跨区域合作工作机制及其优化研究——以成渝双核联动联建三级工作机制为例

贺 容 田 可 刘军伟

引言

党的二十大将成渝地区双城经济圈建设列为国家区域重大战略，推动成渝地区双城经济圈建设既是时代赋予的重大职责使命，也是成渝地区发展的重大战略机遇。成都和重庆作为成渝地区的两大极核城市，通过成渝双核联动联建共同提升城市发展功能能级，能够引领成渝地区双城经济圈向更高能级跃升。当前，成渝两地围绕区域合作建立了多层级、多领域的双核联动联建工作机制，聚焦国际性综合交通枢纽、世界级先进制造业集群、西部科学城、西部金融中心、现代化国际都市5 个共建领域同向发力，以“清单制+责任制”推进年度重点任务落地落实，引领成渝地区走向更高发展水平。剖析成渝联动联建三级机制运行现状及存在问题，并针对性提出优化建议，能够为成渝两市更好地唱好双城记、建好经济圈提供有益参考。

一、跨区域合作工作机制研究

区域合作作为区域经济一体化的重要形式，是区域经济发展良好的重要特征，长三角城市群、京津冀城市群和粤港澳大湾区等先发区域围绕产业转移合作、共建产业园区等方面展开了不同程度的区域合作。区域合作工作机制作为推动区域合作的重要支撑，是区域合作能够取得良好成效的先行条件，已有学者针对跨区域合作展开了深入研究。陈剩勇等研究提出区域合作必须要有跨行政区的制度性组织协调机构，且应当具有明确的职能和权限，所做出的决策可以以立法等形式，对各地方政府的行为构成有效约束[1]。卓凯等提出区域合作要克服行政区划障碍和解决合作方经济发展不平衡两大关键难题，构建“跨界治理体系”主要包括建立合作组织机构及机制、激励机制以及相应的法治基础等路径[2]。龚胜生等研究表明区域合作保障机制包括主体机制、目标机制、动力机制、激励与约束机制、利益共享与补偿机制和政府绩效考核机制[3]。李后卿研究提出推动区域开放合作要注重建立跨区域工作机制、协调机制和推进机制[4]。综上所述，构建跨区域合作机制要注重围绕区域发展共同利益，通过构建制度性的组织协调机构，从建立健全区域合作动力机制、利益共享机制、推进机制等方面保障区域合作的顺利进行。

二、成渝双核联动联建三级工作机制建立及运行现状

2022 年11 月，经成渝两市协商，在川渝合作机制框架下，按照统一谋划、一体部署，相互协作、共同实施，优势互补、共建共享的原则，建立了双核联动联建“三级”工作机制，由重庆成都双核联动联建会议、重庆成都双核联动联建工作专班、重庆成都双核联动联建工作协调组组成，负责推动双核联动联建各项任务落地落实。

就重庆成都双核联动联建会议运行来看，2022 年9 月和2023 年9 月，先后召开了第一次、第二次重庆成都双核联动联建会议。会议确定成渝两地共同组建“双核联动联席会议、双核联动工作专班、联席会议联络组”三级工作机制，并围绕共投共建、相向协作、共同争取三个方面确定了《强化重庆成都双核联动联建合作项目事项清单》，细化提出了第一批34 个合作事项。

就双核联动联建工作专班运行现状来看，成渝双核联合成立了共建国际性综合交通枢纽推进交通基础设施互联互通专班、共建世界级先进制造业集群推进现代产业体系互联互通专班、共建西部科学城推进科技创新资源互联互通专班、共建西部金融中心推进城市服务功能互联互通专班、共建现代化国际都市推进社会公共政策互联互通专班。五个工作专班运行以来，积极履行工作职责，通过印发文件正式组建工作专班，持续完善专班组织架构，并通过合作推进第一批合作事项清单落地加快成渝双核联动联建，取得了良好成效。

就双核联动联建工作协调组运行来看，双核联动联建工作协调组成立以来，持续做好日常联络工作，负责筹备了第一次、第二次重庆成都双核联动联建会议。制定双核联动联建重点任务和项目清单，协调组通过座谈会商，经充分征询两市部门、区（市）县建议，统筹各工作专班研究制定了《强化重庆成都双核联动联建合作项目事项清单（第一批）》，细化提出了双核联动共投共建、相向协作、共同争取三类项目清单。

