中国式现代化国家安全法治体系构建

佘杰新 黄铭仪

（西南政法大学国家安全学院 重庆 401120）

1 引言

当今世界正处于百年未有之大变局，国内外安全风险影响着中华民族伟大复兴的实现进程，推进国家安全体系和能力现代化成为时代重任之一。党的二十大强调要完善国家安全法治体系，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。党的十八大以来，特别是自2014年4月15日中央国家安全委员会第一次会议提出总体国家安全观以来，我国通过顶层设计、战略部署、有序安排和稳中加速，不断创新国家安全法治建设理念和实践，国家安全法治体系建设取得了一系列成就，步入全新的历史阶段。新征程亟待寻求质的飞跃，构建中国式现代化国家安全法治体系，发挥法治在国家安全领域固根本、稳预期、利长远的功能，是党和国家的重要目标之一，也是全面依法治国的应有内涵。国家安全法治建设，需将理论与实践相结合。纵观国内有关研究成果，仍然缺乏关于国家安全法治建设理论支撑的深入性、系统性研究，更多是从国家安全法律法规体系展开研究。因而亟待学术界基于学术文献梳理和实践情况评估，系统总结和分析国家安全法治体系建设十年来取得的历史性成就、面临的现实性问题，探寻推进中国式现代化国家安全法治体系的思路和路径。

2 国家安全法治体系建设之重大成就

国家安全法治体系是一个系统工程。党的十八大以来，特别是总体国家安全观创造性提出以来，从国家安全法治理念、法律法规体系、实施体系、监督体系、党内法规体系、保障体系等方面进行效果评估，我国国家安全法治体系建设取得了一系列历史性重大成就。

2.1 国家安全法治理念科学化

国家安全法治理念是指在国家安全法治建设过程中应遵循的价值取向、基本原则和根本要求。随着推进全面依法治国的展开，在具有理论和实践伟力的总体国家安全观与习近平法治思想指导下，我国国家安全法治理念不断进步。

第一，坚持总体国家安全观。党的十八大以来，非传统安全问题与传统安全问题日益凸显，国内安全形势与国际形势变化相互影响，我国国家安全形势和压力愈发复杂，统筹国家安全与发展呼唤新的理论指引，总体国家安全观应运而生。总体国家安全观是中国国家安全理论的重要成果，是马克思主义时代化、中国化在安全领域的最新体现[1]。其五大要素从宏观层面明确了国家安全法治建设重点目标，深刻指明了国家安全法治建设核心内容和内在逻辑关系。一是以人民安全为宗旨。以人民安全为中心，蕴含着“一切为了人民、一切依靠人民”的民主立法和保障人权的立法原则，体现以人为本的价值指向。我国不仅在《中华人民共和国国家情报法》（以下简称《国家情报法》）等立法中强调了人权保障原则，同时还颁布《中华人民共和国个人信息保护法》等法律以保障人民权益。二是以政治安全为根本。政治安全是推动国家安全法治建设各方面的先决条件。完善政治安全领域的立法，依法打击分裂行为、间谍行为、颜色革命等危害政治安全的行为，是国家安全法治建设的根本任务。以《中华人民共和国反间谍法》（以下简称《反间谍法》）、《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）等法律为依据，依法开展反分裂、反恐怖斗争，推动平安中国建设迈向新高度。三是以经济安全为基础，依法维护国家基本经济制度，推进社会市场经济体制健全发展。我国先后颁布实施《中华人民共和国外商投资法》《外商投资安全审查办法》等法律法规，积极运用法律手段完善投资审查制度、打击经济破坏活动、防范重大金融风险、抵御西方经济霸权，提高经济安全法治保障能力。四是以军事、科技、文化、社会安全为保障。军事实力是国家安全的主要武器与支柱。科技是第一生产力，为新时代筑牢国家安全屏障提供硬核材料。文化是国民意识、爱国精神和法治理念的重要支撑，是国家安全与发展的力量源泉。社会稳定是国家强盛的前提，承载着国家安全法治改革与前进的基础。新时代军事、科技、文化、社会安全面临着诸多挑战，我国积极运用法律打击军事破坏行为、提升科技竞争水平、厚实文化底蕴和夯实社会治理基础，多方位、立体化筑牢国家安全防护体系。五是促进国际安全为依托。以《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称《境外非政府组织境内活动管理法》）及《领事保护与协助条例》等为代表的法律法规陆续出台，不断完善涉外法律体系，积极参与国际规则制定，开展涉外法律斗争，推动构建新型国际关系，以中国智慧实现共同安全。

