公益创投中政府策略行为的表现、影响及应对

毛彩菊 王君虹

一、问题的提出

公益创投这一概念最早由约翰·洛克菲勒于1969 年提出，其目的是将风险投资的工具用于公益慈善事业，并为社会组织提供资金和非资金支持，以提高其社会效应。1984 年，美国半岛社区基金会将风险投资模式运用到慈善投资模式上，真正意义上实现了公益创投的实践。我国于2006 年引入公益创投的概念并付诸实践，通过公益创投大赛形式加以发展，并形成了较为成熟的运行流程。目前，学术界对公益创投的讨论分为四个部分：基本属性的解释、运作模式的梳理、现存问题的反思以及现存问题的原因探究。已有研究对公益创投现存问题的原因分析主要集中于以下几个方面：政府行政化主导、公益创投配套运行机制的不完善、社会组织内部管理松散[1]、公益创投主体的参与动机差异和角色困境[2]以及公益创投顶层设计缺失[3]。政府作为我国公益创投实践的主导者，对公益创投的发展势态起着至关重要的作用，学者们关注了政府外在的职能缺失和角色困境，却未深入探讨政府行为的内在运行逻辑。本文将从政府策略行为的视角，对公益创投中的政府行为进行剖析，以探明政府行为的深层逻辑。政府为什么会出现策略行为？这种策略行为又会对公益创投产生何种影响？公益创投应该如何应对政府策略行为？对以上问题的回答，可以帮助深化对公益创投的认识，并推进我国公益事业的发展。

二、公益创投中政府策略行为的表现

策略行为本是博弈论中的一个概念，指博弈一方以利己的方式来影响对方对自我行为的预判，从而影响对方决策的一种行为[4]。之后，策略行为被引入公共部门，用于研究公共危机管理[5]、社区治理[6]、政府绩效评估[7，8]以及基层治理[9]等领域的政府行为，以解释政策效果为何不尽如人意。策略行为是行动者根据自身掌握的信息和资源条件，采取的有利于自己决策的行为，其在本质上由行动者的“自利”而触发，从而导致目标的偏离。根据以上研究观点，本文将政府策略行为界定为政府在政策执行过程中，受自身利益驱动或价值取向影响而采取的偏离政策目标的行为。在公益创投中，政府的策略行为具体表现为公益创投对象成熟化、扶持措施碎片化、创投时间短期化以及退出机制不合理。

（一）创投对象成熟化

创投对象成熟化是指在公益创投活动中，政府投资的创投项目或社会组织往往是已经具有一定的发展基础和规模，而不是处于初创期或成长期的项目或社会组织。这是因为：一方面，政府资助有一定基础和规模的项目或社会组织，能够在短期内高效完成公益创投工作。因为这些社会组织申报项目、撰写项目的能力强，有丰富的项目执行经验，相比于初创时期的社会组织，减轻了政府繁重的培训和督导工作；另一方面，这些社会组织的筹资能力强，政府可以利用剩下的资金扶持更多的项目以完成工作绩效。政府的这种策略行为虽然能够快速提高工作效率，取得高绩效，但却导致了公益创投的效果不佳，创投资金和服务不能有效地支持公益创新和发展，而是被用于购买已有的服务或维持现状，创投资金“购买化”。同时，公益创投失去其原本的创新性、灵活性、风险偏好等特征，降低了公益创投对社会问题的解决能力和影响力。

（二）扶持措施碎片化

政府在对公益项目进行扶持时，只注重资金支持，不注重社会组织能力的培育；且扶持缺乏系统性和连贯性，导致扶持效果不佳，甚至造成资源浪费的现象。具体来说：首先，政府扶持方式单一，且缺乏针对性。政府扶持以资金支持为主，非资金支持较为薄弱，对社会组织实质性帮助有限。同时，政府未根据扶持对象的特征和发展阶段采用有针对性的分层扶持，扶持具有盲目性。其次，政府扶持具有不均等性和不平衡性。政府通过公益创投提供的公共服务具有一定的偏好性，资助的项目是经过层层筛选的精良项目且必须符合政府规定的资助范围，而政府未纳入支持范围的或处于初创时期的项目难以获得资助。最后，政府资源整合不到位，项目之间缺乏协调性和互动性，难以促进行业发展。公益创投每年资助的公益项目有许多是针对同一社会问题而产生的，而这些项目徒有竞争关系，缺乏项目之间的合作，无法形成多元化的支持网络。

