场与政府之间的信息不对称性更强,金融风险的隐蔽性更强。第二,跨域性。数字金融交易一定程度上突破了实体空间的边界限制,全国乃至全球范围内的投资者、融资者、中介机构等通过数字空间签订金融合约,一旦出现风险事件,会产生大量的异地金融纠纷,金融风险的跨域性凸显。第三,转化性。数字金融交易突破了实体空间中的交易人群规模限制,长尾效应明显,波及大量风险识别和承受能力较弱的普通投资者,风险的群体性凸显,导致金融风险容易向社会风险转化。(25)向静林:《市场纠纷与政府介入——一个风险转化的解释框架》,《社会学研究》2016年第4期。关键在于,数字金融的这种综合性风险特征,不仅给地方金融监管带来很多新挑战,需要监管制度与监管科技的系列变革,(26)黄益平:《数字金融发展对金融监管的挑战》,《清华金融评论》2017年第8期。而且在更深层次上构成了对政府体系传统治理模式的挑战,成为推动政府治理变革的重要动因。

数字金融风险的隐蔽性更强,给既有治理体制的信息收集方式带来新挑战。所谓隐蔽性更强,是指金融交易活动从线下到线上、实体到虚拟、人格化交易到非人格化交易(27)道格拉斯·C.诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行译,格致出版社,2008年。的转变,使得信息不对称性更强,对投资者和地方政府的信息识别能力要求更高,导致金融风险之于投资者和地方政府的可见性迅速降低。一方面,这种隐蔽性给投资者带来挑战,会使其对风险的直观感知受到很大影响。进入数字空间,金融交易场景发生了很大变化,数字化交易场景更容易被操纵,金融欺诈更难被投资者识别。被欺诈之后,普通投资者的心理状态可能受到很大影响,容易出现失范行为。另一方面,这种隐蔽性给政府治理带来挑战,即治理对象在数字空间中的互动不再以纯粹实体空间的可见形态呈现,使得传统的现场检查、网格化管理等信息收集手段效能降低,基层政府在数字空间中的信息劣势凸显,(28)向静林、艾云:《数字社会发展与中国政府治理新模式》,《中国社会科学》2023年第11期。迫切需要新的手段来识别数字空间的金融风险。这两个方面的挑战结合起来,导致数字空间的金融欺诈、非法集资等现象更容易出现,投资者容易陷入骗局,产生金融交易风险的概率较高,一旦诈骗方卷款而逃,投资者将遭遇风险损失,基层政府也面临着风险识别和处置的压力。因此,政府体系传统的基于实体空间的属地管理模式在面对数字空间的金融交易活动时捉襟见肘,其核心问题是基层政府传统的信息收集方式对于数字空间不再适用,政府体系迫切需要针对数字空间的新型治理模式。

数字金融风险的跨域性更强,给既有治理体制的权责配置模式带来新挑战。所谓跨域性更强,是指地方金融组织虽然注册在地方、业务有限定,但其在数字空间的金融活动更可能突破地方属地范围和单一金融领域,金融风险具有突出的跨区域特征。一方面,从交易主体的角度来看,这可能带来大量的异地交易,风险涉及的地理范围广、扩散速度快,纠纷化解难度大,容易导致投资者通过民事诉讼之外的其他方式解决问题。另一方面,从政府治理的角度来看,政府面对的挑战是金融纠纷难以解决,大量多对一的纠纷、异地的纠纷,导致法院等机构的运行受到很大影响。正如Z省某市地方金融监督管理局一位负责人所言,“金融科技发展推动各类企业网上展业,销售金融产品,使得风险超越地域范围且扩散极快,一出事就是跨地域范围的大事,行政部门都是按地域管辖的,地域间协同难度大,处置难。”(访谈资料 20220307)自下而上的数字金融风险已经不是地方政府或者条线部门派出机构能够完全独自应对的,单一的属地政府已经很难应对大规模的跨区域金融风险治理问题,迫切需要跨地域、跨层级、跨部门的协同,这使得传统的垂直管理和属地管理两种治理模式都面临挑战。