第二，坚持习近平法治思想。习近平法治思想从国家发展高度与法治建设历程出发，明确提出“十一个坚持”，是新时代推进全面依法治国的战略部署，高度概括了新时代推进全面依法治国的总体要求，系统回答了社会主义法治建设一系列重大问题。习近平法治思想是新时代建设中国特色社会主义的重要思想，是马克思主义法治理论中国化的新发展新飞跃，是全面依法治国的根本遵循和行动指南[2]。在习近平法治思想指引下，我国坚持加强党对依法治国的领导，强化党对国家安全法治体系建设的领导，走中国特色国家安全法治道路。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进国家安全法治体系的根本保证。在这一思想指导下，国家安全法治体系建设中党的领导作用日益强化，不仅体现在党对国家安全工作集中统一领导，而且体现在领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，将党的领导贯彻到各个方面[3]。国家安全领导体制、国家安全风险防范制度、国家安全信息情报等制度建设逐渐法治化，为党和国家安全事业提供稳定的制度支撑。“中国特色社会主义法治道路本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。”[4]我国立足国家安全形势与国家安全工作特点，运用法治思维和法治方式解决国家安全面临的深层次、顽固性问题，不断筑法治之基、行法治之力、积法治之势，探索适合我国的国家安全法治道路。

2.2 国家安全法律法规体系精细化

我国国家安全领域立法取得显著成就，完善了各领域专门立法，弥补了非传统安全领域立法缺失，国家安全法律体系不断健全、日益精细。目前，我国国家安全领域正逐步形成“涉国家安全的宪法条文+国家安全基本法+专门立法+散布于各法律中的相关规定”四层次体系性结构的国家安全立法体系[5]。

第一，《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）颁布。2015年7月1日《国家安全法》正式施行，以法律形式对维护国家安全任务作出明确规定，构建起以《国家安全法》为主干的中国特色国家安全法律体系。《国家安全法》是对国内外新安全发展态势与百年未有之大变局的积极回应，是规范国家安全工作事务的综合性法律。该法在明确了国家安全时代要义的基础上，明确了党中央国家安全领导机制与中央国家安全委员会的职能，并对国家安全领域、主体权责、制度机制等予以全面规定，为构建中国特色国家安全法律体系提供了基础框架，为走中国特色国家安全道路提供了法律支撑。

第二，拓宽国家安全领域立法。党的十八大以来，国家安全立法模式从“零售立法”转向“批发立法”，系统化、体系化、科学化地制定调整国家安全关系的法律法规[6]。我国先后颁布了一系列国家安全专门法律，如《反间谍法》《反恐怖主义法》《国家情报法》《境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国密码法》，以及《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）、《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港维护国安法》）、《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）、《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）。同时，我国还对可能涉及国家安全的相关法律法规进行立法和完善，如《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等法律对国家安全问题的回应。为积极应对非传统安全风险挑战的新变化，《网络安全法》《生物安全法》等法律为维护非传统领域国家安全提供有力保障，与此同时，我国积极谋划国家安全新型领域的行为准则与制度保障，逐步构建范畴广、功能强的国家安全法律体系。

第三，《香港维护国安法》颁布。2020年7月颁布的《香港维护国安法》是法治维护国家安全的成功实践，国家积极运用法治维护了香港地区的稳定发展。“港独”分子严重冲击了“一国两制”的原则底线，阻碍了香港经济平稳运行，危害了香港同胞的人身财产安全。《香港维护国安法》规定了香港特别行政区维护国家安全的职责和机构，明确四种罪行的具体内涵、刑事责任，并且还对中央政府派驻香港特别行政区维护国家安全机构职权等做出了相应规定。《香港维护国安法》是国家安全法治建设过程中取得的突破性成就，在“一国两制”原则下通过法治的形式维护了香港的社会秩序，弥补了香港国家安全领域立法长期薄弱的缺陷，为香港长期繁荣稳定提供了法律保障。在香港“止暴制乱，恢复秩序”的关键时刻，《香港维护国安法》“一法安香江”，确保了“一国两制”行稳致远[7]。

2.3 国家安全工作实施法治化

国家安全法治建设既要完备的法律体系为支撑，又要规范的运行机制为载体。总体国家安全观提出以来，国家安全工作法治化进程加快，除了政策文件和内部指引外，其体制机制逐步立法化、制度化和规范化。