（三）创投时间短期化

在公益创投中，政府不仅要孵化出新的公益项目，促进公益事业的发展，同时也担负着培育社会组织发展的责任，但由于项目周期限制以及绩效评估的要求，政府难以在短时间内促进社会组织的成长和项目的可持续性发展，为了避免加重自身负担，政府往往选择性执行任务，仅注重项目表面成效，追求即时效果，而忽略对社会组织的长久培育和发展。当然，这与我国公益创投目前采取的项目制运行机制是分不开的，我国公益创投项目周期短，一般为3 至6 个月，要求项目到期便取得创投目标并对项目结果进行评估和公示，这使得政府不得不追求项目的短期成效。同时，我国公益创投运行也受限于政府绩效考核制和财政预算制。我国公益创投主体多是政府，而政府的绩效评估倾向于追求显性即时效果，此外，由于公益创投资金以年度性或季度性财政拨款为主，因此政府难以形成长期稳定的财政支持力度，导致政府创投时间逐渐短期化。

（四）退出机制不合理

在公益创投中，当政府达成某项创投目标或因某种原因结束创投关系后，便会退出项目。在我国公益创投中，政府的退出方式较为单一。针对优秀项目，政府以“纳入优先采购项目名单”或“推荐参加更高层次创投活动”的方式退出正在资助的项目，来实现资金回收或风险转移，并未采取市场类投资的股份制转让、回购等方式盘活资源，以促进公益项目的可持续性发展。政府的这种不合理的退出方式，会使处于初创期的项目面临生存问题，导致项目在结项后面临资金断流、人才流失以及运营困难等问题。事实上，导致该政府策略行为的原因是公益创投的退出机制并未纳入政府绩效评估范围之内，因此，政府会忽视退出机制的建设，同时合理的退出意味着更加长期的扶持，为了避免加重政府的负担，政府往往会在项目结束之后，直接退出项目，从而忽视项目后期的发展。

三、政府策略行为对公益创投的影响

政府策略行为的存在，不仅影响了公益创投项目目标的达成，也不利于社会组织长期稳定地发展。政府策略行为会影响公益创投的创新机制、参与机制、赋能机制以及评估机制。

（一）公益创投创新机制受限

为使公益创投效果达到预期效果，政府在公益创投中主导公益创投项目运行，对公益项目运行实现全面管理，过度重视规范化，从而导致公益创投创新机制受限：一是影响社会组织创新，创新思维受限。政府主导的公益创投模式，采用项目制形式进行运作，项目整个过程都贯穿着自上而下行政逻辑，要求公益项目规范化、见效快，在一定程度上限制了公益创投对创新的探索，同时，政府在选择创投伙伴时会有所偏好，这将在客观上诱使社会组织改变行动策略，使其按照政府意图行动。二是缺乏多元合作、公益创投模式固化。公益创投模式根据实施主体不同可分为基金会模式、企业模式和政府主持多方合作模式[10]，而我国“社会组织公益创投”“公益创投大赛”“社区微公益”等各种头衔的公益创投实际都是以政府为主导的模式，缺乏其他主体的参与，不利于多元思想的交流和碰撞。

（二）公益创投参与机制缺失

政府作为公益创投的主导者，在公益创投运行过程中采取策略行为，使得公益创投成为一种自上而下的日常行政工作，社会与政府互动积极性不高，公益创投参与机制缺失。一是公众参与度不高。一方面，公益创投缺乏需求表达渠道。公益创投由政府规定大赛主题，限定项目申报范围，在一定程度上限制了服务对象及其需求的表达，且公益创投也未设置公众需求表达的渠道和平台。另一方面，公益创投信息公开透明度不高。通过登录政府官网，搜索公益创投大赛相关信息，我们可获取的信息包括大赛公告、公益创投大赛初赛和决赛名单、相关活动的记录以及末期评估结果等，但是关于评选细节、资助项目的介绍以及项目后续发展如何，政府并未公开。二是社会组织参与热情不高。首先，公益创投的激励机制不够，奖金数量对社会组织参赛的吸引力不大，且非资金支持缺乏，不利于社会组织的培育。其次，公益创投中政府对被资助社会组织采取行政监督和管理，社会组织不仅要完成项目目标，同时还要完成政府下达的任务，如此繁重的工作，那些能力不足的社会组织往往难以承担。长此以往，公益创投不仅造成资源浪费，同时也消磨了社会组织公益服务的热情。