数字金融风险的转化性更强,给既有治理体制的风险防控能力带来新挑战。所谓转化性更强,是指注册于局部的中介机构等地方金融组织可以通过数字空间触达和连通数量庞大的投资者,由此金融风险波及的普通投资者范围大大扩展了,一旦风险事件爆发就容易出现大规模群体性事件,继而可能引发相应的网络舆情事件,导致金融风险更容易向社会风险转化。一方面,对于投资者而言,一旦大规模风险事件爆发,风险识别和承受能力较低的投资者会首当其冲,风险损失容易转化为影响社会生计和社会心态的社会问题,复杂金融纠纷、网络舆情事件、线下集体行动等一系列连锁反应可能会发生,从而影响社会稳定。另一方面,对于地方政府而言,数字金融将大量普通投资者卷入金融风险之中,可能导致大规模的金融纠纷和复杂的金融案件,意味着金融风险向社会风险甚至政治风险转化的可能性大幅提升,地方政府维稳压力很大,迫切需要加强事前的风险预警和事后的风险处置。然而基层政府对于数字金融风险的预警和处置能力十分有限,事前缺乏相应的数据资源、治理权限和技术能力对数字空间的金融风险开展监测预警,事后动用各种资源处置大规模纠纷和复杂案件的能力也有限。这样的治理负荷不仅是对属地管理的冲击,也是对垂直管理的挑战。

可见,自下而上的数字金融风险对于社会的影响已经超出了金融领域本身,成为社会治理中的一项不得不关注的棘手问题。

四、数字时代地方金融风险引发的政府治理变革

如前所述,自下而上的数字金融的新型风险,不仅增加了属地管理的难度,也增加了垂直管理的组织成本。为了应对这类数字金融风险对传统治理模式的挑战,政府体系需要在垂直管理和属地管理之外寻找新的治理模式,以有效应对数字时代的巨变。从组织社会学的视角进行分析,当前数字金融领域正在经历的政府治理变革主要体现在三个方面,即央地协同、上下共治、平台治理,它们分别对应的是条块关系、层级关系、政企关系的新变化。

(1)央地协同:条块关系。自下而上的数字金融风险的治理已经超出了地方政府既有的治理能力,越发需要央地之间实现有效的条块协同。之所以需要协同,是因为条条和块块在地方金融风险治理中的结构位置、激励约束、行为逻辑不同,二者协同的制度化尚存不足。条条依据中央金融管理部门的指令行事,专注传统正规金融,任务繁重,在地方金融风险治理中可能出现激励不足、鞭长莫及的情况,参与力度随风险态势和任务压力而变化。地方政府虽然处于地方金融风险的治理一线,但常常在治理权力、治理手段、专业水平等方面相对不足,而且存在推动金融创新和经济发展的强劲动力。条块之间的这种张力如果不能有效弥合,在数字金融时代可能带来更大的风险隐患。只有条条和块块相互协同配合,才能更好地应对数字金融的新型风险,尤其是当地方政府难以单独应对属地自下而上的数字金融活动时,中央金融管理部门条线系统自上而下地介入和主导就变得非常重要。这是条块协同需要面对的核心难题。近年来,央地之间的金融治理结构和治理机制正在发生重要变化。地方金融治理领域的条块协同的制度安排及其运作机制逐步建立起来。2020年,《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》正式发布,要求加强中央和地方在金融监管、风险处置和信息共享等方面的协作。在2016—2022年P2P网络借贷等行业的金融风险治理实践中,条块协同也已经在一定程度上展现出来,中央金融管理部门和地方政府共同参与治理。2023年3月中共中央和国务院印发的《党和国家机构改革方案》指出:“深化地方金融监管体制改革。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制,统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责,不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。”(29)《中共中央 国务院印发〈党和国家机构改革方案〉》,2023年3月16日,http://www.news.cn/politics/zywj/2023-03/16/c_1129437368.htm,2023年12月1日。这实质上就是为了破解垂直管理和属地管理之间的关系问题,同时提升中央政府和地方政府对地方金融风险的治理效能。