第一，国家安全领导体制立法化、制度化、规范化。《国家安全法》第44条规定：“中央国家安全领导机构实行统分结合、协调高效的国家安全制度和工作机制。”统分结合和协调高效从体制和机制角度高度概括了中央国家安全领导机构的组织结构和运行目标。中央国家安全委员会是国家安全工作的决策和议事协调机构。自中央国家安全委员会成立以来，国家安全顶层设计得以加强，不断明晰国家安全法治建设部署，一体化推进国家安全法治建设。中央国家安全委员会的领导协调作用不仅体现在对立法进程的推进，形成以《国家安全法》为主干的国家安全法律体系，而且还体现在《国家情报法》《数据安全法》等法律明确规定了其统筹协调的职能定位，大大推进国家安全工作的制度化运行。

第二，国家安全具体机制立法化、制度化、规范化。中央国家领导机构统筹国家安全工作，具体工作事项由专业部门执行，避免国家安全工作“九龙治水”，真正实现目标统一、分工合作、各司其职、高效推进。为此，《国家安全法》明确了一系列国家安全具体机制，推进国家安全工作的制度化安排。一是通过国家安全重大领域工作协调机制、重大事项跨部门会商机制、重大事项协同联动机制等机制，统筹中央有关部门、中央与地方之间、部门之间、军地之间、地区之间的关系，实现彼此之间在法律制度框架下联合执法，共同应对国家安全危机和风险[8]。二是通过国家安全工作督促检查和责任追究机制，提高国家安全工作的执行效率，提升国家安全法律的运行实效。三是通过构建审查监管制度、风险预警制度、风险评估等制度，重点审查相关事项和活动是否构成或者可能构成对国家安全的威胁，以法律制度将风险和威胁“拒之门外”，并坚决追究违法犯罪行为的法律责任。未来，我国将继续遵循法治原则，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系，持续推进国家安全工作在法治轨道上行稳致远。

2.4 国家安全法治保障全面化

国家安全法治建设的有效推进，需要制度、人力、氛围等的保障。总体国家安全观提出以来，党和国家高度重视国家安全法治建设，为国家安全法治保障提供了良好的制度保障、人力保障和氛围保障，确保了国家安全法治行稳致远。

第一，国家安全法治建设具有优良的制度保障。习近平法治思想不断深化了全面依法治国的基本方略，推动了法治现代化的发展进程。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，坚持党的领导决定了国家安全法治建设的基本性质和前进道路，也为国家安全法治建设提供了制度优势。在党的领导和全面依法治国的基本方略下，大力推进国家安全法治建设，国家安全工作立法更加科学完善，国家安全机关工作人员更加严格执法，司法机关更加公正司法，国家安全人民防线更加牢固。

第二，国家安全法治建设具有强大的队伍保障。坚持加强国家安全干部队伍建设，是总体国家安全观十个要求之一。筑牢新时代国家安全防线，夯实国家安全法治体系建设的组织和人才保障，需要不断提升维护国家安全队伍的法治素养，特别是打造一支具有法治素养的国安铁军。总体国家安全观提出以来，我国国家安全法治队伍建设有序推进，国家安全监督机制日益完善，国家安全机关依法办案意识逐步提升。近年来，国家安全机关依法办案，有效开展反情报工作与打击危害国家安全犯罪，破获一系列重大案件。而国家安全法治队伍建设需要源源不断的新生力量的输入，因而需要加大国家安全法治人才培养，同时需要构建完备的国家安全学学科体系[9]。近年来，西南政法大学等政法院校充分发挥法学学科优势，发展国家安全法学学科方向，培养兼具国家安全法治理论和实践素养的法治人才，为国家安全事业发展输送高质量、高水平、高素质的国家安全法治人才。

第三，国家安全法治建设具有良好的氛围保障。我国不仅通过立法规定全民国家安全教育日，而且还制定《公民举报危害国家安全行为奖励办法》，明确反奸防谍民众参与举报奖励机制，将国家安全教育纳入法治轨道，民众的国家安全法治意识不断加强，全民守法的法治文化氛围逐步浓厚。全民国家安全教育日的开展揭开了国家安全神秘的面纱，我国国家安全工作从以往的开展隐蔽战线转向构筑人民防线，公民积极参与到维护国家安全工作中，实现了国家安全工作保密性与公开性之间的平衡。自2015年伊始，历年全民国家安全教育日活动主题均紧扣国家安全和发展主题，各级机关通过开展主题展览与演讲宣传向社会公众宣传国家安全基本知识，提升公民对危害国家安全行为的基本判断能力，切实有效地构筑起国家安全人民防线。