三、成渝双核联动联建三级工作机制运行中存在的问题分析

成渝双核联动联建“三级”工作机制建立以来，共同围绕“五个互联互通”“五个共建”同向发力，推动成渝双核联动整体成势，但是深入分析“三级”机制运行现状来看，在人员责任分工、利益协调、沟通交流、项目推进、监督考核机制等方面还存在问题。

(一)工作专班建设力度有待加大

一是专班积极性自主性发挥不足。问卷调查显示，部分部门已经针对双核联动联建编制了专项行动计划、调研报告、工作方案，但也有部门尚未针对成渝双核联动联建开展具体的研究，合作的积极性还有待提高。二是工作专班制度化水平不高。目前，成渝合作主要是以签订协议等方式进行，缺乏相关的合作制度保障，多数合作主要是通过倡导方式进行，属于非制度化合作，多数停留在会议、协商、互访、签署协议等层面，工作专班话语权不高，难以最大限度地发挥联动效应。三是区市县参与工作专班程度不够，问卷调查结果显示，工作专班工作任务较多，现有工作专班人员力量还亟待充实，从实际情况来看，目前，成都市的20 个区（市）县和3 个主要开发区与重庆市主城都市区的21 个区县和3 个主要开发区全面开展了交流合作，但仅有四川天府新区、成都东部新区、成都高新区被纳入到五个工作专班组建中，成都市其他区市县相关部门还未被正式纳入到五个工作专班中。

(二)利益平衡调节机制亟待完善

一是联合向上争取重大资源不够，成渝在重大资源、重大项目等向上争取时还存在竞争情况，合作积极性调动不足，合作效应发挥不充分，亟待从竞争走向竞合。二是互利共赢的利益平衡机制还未建立，例如，由于成渝利益共享和成本分担机制尚不健全，成渝重点产业布局和产业链匹配方面缺乏有效统筹，尚未形成有效的规划对接机制，部分城市重点发展细分领域、关键环节高度相似，缺乏基于区域比较优势的产业统筹布局，资源共享、能力互通、优势互补的协同机制尚未充分形成。三是多元利益主体调动不足，成渝双核合作主要依靠政府层面签订框架合作协议来推动，社会力量、市场主体自主参与度不高；协会、机构、联盟等作用方面与长三角等地区还存在一定差距和不足。

(三)信息沟通交流渠道有待打通

信息沟通交流不畅，成渝之间在信息沟通交流上还不同程度地存在着交流不够、信息面窄、反映成渝联动联建工作动态信息较少的现象，从问卷调查结果来看，就成都与重庆市相关部门之间的协调配合情况来看，非常顺畅的比例仅为29.63%，比较顺畅、一般顺畅的比例分别为37.04、25.93%，不太顺畅的占比为7.41%。对于导致成渝沟通不顺畅的原因，认为沟通关系不对等占比为77.78%、成渝合作诉求不完全一致的占比为44.44%、各部门责任和权限未划分清楚和沟通渠道太单一的占比均为33.33%。

(四)合作项目事项谋划有待扩展

一是合作项目事项推进力度不够，目前，成渝合作仍以签订合作协议、联合策划开展相关活动居多，对于人才、技术等资源要素合作、平台合作以及联合开展项目合作相对较少，部分合作协议仅为战略框架协议，只约定了合作的重点领域或方向，实际投资合作落地的项目较少，存在战略框架合作居多、实质性合作较少的情况，且两市联动落实举措少，在签订合作协议后，由于缺乏进一步的项目事项推进落实机制，未能清单化、事项化落实。二是工作专班督促考评体系还不完善，工作专班是由成渝两市相关部门通过印发红头文件成立，就目前而言，无论是在文件层面还是具体操作中，都没有针对工作专班制定系统性的督促考核机制，造成工作专班的工作推进处于事实上的监管盲区，容易在实际运行过程中出现效率较低的现象。

四、成渝双核联动联建三级工作机制的优化对策

针对“三级”工作机制上的问题和短板进行针对性地突破，围绕明确职责定位、强化互利共赢、畅通沟通渠道、加强谋划督导四个方面提出推进成渝双核联动联建具有针对性、可操作性的举措建议，确保事有人做、责有人担，着力放大“三级”工作机制乘数效应。