（三）公益创投赋能机制弱化

公益创投致力于赋能社会组织，直接目的是实现社会组织的增能，最终目的是促进公益事业的发展[11]，政府策略行为凸显，公益创投的意义便偏离了初衷。首先，从支持资源来看，政府资助内容不对口，非资金支持不够。一般初级社会组织需要资金支持，中高级社会组织则更需要技术、管理等非资金支持，政府并未分级资助，而是统一采取资金支持，资助功能大大减弱。其次，从能力建设来看，项目周期过短，社会组织成长空间不足。大赛规定了项目周期不超过6 个月，在这一短时间内，社会组织需要完成项目申报、项目策划、初赛展示、项目实施、决赛答辩、项目路演、中期评估、末期评估等内容，其中包括项目进度、经费使用明细、活动场次等记录和汇报，如此繁杂的工作使得社会组织只能按任务完成项目，难以有精力专注于公益本身和组织能力发展，公益创投赋能反而变成了负担。此外，培训工作对社会组织能力建设帮助有限。一般公益创投的培训内容都以参观服务阵地、与服务对象互动以及邀请专家进行项目优化为主，对社会组织的项目策划和撰写能力有直接性帮助，但对其能力发展实质性帮助不大。

（四）公益创投评估机制形式化

在公益创投中，项目评估能够获得项目运行的有效信息，展现项目执行的成效，是政府本该严格管控的重要环节，然而由于策略行为的存在，评估流于形式化，抑制了项目评估的实际作用。一是第三方评估机构客观性有待考证。在公益创投中，政府采用第三方评估的形式对社会组织的项目进行验收，第三方评估机构受政府委托，往往难以脱离政府去客观评估。二是评估指标的科学性有待考证。评估者将线上签到、打卡、活动进度汇报和经费明细等作为项目评估的主要依据，评估指标越来越精确，但评估一个项目的好坏并非仅靠这些精确的数字，而是需要考虑该项目是否解决了社会问题、服务对象对服务的评价如何、服务人员的态度如何等，然而目前的评估指标并未涉及。公益创投评估机制本身存在的工具单一和指标模糊的弊端，使其难以获取客观的评估结果，从而无法给公益创投的决策以及公益服务的完善提供数据支持，也难以对政府行为进行有效的监督，导致走过场、省略评估程序等现象滋生，评估流于形式。

四、公益创投中政府策略行为产生的原因

政府策略行为从根本上说是相关政府部门在政策执行时为了自身利益而采取的偏离政策目标的行为。策略行为的产生，既与政府部门主观上对公益创投的重要性认识不足、对短期利益的片面追求相关，也与客观上政府部门面临的绩效考核压力、部门职责模糊以及政府对社会的强“吸纳”相关。

（一）认知不足导致政府“创投”热情减弱

公益创投自欧美国家引进，虽在我国已实践多年并取得良好效果，但往往是实践在前，理论在后，具体实行仅按照政府颁布的大赛公告进行，且各地对公益创投运行流程规定也不尽相同，因此，地方政府易产生认知模糊，缺乏公益创投的创新思想和参与热情，从而导致策略行为的萌生。实际上，公益创投是政府购买的一种创新形式，但二者绝非等同，公益创投不以营利为目的，而是为了增强社会组织的可持续提供公共服务、解决社会问题的能力，二者区别在于公益创投更加强调其扶持和培育新的服务组织的功能。公益创投中的政府之所以出现策略行为，首先源于其简单地将公益创投等同于购买服务，往往以“购买”的观念以期获得“创投”的效果，缺乏“创投”思想。而随着公益创投逐渐成为地方政府的一项例行工作，地方政府按任务执行政策并完成绩效，政府工作人员已经没有耐心去精心策划一场别出心裁的公益创投大赛。此外，公益创投并非政府追求政绩的唯一方式，当出现其他追求政绩的方式时，政府对公益创投的投入便会大大降低，公益“创投”的热情也会消减。