3 国家安全法治体系建设之现实问题

国家安全形势是一个动态的过程，国家安全法治体系建设要立足于这一发展过程不断调整和完善。在国内外安全形势严峻的背景下，法治既是稳定国内安全的有力保障，也是开展涉外斗争、维护国家利益的重要工具。只有基于新的安全形势和法治的内在要求，全面检视我国国家安全法治建设存在的不足，才能真正走出中国特色国家安全法治道路。

3.1 国家安全法律法规体系尚待完备

国家安全法律法规体系存在立法空白、法条原则性有余而具体制度缺失、非传统安全立法不足[10]、法律效力层次衔接存在冲突、涉及国家安全的法律未能形成有效体系[11]等问题，亟待进一步完善。

《国家安全法》是基于总体国家安全观的指引下，应对当前国内外形势风险作出的回应，内容涵盖传统领域与非传统领域，其他法律应该在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）指导下，进一步实现与《国家安全法》的衔接。《国家安全法》作为国家安全领域的综合性法律，具有基础性、全局性、统领性特点。从内容上看，《国家安全法》以总体国家安全观为指导，涵盖政治安全、国土安全、军事安全等传统安全领域与生物安全、科技安全、文化安全等非传统安全领域。从立法上看，《国家安全法》运用的是原则性立法，在具体内容规定中，采用原则性词语。由此可见，《国家安全法》具有基本法律的属性[12]。一方面，《国家安全法》与关涉性法律的衔接问题。《国家安全法》对国家安全重新定义，在原有基础上对国家安全的内涵和外延进行了扩充，这是对各领域安全问题可能上升为国家安全问题现象的准确认识。实质上，非传统安全领域均可能出现危害国家安全犯罪的行为，行为人的行为甚至可能间接危及政治安全。如经济间谍，不仅破坏了社会主义市场经济秩序，而且可能严重危及经济安全，美国等国家均有相应的法条予以规制。我国《刑法》由于制定的时代背景和观念限制，目前罪名体系和罪名设置带有明显的传统国家安全观印记，第一章危害国家安全罪侵害的法益是我国的主权、领土完整和安全、人民民主专政的政权，以及社会主义制度的安全[13]，即立法实质主要保障的是国家安全领域中的政治安全和国土安全，缺乏以系统思维思考如何根据犯罪形势的变化构建完善的罪名体系。另一方面，《国家安全法》与领域安全法衔接问题。国家安全内部法律体系以《国家安全法》为基点，逐步形成了诸多专门领域国家安全法律。国家安全工作应在《国家安全法》的指引下，依据具体法律与实施细则依法开展。然而，《网络安全法》《数据安全法》《生物安全法》等专门领域的国家安全法律的具体内容，存在与《国家安全法》衔接不密的情形。如《网络安全法》与《国家安全法》在网络数据安全工作的统筹协调机制的衔接上，仍有完善空间。此外，一些国家安全领域的立法位阶低下，法律约束力不足问题，如涉及国家安全事项的建设项目审查目前主要依赖于地方性法规规定，亟待制定相应的中央层面的法规回应《国家安全法》的制度安排。

为化解国内外安全威胁，我国先后出台《反恐怖主义法》《国家情报法》《生物安全法》《网络安全法》《数据安全法》等非传统国家安全领域的专门法律，以弥补非传统国家安全重点领域立法缺失。然而，针对非传统安全领域立法问题仍存在立法单一、分布零散、效力低下等问题，无法真正发挥法律维护和塑造国家安全的应有效力。极地、太空、深海等新兴国家安全领域，以及文化、能源等非传统国家安全领域亟待专门立法，这些非传统安全领域要么缺乏法律法规，要么相关规制条款不成体系，被散落在不同层级的法律法规之中。如应对社会安全的社会治安综合治理相关立法久远，更多是以政策性文件予以规定，亟待立法机关统筹安排、稳步推进。此外，关涉性法律对非传统安全领域出现的新型危害国家安全行为规制严重缺失。民商事领域、经济领域等都可能存在披着“合法”外衣行危害我国安全之实的情形。近年来，西方国家通过非政府组织、调查公司等披着“合法”外衣的外企等方式对我开展调查，收集相关资料和数据，并进而实施危害国家安全行为。然而，由于关涉性法律立法关照国家安全问题不足，一些法律并未有相关国家安全条款，亟待统筹考虑完善立法规定。