(一)以明确职责定位为突破，强化工作专班执行功能

明确专班职能职责，以各工作专班组建方案为依据，加快制定专班职责分工、任务分工等通知，准确界定五个专班工作职能职责；推动工作内容责任到人，坚持“专职、专注、专业”要求，围绕双核联动联建合作项目事项明确牵头负责同志、责任处室（部门）和具体责任人，确保责任到人、到岗。提高工作专班直接参与决策能力，完善五个工作专班对双核联动联建合作项目事项的参与制度，提升工作专班实质地位，推动工作专班参与合作事项重大决策会议、专题会议及决策咨询，提高重大项目事项决策的有效性和可行性。加强工作专班队伍建设，引入区市县力量充实工作专班力量，积极响应区市县诉求，推动成都市更多区市县参与到工作专班组建中，进一步汇聚区市县资源，持续拓展强化工作专班队伍建设，形成强大的专班工作合力。

(二)以强化互利共赢为核心，汇聚双核联动联建合力

明确向上争取内容，通过政府门户网站、微信公众号等多种途径收集信息，深入研究吃透国家产业和投资政策，及时了解国家大政方针，科学研判未来国家资金支持方向、政策倾斜角度和项目推动类型，找准找实成渝共同向上争取的结合点和切入点，明确向上争取方向。建立成本共担利益共享机制，提升成渝地区双城经济圈产业合作示范园区、成渝地区双城经济圈种苗科技园等成渝共建园区建设力度，筛选更多具有合作基础和合作意愿的园区共同建设产业合作园区，以共建园区为纽带，促进人才、资本、技术等资源要素共建共用。制定成渝双核财政协同投入办法，深化成渝双核联动联建资金统筹整合，以共同出资、互相持股、成立跨区域专项资金等合作模式，建立跨区域产业合作、重大基础设施共建、科技创新联合攻关等合作项目的财政协同投入机制。积极探索成渝双核财税利益分享机制，联合会商出台推动成渝跨行政区合作支持政策以及跨行政区利益分享的实施细则文件，加快研究制定跨行政区税收解缴及利益结算办法。建立多元主体参与机制，编制双核联动联建政府需求清单、企业协作清单和企业能力清单，为企业参与双核联动联建创造机遇；充分发挥行业协会商会优势打破行政区划界限，服务成渝双核各行业发展。

(三)以促进信息互联互通为关键，提高沟通交流效率

提高信息资源共享水平，围绕异地招商资源、政策文件等方面重点梳理成渝双核联动联建信息共享需求，明确共享信息名称、共享方式、责任部门等要求，加快制定成渝双核联动联建信息共享清单，着力打通信息壁垒，实现跨地区、跨部门资源信息充分共享、互联互通。建立常态化对接交流渠道，5 个工作专班内部成渝各部门要明确一名熟悉业务的工作人员作为固定联络员，具体负责日常沟通联络、工作对接，实现工作动态、经验材料、报告总结等资源信息的交换互鉴共用。定期举办经验交流活动，重点围绕在双核联动联建情况和成效，分享和推广双核工作中的先进经验做法，协商解决双 核联动联建推进中的难点、堵点和突出问题，联合探讨提升双核联动联建工作质效的有效途径。强化人员定期沟通交流，工作专班各牵头单位将加强双核工作沟通交流列入重要议事日程，建立每月不少于一次的联合办公工作机制，相互通报工作开展情况。

(四)以加强谋划督导为抓手，推动项目事项落地落实

丰富合作项目事项生成机制，高位统筹谋划一批，积极借智借脑策划包装一批，深入研究分析成渝两地发展实际与需求，结合两市自身资源禀赋和产业优势务实谋划成渝联动联建重大项目，进一步提高项目储备质量、总量和增量。加大项目事项推进力度，强化合作项目事项责任分工，建立专班重点合作任务推进台账，细化责任分工和目标任务，明确牵头负责同志、责任处室（部门）和具体责任人，严格按照目标任务和时间进度要求推进实施。建立项目事项常态化督导机制，充分发挥双核联动联建工作协调组作用，定期针对合作项目事项进展情况进行综合评价。建立合作项目事项督导考评体系，建立周期性考核激励制度，积极推动将双核联动联建重点工作推进和完成情况纳入工作专班部门考核体系，着力提升干事积极性。