（二）短期利益的追求导致创投目标的偏离

政府在与上级政府、社会组织、社会公众的互动过程中，由于政绩提升、经济发展以及社会福利提升等多重利益激励因素影响，从而诱发政府进行利益权衡，适时调整自身行为。在公益创投中，政府一是要在短期内获得成绩，以回应政绩要求；二是要培育社会组织，促进公益事业发展；三是要回应社会公众需求，解决社会问题，满足公共利益。相关政府部门虽以维护公共利益为使命，但是面临抉择时，短期利益最大化往往是其决策时最为关注的。因此，这种利益选择往往影响政府忽视整体利益与局部利益、短期利益与长远利益之间的关系，盲目崇拜政绩，追求短期效益，为创建“形象工程”“政绩工程”进行不科学的投资，从而背离公共利益，策略行为频现。

（三）绩效考核压力导致创投目标异化

我国目前的政府内部体制属于压力型体制，在这种体制下，上级政府通过以GDP 为核心的政绩考核体制评估下级政府官员的业绩水平，根据同级政府官员业绩水平的横向比较以及不同时期经济水平的纵向比较，以做出是否升迁的决策[12]。经济增长在政绩考核指标中所占的比重，诱发地方官员过度追求GDP，从而忽视经济增长成本造成的负面影响，与此同时，我国的官员任期制度又追求任期内的成绩，政府官员想要在任期内实现升迁，必须在短时间内获取高效益，实现经济增长。因此，投资数量小、周期短、见效快、收益时期短的公益创投便成为政府的关注的对象。政府采用更加高效的方式资助社会组织，发展公益项目以回应政绩要求，在这个过程中，政府更容易追求资助数量增长和服务人次的扩大，从而导致政策目标产生异化。如果说政绩考核制度是政府策略行为产生的基础，官员任期制度则是政府策略行为产生的强化剂，二者的双重作用，使得政府策略行为产生。这种制度难以使政府官员目标和公众利益，以及社会发展总目标相统一[13]。

（四）职责模糊导致工作人员责任缺失

职责定位不精确，政府部门工作人员责任缺失，容易萌发策略行为。在公益创投中，关于政府部门及其人员的职责仍有两个问题需要厘清：一是政府在公益创投中的职责是什么？政府通过资助公益项目扶持社会组织发展，以促进公共服务水平提高、公益事业的发展，并非政府责任的转移，而是政府职能的转变。政府需要及时了解群众需求，严格甄选扶持的项目和社会组织，同时承担起监管者的责任，对社会组织开展公益创投项目的情况进行监督，确保公益服务供给有序进行。二是政府工作人员对任期内所资助的公益项目需承担多少责任？根据公共选择理论，政府工作人员在面对公共利益和个人利益的决策时，都有可能作出利于个人利益的决策。因此，不乏一些政府工作人员为了升迁，加大财政拨款、追求短期效益，从而产生策略行为。而任期之外，项目发展如何？政府工作人员是否需要对其负责？负多少责？这是公益创投暂未解决的问题。

（五）科层制度导致政府主导性过强

政府在公益创投中通过两种方式强调自身主导地位，导致其他主体参与缺失：一是政府通过科层体系主导公益创投大赛的运行。政府调动行政力量，动员各级政府组织参与，推动公益创投工作的落实，整个运行过程贯穿着大量的行政色彩。二是政府通过资金管理和指标化管理将社会组织纳入掌控范围中。政府对被资助社会组织的资金使用和人员管理有严格限制，要求社会组织每月上报台账，严格审核资金使用情况。此外，政府对社会组织实行指标化管理，以期公益项目按照自己意图执行。政府的这种主导地位导致两个问题：一是政府在工作上缺乏合作意识，政府和社会组织的依附效应加强，在一定程度上导致政府主导性过强，加剧策略行为的产生；二是缺乏有效监督，政府信息公开有限，公众渠道缺失，外部监督失灵，策略行为难以杜绝。

五、应对公益创投政府策略行为的建议

公益创投要突破发展困境，关键在于重塑政府行为逻辑：在主观上，政府应鼓励创新，强化对公益创投的理论认知；转变资助理念，推进赋能型公益创投建设。在客观上，政府要完善绩效评估机制，防止考核功能异化；明确职责，加强监督机制建设；鼓励多元主体参与公益创投，实现公益创投模式多元化。