3.2 国家安全法治实施机制规定不细

第一，具体实施细则有待完善。国家安全法治建设环节包含立法、执法、司法、守法，通过立法活动确定国家安全利益的重要性并给予法律上的保障，进而以执法行动对危害国家安全重大利益行为进行打击，最后司法部门依据法律规定对危害国家安全重大利益行为进行审判。立法规定是否明晰细致，是否有相应的细化规定，直接关涉到执法和司法实践效果，进而影响到国家安全重大利益的保护。尽管《国家安全法》及各领域部门法作为国家安全工作法律支撑，但是由于缺乏明确而具体的实施细则，导致行为人的违法犯罪行为难以与立法规定相适配，或者在具体工作开展中未能有明确的程序、步骤和行动，法律预期效果必将大打折扣。此外，地方性国家安全立法存在积极性不足、修订相对滞后、发展不平衡、内容单一等问题，有的地方性领域立法并未随着新修订的领域立法予以修改完善，有的省份地方性立法严重缺失，有的地方立法条款更多是对上位法的简单重复，因而操作性不强[14]。

第二，运行机制操作性有待提升。《国家安全法》规定的国家安全制度具体可分为基本制度与具体运行制度。第四章第一节明确规定了国家安全基本制度，从整体上规定了国家安全工作机制的基本要求和目标，同时规定了实现统分结合、协调高效的国家安全制度的运行机制，即国家安全决策咨询、国家安全战略贯彻实施、国家重点领域工作协调等机制。第二节至第五节针对国家安全最核心的工作规定了具体的制度，国家通过构建国家安全情报工作制度，风险预防、评估和预警制度，国家安全审查监管制度，国家安全危机管控制度，真正维护和塑造国家安全。这些宏观的制度规定需要国家安全具体领域的相关法律进一步细化和落实，然而目前部分国家安全领域的法律未对《国家安全法》相关国家安全制度予以规定和细化，即便规定的法律也仅仅是提及要建立相关国家安全制度，并未进一步提供细化的程序和步骤。虽然《国家情报法》以专门法律规定情报工作，但有关国家安全机关的职责和公民的权利义务仍然比较模糊。国家安全运行制度规定过于宏观，可操作性不强，势必会影响运行机制的实际效果。由于国家安全事务牵一发而动全身，需要多部门协同合作，一旦重点领域工作协调机制、跨部门会商制度、协同联动机制建立不到位，就可能在具体国家安全工作中出现执行主体不明的情况。在国家安全工作监督和责任追究中，对于国家安全工作人员消极作为、地方落实中央有关国家安全决策不力等问题，同样需要更加明确的监督和责任追究机制。

3.3 国家安全法治监督效果有待提升

第一，监督条款有待进一步细化。法治监督是对立法、守法、执法、司法情况的动态监测，是对法治运行的各个环节包括从法的制定到法的实施的各个环节进行的监督[15]。国家安全法治监督是国家安全法治建设中的关键环节，同样包含了对国家安全立法、守法、执法、司法环节全方位的监督。然而在实际操作中，关于国家安全法治监督方面还存在着法律规定过于宏观、内容宽泛不够详细及程序性指引不明确等问题。有关国家安全机关与工作人员具体职责权限的规定不够细致，特别是在国家情报、反间谍等工作中使用特定手段、施加特定义务的规定仍有待进一步细化。虽然《国家安全法》规定了公民在自身合法权利受到国家安全机关侵害时，有向国家安全机关提出申诉、检举、控告的权利，但未规定具体程序规定和保障措施，存有制约民众监督积极性的可能。

第二，外部监督有待进一步加强。国家安全法律监督的主体主要为国家机关、社会组织和公民三类[16]。内部监督通常指以国家机关为主体进行的国家监督，外部监督指除国家机关以外社会组织和公民进行的不具有法律效力的社会监督。国家安全法治监督的必要性，不仅是由于权力容易滥用的原因，而且是法治的内在要求。当下，国家安全工作坚持专门工作与群众路线相结合，特别是当国家安全工作涉及传统安全领域时。国家安全工作监督的意义不言而喻。然而，由于我国长期以来将国家安全工作当成“隐蔽战线”工作，许多国家安全工作以涉及国家秘密为由不对外公布，加之部分公民监督意识仍存不足，导致外部监督力度不足，未形成多元监督合力，监督效果不佳。

4 国家安全法治体系健全之基本思路

面对历史之变、时代之变、世界之变，国内外形势日益复杂，国家安全立法的前瞻性和针对性面临严峻挑战，迫切需要基于中国国情实际，切实提高国家安全法治体系建设能力现代化。