(2)上下共治:层级关系。自下而上的数字金融风险的治理对数字空间信息和实体空间信息的要求都很高。然而,数字时代改变了多层级政府之间的信息优势结构,即不同层级政府在数字空间和实体空间具有不同的比较优势,因此多层级政府不得不联动起来,实施“上下共治”(上层治数、下层治实,分工协作、共同治理)的治理模式。(30)向静林、艾云:《数字社会发展与中国政府治理新模式》,《中国社会科学》2023年第11期。一方面,基层政府在数字空间的信息优势不足,中央政府和省市级政府在数字空间的信息优势凸显。相比实体空间的信息优势结构而言,数字空间的这种逆转的信息优势结构导致传统属地化分级治理模式的风险治理作用减弱。数字时代,基层政府通过传统的网格化治理、现场检查等方式已经难以识别防范线上的金融风险,从而倒逼上级政府强化多层联动机制。中央政府、省市政府在金融风险大数据平台等基础设施建设、监管科技应用、风险识别预警等方面发挥越来越重要的作用。另一方面,基层政府在实体空间仍然具有信息优势,中央政府和省市政府并不能完全替代基层政府的属地信息收集功能。县乡政府负责通过网格化治理与现场检查等方式掌握属地基础信息。在这两方面的背景下,不少地方政府进行了富有新意的“上下共治”的治理探索。R省某市地方金融监督管理局就建立起一套“天罗地网”的金融风险监测系统,正如该局一位负责人的介绍:“天罗地网本意就是说,天罗就是省一级,这个系统里面,类似于金融大脑一样,哪里有异动、有异常,这个信息会抓取。那么地网,应该说这几年进行了一些探索,直接到社区的我们叫网格、网格化管理,我们也进行了一些探索,我们把各类金融机构,包括一些异动进行反馈,这叫地网,网格化是行政层面的。”(访谈资料 20200824)由此可见,为了应对自下而上的数字金融风险,多层级政府之间不再完全是属地化的分级治理模式,而是上下共治的治理模式。多层级政府之间的治理结构正在发生深刻变动,中央政府和省市政府都直接参与治理。这是一个非常重要的变化,是数字时代的新特征。背后的原因就在于自下而上的新型数字金融风险超出了基层政府限于实体空间属地范围边界之内的治理能力。

(3)平台治理:政企关系。随着经济社会的数字化程度加深,政府体系越来越难以独自应对数字时代的治理挑战,越发需要整合科技公司的力量开展平台治理。在国家治理的历史上,政府体系可能从未像今天这样广泛借助科技公司的力量,科技公司正在成为政府治理能力的重要支撑力量之一。在数字空间的治理中,虽然自上而下难以将治理任务逐层下发给基层政府,但可以通过购买服务的方式将部分任务发包给科技公司。数字时代的地方金融风险治理越发需要监管科技,各地政府探索建立地方金融风险监测防控中心等监管科技平台,通过购买金融科技公司服务等方式具体建设和运营。一方面,科技公司在数据收集、存储、挖掘、分析和应用等领域具有一定的专业技术优势。通过政府购买服务的方式,由科技公司助力政府建设和运营大数据平台,这有助于增强政府的数字治理能力,提升政府在数字空间和实体空间的综合治理能力。调研发现,金融科技公司在金融广告数据采集存储、非法金融活动识别与监测预警、网络舆情监测、非现场监管等多方面具有技术优势,能够为地方政府开展数字金融风险治理提供技术支撑。另一方面,不同层级政府对科技公司力量的整合能力不同。相比基层政府,中央政府和省市政府拥有更多的数据权限、专业力量和财政资源等,是与科技公司合作的主要力量。不同层级政府对科技公司力量的不同整合,实际上是多层级政府之间信息优势结构变化的一个重要原因。例如,笔者长期调研的Z省就借助科技公司的力量建立了省级的金融风险监测防控平台。可见,正是借助科技公司的力量,中央政府和省市政府在数字空间治理中发挥着越来越关键的作用,中央政府和省市政府在地方金融风险治理中的角色不仅仅是委托方和管理方,还是重要的治理主体,这有助于弥补基层政府的数字治理短板。

五、“不完全发包”:数字时代政府治理变革的新特征

实际上,数字时代地方金融风险治理领域的上述新挑战与新变化,对理解当代中国的政府治理变革具有一般性的理论启示。“行政发包制”理论认为,中国多层级政府之间呈现属地化的逐级行政发包的基本结构特征。(31)周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社,2008年,第83页。但是我们的研究发现,“行政发包制”并不能准确刻画数字时代的政府治理特征。

这主要体现在三个方面。第一,从央地关系的角度看,央地之间不完全是发包关系,央地之间的协同越发凸显。中央政府不仅赋予了地方政府在属地范围内的一部分治理权限和治理责任,同时也在不断加大条块协同的力度,发挥中央政府金融管理部门在地方金融风险治理中的重要作用。第二,从层级关系的角度看,多层级政府之间并不完全是一种功能高度重叠的逐层发包关系,而是存在基于各自比较优势的分工协作关系,出现了一种上下共治的治理模式。第三,从政企关系的角度看,中央政府和省市政府借助科技公司的力量来开展平台治理,从而在一定程度上弥补了基层政府在数字空间的治理短板。总之,中央政府既向地方政府下发大量治理任务,又不仅仅只是“发包方”;省市政府既有一定的转包空间,又不仅仅是 “转包方”;县乡政府既承担了大量属地治理任务,又不完全是“承包方”。自上而下的多层级政府都直接参与了数字社会的治理。