（一）鼓励创新，强化对公益创投的理论认知

公益创投是一个长期发展的过程，政府不应急于求成，要给予公益创投足够的耐心，鼓励社会组织勇于探索。一方面，政府加强支持力度，优化资金使用方式。在提高公益创投的资金支持的同时，给予社会组织更多技术和资源等非资金支持，以多样化的资助给予社会组织更多探索的保障；扩大资金使用范围和权限，以灵活的资金使用方式给予社会组织更多探索的机会。另一方面，强化公益创投理论认知。公益创投作为舶来品，本土化实践强于理论，使得政府缺乏理论指导，难以厘清公益创投和政府购买的区别，从而难以发挥公益创投真正效果。同时，政府完善公益创投相关政策，通过政策来引导和规范公益创投的运行，规范公益创投项目实行办法和遴选标准，从而提高公益创投项目的质量和发展的可持续性。

（二）转变资助理念，推进赋能型公益创投建设

首先，政府转变资助理念，建立“培育式”的资助理念。政府应明确公益创投并非是政府短暂的资金转移而是长期经营的资本；其次，推进赋能型公益创投建设。政府应立足于培育社会组织发展，从资源和能力两方面给予社会组织资助。在资源支持方面，实现资助结构多元化，注意资金支持和非资金支持的比例，同时，建立项目库，利用政府平台和网络平台，帮助社会组织实现资源整合和共享，注意合作发展，以大型社会组织带动小型社会组织的发展；在能力支持方面，一是在培训上，实行分层培训。在增加组织内部建设和组织管理等培训内容基础上，给予不同发展阶段的社会组织以不同的培训方式；二是在督导上，提高专业化水平。相对于“规范性”督促，政府应给予公益创投更多“专业性”的指导，实现政府“放权”，引导社会组织提高专业化水平。

（三）完善绩效评估机制，防止考核功能异化

完善政府绩效评估机制，确保绩效评估指标的全面性、客观性和有效性，防止政府工作人员在公益创投中仅按绩效指标办事，从而导致政府工作人员失责，考核功能异化。首先，明晰评估指标。社会影响力和财政回报是绩效评估的两个核心指标，仅注重其一难以反映客观事实，政府可增加项目服务评价或专门的民意反应渠道与平台，以服务对象的评价作为其评估考核的标准之一，此外，政府可将公益创投退出机制纳入评估内，以避免策略行为的产生。其次，采用多元化评估工具，从不同方面对公益创投绩效进行评价。比如，分析社会影响力的社会回报投资评估工具(SROI)、测量减贫状态的PPI 指标，以及将环境作为评估对象的IRIS 评估工具等等[14]。最后，加大绩效考核执行力度，确保考评结果应用落到实处。政府应明确考核目标和责任，同时，保证考核结果的公正性和透明度，及时反馈考核结果。

（四）明确职责，加强监督机制建设

只有明确政府部门及其工作人员的职责，才能有效问责；只有加强监督机制，督促政府工作人员有效执行任务，才能保证政府及其工作人员不失责。首先，政府明确自身责任，做好监管者的角色，不越责、不失责。政府采用公益创投扶持社会组织，发展公益事业，并非转移了社会责任，相反，政府应更多承担监管者和资助者的角色，督促社会组织执行项目，关注社会组织后期发展状况，以扶持社会组织发展为主体目标，给予其成长空间和创新机会。其次，政府与社会组织形成良好的合作伙伴关系，二者协同建立共治机制，通过平台建设、制度创新等方式，形成政府与社会组织的合力，解决社会问题和发展难题。最后，加强监督保障机制，确保政府履行社会治理责任。政府可同时发挥内部和外部监督机制的作用，监督政府工作人员对公益创投活动的规范管理，保障公益创投的合法权益，防止利益冲突和损害社会公共利益。

（五）促进政社合作，鼓励多元主体参与

从实践来看，项目制运行的公益创投大赛是一种自上而下的运行逻辑，这种逻辑固然具有高效和集中的优势，但不利于合作关系的发展，因此，促进政社合作，鼓励多元主体参与势在必行。一是实现公益创投发起主体的多元化。我国公益创投以政府为主导，缺乏其他主体参与，鼓励其他主体的参与，可有效促进公益创投中监督机制的完善，实现政府行为规范化。二是提高社会组织参与公益创投的热情。通过完善激励机制，激励社会组织参与公益创投。同时，给社会组织减轻“负重”，社会组织执行项目期间，减少形式上的工作，让其将精力更多投入到公益服务中去。三是提高社会公众的参与意识。积极宣传公益思想，加强公众对公益创投的认知。同时，政府活动期间政府积极公开公益创投信息，主动接受公众监督。