4.1 以推进中国式现代化国家安全法治体系建设为目标指引

“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”[17]中国式现代化蕴含国家发展的战略布局、价值追求、实现路径和时代意义，是新时代实现中华民族伟大复兴的理论支撑与必由之路。中国式现代化是全方位多层次的现代化。党的二十大报告明确指出，要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。法治现代化是中国式现代化不可或缺的一部分。中国式现代化的实现必须依靠法治，法治促进其发展、排除阻碍因素、激发建设热情[18]。“法治兴则国兴，法治强则国强”[19]深刻揭示了法治与国家发展、国家安全的关系，阐释了法治对国家发展、国家安全的重要作用。因此，在新征程上，必须以中国式现代化重大命题为引领，牢牢把握中国式现代化的基本内涵和本质内涵，以推进具有中国特色国家安全法治体系现代化为目标指引。推进中国式现代化国家安全法治体系具体要做到三大方面：一是坚持在党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机结合中推进中国式现代化国家安全法治建设；二是构建具有中国特色国家安全法治体系，发挥法治在国家安全领域固根本、稳预期、利长远的良善治理目标；三是构建具有中国特色国家安全法学学科体系、学术体系、话语体系，为实践提供理论支撑。

4.2 推进国家安全工作实现政治引领、人权保障、依法行事

坚持党的领导是中国式现代化的本质要求，是新时期维护国家安全的根本保障，也是实现国家安全法治体系现代化的优势所在和先决条件。只有以政治为引领，坚决维护党中央权威和党在国家安全工作中的绝对领导，把党的领导落实到国家安全法治工作各领域各方面各环节中，才能确保中国式现代化国家安全法治体系建设的正确方向。为此，要坚持党领导国家安全立法，逐步完善国家安全法律体系；发挥中央国家安全委员会推进国家安全法治建设的职能，推进国家安全法治实施；坚持统筹推进国内法治和涉外法治建设，推进全球安全倡议达成共识。

中国式现代化是中国共产党领导的以人民为中心，实现全体人民共同富裕的现代化。推动中国式现代化，必须坚持全过程人民民主。坚持以人民安全为宗旨贯穿国家安全法治建设全过程，是推动中国式现代化国家安全法治体系的价值目标与根本遵循。推进中国式现代化国家安全法治体系，必须理顺人民安全与国家安全之间的关系。人民是国家的主人，是国家安全和发展的中坚力量，人民的生存和发展需要一个持续稳定的安全环境，国家安全方能保障人民安全，因此二者是有机统一的，不可偏废。新时期的国家安全法治建设更要以人民安全为宗旨，以人民为中心，全方位保障人民的生命、健康、财产安全。在各领域开展国家安全立法时，应不断健全粮食安全、网络信息安全、社会安全等与人民息息相关的安全领域立法，同时加快构建中国公民海外安全利益法治保障体系，切实通过立法保障人民在经济、文化、社会等领域的权益。同时，应持续深化国家安全法治教育，提高人民群众维护国家安全的法治意识，筑牢国家安全人民防线。

我国应继续坚持在法治轨道上推进国家安全工作，使国家安全工作自觉接受民众的监督，最大限度地凝聚维护国家安全共识，促进国家安全法治工作的现代化。在推进中国式现代化国家安全法治体系建设的实践中，需要转变传统依靠政策文件和内部规定开展国家安全工作的思维，立足新时代新安全格局，重视发挥法治维护国家安全的重要作用，积极运用法律防范和化解国家安全重大挑战、风险和矛盾。

4.3 健全中国特色国家安全法治体系的内容结构

坚持中国特色社会主义道路是中国式现代化的另一本质要求。国家安全法治建设是围绕国家安全工作形势展开的，在不同时代背景下存在着不同要求与重点任务，不同国家应该走符合各自国情的道路。走出中国特色国家安全法治道路的核心任务，是全方位推进国家安全法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系建设，即构建由科学的国家安全法律理念、完备的国家安全法律规范体系、高效的国家安全法治实施体系、严密的国家安全法治监督体系、有力的国家安全法治保障体系组成的国家安全法治体系[20]，依法以新安全格局保障新发展格局。

4.4 构建具有中国特色国家安全法学学科体系、学术体系、话语体系

近年来，部分西方反华势力污蔑我国国家安全法治建设成就，以西式所谓的“民主”“人权”无端指责我们，甚至另立不切实际的标准强加给我们。为了避免陷入西方话语体系疲于应对，我们必须在坚持党的领导基础上，全面学习领悟习近平法治思想，深刻解悟总体国家安全观深邃含义，构建国家安全法学学科体系、学术体系、话语体系，这是推进中国式现代化国家安全法治体系的理论支撑。