那么,如何从理论上概括多层级政府之间这种非整体性的发包现象呢?我们认为,深层的理论问题实质上是行政发包的不完全性问题。行政发包的不完全性,是指所有的行政发包都是“不完全发包”。一方面,从不完全合约理论出发,有限理性和交易成本的存在使得合约本身永远是不完全的,无论是市场中的发包还是行政发包,委托方和代理方都不可能事先通过合约将所有的事情规定清楚。另一方面,行政发包相对于市场中的发包而言不完全程度更高,因为“行政发包制类似于在科层制内部引入‘分封’和‘包干’的因素,或者说在科层制的外壳下置入‘发包制’的灵魂,是一种混合或中间形态的组织类型(hybrid form)。与纯外包相比,其整合性和协调性略强,毕竟委托人和代理人尚属于政府内部的上下级关系,在统一的权威框架之内,激励强度和自由度也相应的弱一些……发包人占有绝对的权威和剩余控制权(即相机干预权和否决权)”(32)周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期。。正是基于这两方面的原因,我们可以说,不完全发包的问题其实始终存在,只不过在行政发包中更为明显。

不过,本文引入“不完全发包”概念,除了表达上述两重含义之外,还意在表达“非整体性发包”的含义。相对于整体性发包而言,非整体性发包存在几个方面的特点。第一,发包的内容不同。非整体性发包,是指在上下级政府之间, 有的治理权限或治理任务能包下去,有的治理权限或治理任务则包不下去或不能包下去。上级政府不是将权力、激励、任务统统整体打包发放给下级政府,而只是将其中的部分内容(例如实体空间的治理任务)包给下级政府。第二,非逐级同等发包。非整体性发包,还意味着不是逐级同等发包,这就是说不同层级之间发包的内容可能不是完全一样的。例如,中央政府将部分治理权限和治理任务包给地方政府,地方政府可能不是将其同等地发包给基层政府,而是保留一些治理权限和治理任务,只将部分治理权限和任务发包给基层政府。第三,多层级关系不同。在自上而下的非整体性发包模式中,多层级政府之间不完全是发包关系,而是既有发包又有分工。同时,多层级政府之间也不是垂直管理的关系,因为非整体性发包并不等于不发包,只是发包内容和程度相对整体性发包有所缩减而已。实际上,非整体性发包在市场中也普遍存在,例如人们在装修房屋时可以选择半包而非全包,即不将全部的装修事项包给装修公司。行政发包制理论强调更多的是上下级政府之间的整体性发包,但数字时代的经验观察告诉我们非整体性发包普遍存在。

正是在这个意义上,“不完全发包”的概念有助于我们刻画介于纯粹行政发包与典型垂直管理之间的政府治理状态;有助于分析行政发包制在实际运行中的内部变异性,即虽然行政发包都是不完全发包,但是不同情境下行政发包的不完全程度可能存在差异;也有助于分析行政发包制在新的时代背景下的诸多变化。从前文的分析来看,自下而上的数字金融风险的新特征是该领域政府治理中“不完全发包”现象出现的一个重要原因。当然,行政发包的这种不完全性,在当代中国政府治理的不同领域可能存在差异。从数字金融领域的案例我们可以得出两个重要的推论,以期解释数字时代更为普遍的政府治理变革现象。第一个推论是,正如数字金融领域给我们的启示,如果一个领域的线上化、跨域化、风险性程度越高,那么政府治理自上而下实施行政发包的不完全性会越高。换言之,在这种情况下,多层级政府之间实施纯粹行政发包的可能性越低,中央政府、省市政府更有可能直接参与治理。同时,在第一个推论的基础上,我们还可以得出第二个推论,即如果一个领域的线上化、跨域化、风险性程度越高,那么政府治理对科技公司进行市场发包的可能会越高。这实际上意味着,当纵向的行政发包遇到难题时,上级政府可以改变发包方向,通过横向的市场发包来寻求破解之道。例如,当基层政府的数字信息优势不足时,省市政府可以借助科技公司的力量来增强其在数字空间的信息收集和分析能力,这其实相当于将一部分原本需要纵向行政发包的任务改为横向发包给市场中的科技公司。总之,“不完全发包”的概念,有助于为数字金融治理、电子商务监管、网络舆情治理等诸多政府治理活动提供解释,为我们理解数字时代的国家治理提供一种可能的分析视角,有待我们在未来的研究中进一步开掘。