总体国家安全观确保了国家安全法治建设朝着系统性、全面性和层次性发展，习近平法治思想保证了国家安全法治体系建设彰显人民性、民主性和科学性，两者共同促进了国家安全法治体系的创新性、时代性和先进性，是夯实国家安全实践理论基础的宝贵财富。总体国家安全观是大安全时代指导国家安全工作展开的大思路，从哲学辩证和系统思维的高度揭示了当代国家安全和国家安全工作的全面性、整体性和系统性[21]。总体国家安全观是一种动态的安全观，安全与发展的关系在不断深化，内涵和外延在不断丰富，目标和要求在不断调整，这正是总体国家安全观能够成为新时代国家安全工作根本遵循的原因所在。总体国家安全观揭示了国家安全各领域间的交互性、国家安全风险的紧迫性、国家安全工作的跨部门性，为国家安全立法提供了科学思维。总体国家安全观有利于破解西式话语陷阱，也有利于跳出传统立法思维的限制，比如学界总是禁锢在安全与自由之间的命题去讨论立法正当性问题，继而用基本权利理论去检视立法问题。德国的基本权利理论预设国家与个人的二元对立关系，主张个人自由具有绝对性，将权利限制视为例外情形。然而面对复杂的国家安全形势，此种理论显然是难以实现有效维护和塑造国家安全[22]。相反，总体国家安全观核心思想是“统筹发展与安全”，以新安全格局保障新发展格局。当从推进国家安全治理体系和治理能力现代化的高度、从安全与发展的命题去思考法治构建之时，个体安全的需求和个体自由发展的需求便会融入“发展与安全”的命题中。国家需要重点思考的是如何不断满足人民的安全和发展双重需求，实现国家总体安全与总体发展，个体与国家的对立在此刻得到消减。

总体国家安全观强调统筹国内和国外安全，提醒我们既要基于我国维护和塑造国家安全的需要，又要关注西方部分国家泛化“国家安全”概念的现实，探索构建符合斗争需求、接轨国际标准的国家安全法律制度体系。习近平法治思想不仅深化人民利益至上理念在国家安全法律制度体系中的价值导向作用，而且可以回答在国家安全法治建设中面临的系列问题，提供了走中国特色国家安全法治道路的理论基石与行动指南[23]。

5 国家安全法治体系健全之具体路径

在中国式现代化国家安全法治体系建设目标的指引下，亟待就国家安全法治体系存在的问题予以完善，使国家安全立法体系“开枝散叶”，绘就国家安全法治建设和平画卷，走出一条中国特色国家安全法治道路，助推国家安全治理能力与治理体系现代化。

5.1 完备国家安全法律法规体系

以法律体系为支点落实保障国家安全工作，是当下应对国家安全发展新态势的必要选择，而完备国家安全法律法规体系一是要注重形式的科学，做到法律间衔接，二是要注重内容完善，做到规定合理。为此，需要在准确把握国家安全内涵基础上，构建形式完备、内容科学的国家安全法律体系[24]。

第一，关涉性法律与国家安全内涵相适配，建立在合理框定国家安全内涵和外延基础上，与时俱进地将国家安全重大利益纳入保障范围。如由于社会的发展，非传统安全领域均可能出现危害国家安全现象，如经济间谍、科技间谍等，因而须针对现实态势与具体需求增补或者完善关涉性法律相关条款。

第二，面对《国家安全法》在内容上具有基本法的特点，但在法律位阶中不具有基本法地位的这一问题，学者们普遍提出的解决办法是由全国人大修订通过《国家安全法》，并在专门法肯定其基本法依据。当然，更为重要的是《网络安全法》等专门领域基本法律中的相关规定要与之相协调。与此同时，基于国内外安全形势，以总体国家安全观为指导，对《国家安全法》相关条款进行修订完善，以更好实现国家安全基本法的指导功能。此外，立法要解决一些国家安全规定位阶低的问题，制定具体的高位阶法律，如国家安全审查监管各事项应制定更高阶法律。

第三，既要加快非传统安全和新型安全领域相关立法完善与实施条款的制定，如文化、极地、太空、深海、人工智能等领域立法，也要对当下科技革命、人工智能带来国家安全影响因素进行全面分析，注重预防性、前瞻性立法，规定相关风险评估、审查和预案等机制，最大程度地实现“发展和安全”的统筹。

第四，加快国家安全涉外法治建设。国家安全涉外法治建设是我国提升国际安全治理水平和维护海外利益能力的重大课题，亟待加快推进国家安全涉外法治建设，形成涉内涉外国家安全法治双重保障体系。一方面要强化国内安全领域立法与国际立法、国际公约协调，促进国际公约在国内的转化、细化和实施，积极履行国际义务；另一方面要加快涉外法治建设，在极地安全、太空安全、恐怖主义、金融危机等全球性问题方面开展有效合作，构建我国国家安全涉外法律体系，提升我国国际话语权，积极运用法律手段开展国际斗争，维护我国海外利益。

5.2 推进国家安全工作监督法治化

第一，不断细化国家安全工作监督规范。国外有学者提出“法治隐喻”概念，其认为国家行政官员会公布内部规则，并使用宪法或国际法中公认的术语，但在解释时可能会以背离普遍理解的方式对术语进行解释，这就容易给公民权利造成威胁[25]。国家安全工作攸关党的执政地位和国家存亡，必须将党的领导贯彻到国家安全工作的各个方面，不断完善国家安全法治监督机制，实现权责统一。国家安全工作具有特殊性，但并不意味着不受监督，也不意味着完全依据内部规定开展监督。特别是当国家安全工作与公民发生关系时，此时法律关系就具有对外性，需要公开法律的规制。因此，国家需要根据国家安全工作的特殊性，逐步探索出“内外有别”的立法原则，对于可以公开的要及时进行立法补全，逐步推进构建国家安全法律法规、国家安全内部规定、党内法规相统一的国家安全法律监督体系。此外，法律需要不断减少模糊性用语使用，细化国家安全工作流程和国家安全工作人员的权责，明确国家安全工作合法性标准，赋予民众参与国家安全工作的权利，从而发挥国家安全法治监督功能的最大化。

第二，完善国家安全监督运行机制。立法应逐步构建党内监督、人大监督、外部监督等多种监督途径协同运作的格局，形成全面覆盖、内外协调、常态长效的监督合力。一是强化公权力的监督，即对专门机关履职活动、执法活动的内部监督，以实现国家安全工作监督的规范化。二是加强公民监督，以全民国家安全教育活动为契机宣传国家安全知识，增强公民国家安全法治意识，通过明确批评、建议、检举揭发及信访等途径，积极保障国家安全监督工作的开展。三是规范国家安全行政复议、行政诉讼程序，构建国家安全工作事后救济制度，与国家安全监督形成良性配合。如《反间谍法》严格规定了国家安全工作审批程序，增加检察机关、监察机关作为检举、控告的有关机关，完善了行政复议、行政诉讼，其他国家安全法律也应与时俱进，不断完善国家安全监督机制。

5.3 推动国家安全法治实施高效运转

国家安全法治体系建设亟待将“纸上的法律”变为“行动中的法律”。推进国家安全法治实施需要一套周密详细的国家安全法律实施制度，在法治轨道上深入完善国家安全法律实施具体制度，形成高效统一的国家安全运转机制[26]。一是理顺国家安全法律与国家安全领域党内法规的关系，使其相辅相成，形成合力，构建国家安全法律法规与国家安全党内法规上下贯通、高效统一的体系。与此同时，发挥各级国安委统筹功能，以相关文件推进国家安全工作的有效实施。二是完善各专门法律具体实施细则，制定《网络安全法》《生物安全法》等法律实施细则，明确诸如关键基础设施保障制度、生物安全审查制度等具体制度的运行规则程序。三是对法律已经规定的国家安全制度和工作机制进行系统性整理，加快立法进程，细化立法规定。如推进国家安全审查监管机制，要进一步通过法律法规厘清各类国家安全审查规定的部门职责、审查标准和审查流程。四是弥补国家安全制度和工作机制规定缺失，结合国家安全重点领域可能出现的风险，根据紧迫性和重要性两大判断原则，及时补充完善重点领域国家安全制度。如社会安全治理出现部门互相推诿情况，而一般社会问题会上升为社会安全问题，并且与其他安全互相交织，因而亟待以技术为支撑，健全部门之间协同联动办案的机制，落实《国家安全法》有关国家安全工作多部门合作的相关制度。五是推动地方性国家安全立法的完善，不断压实地方立法落实国家安全战略安排和国家安全立法再细化的责任。如《重庆市反间谍工作条例》即以重庆区域情况为基础，细化上位法规定，明确了各方主体职责。

6 结语

总体国家安全观和习近平法治思想完善了国家安全法治理念，为新时期国家安全法治建设提供了理论支撑。《国家安全法》与非传统安全领域立法充实了国家安全法律规范体系。与此同时，国家安全体制机制日趋规范化、制度化和法治化，实现了国家安全工作的良法善治。迈向新征程，我国应坚持以总体国家安全观为指导，深入学习领悟习近平法治思想，推动国家安全法学研究繁荣发展，全力推进中国式现代化国家安全法治体系建设，积极应对社会经济变革、国际形势变化、人工智能时代所带来的挑战。