中小银行兼并重组与地方债务风险

2024-05-26王伟舒童王芝丹

金融发展研究 2024年4期

王伟舒童王芝丹

摘要：中小银行兼并重组不仅是一种财务行为，还包含地方政府意志，是否有利于缓解地方债务风险值得关注。本文将2009—2021年566家中小银行微观数据与省级宏观债务数据进行匹配，运用系统GMM估计方法研究表明，中小银行兼并重组缓解了地方债务风险，但兼并重组累计次数与地方债务风险呈U形关系。在地区大型银行占比较高、信贷扩张较慢、高风险银行集聚、房地产依赖度较低、金融监管投入较高的地区，中小银行兼并重组对债务风险有更明显的缓解作用。其机制在于，兼并重组降低了地区银行业风险，减小了地方政府对银行的控制程度，从而缓解了地方债务风险。本文对理解中小银行兼并重组在推进地方财政治理中的作用有着启示意义。

关键词：中小银行；兼并重组；地方债务风险；系统GMM

中图分类号：F832.2 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2024）04-0055-09

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.04.006

一、引言

近年来，我国地方政府的债务负担不断加重，尤其是在新冠疫情冲击和国内外不确定性剧增的形势下，地方政府债务规模进一步扩大。根据2023年预算执行情况报告，2023年全国地方政府债务余额40.74万亿元，地方债券付息额达到12288亿元，分别比上一年增长16.2%和9.6%。2023年7月，中共中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。2024年政府工作报告再次强调“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案”。由此，多措并举化解地方债务风险已成为当前和未来一段时期内的重大任务。

中小银行“生于斯，长于斯”，但近年来包商银行破产、河南村镇银行爆发“400亿存款失踪案”、美国5家中小银行破产等风险事件频发，反映出这一群体正处于存量风险加速暴露，甚至招致“多而不能倒”的区域系统性危机的重要关口（范小云等，2021）[1]。在此背景下，原银保监会连续4年在年度工作计划里提出加大中小银行改革重组力度、持续推进中小金融机构兼并重组、按照市场化法治化原则推动农村中小银行兼并重组和区域整合等支持政策。自2020年至今，全国已有百余家城市商业银行、农村商业银行抱团合并或新设筹建。中小银行既是服务区域经济的主力军和纳税人，又在股权、业务、人事、风险化解等方面与地方政府有着千丝万缕的联系，其兼并重组既有形势所迫，也在一定程度上体现了地方政府意志，地方政府可能出于缓解债务风险目的而推进中小银行兼并重组（赵全厚和许静，2022）[2]。

就理论逻辑而言，地方财政可持续性与中小银行有着紧密联系（祝继高等，2020）[3]：若中小银行持续健康发展，不仅会直接或间接地带来地方税收增长，还通过融资服务缓解财政缺口，降低债务压力；但如果中小银行经营不善、风险频发，既会影响地方财源的可持续性，也难以支撑地方举债，甚至可能引发债务风险。从相关实践来看，中小银行兼并重组具有积极意义。无论是早先的徽商银行，还是近年来的中原银行，通过兼并重组，地方银行基本实现了“1+1＞2”的效果，地方政府和监管部门也化解了风险。发达国家的经验也表明，问题银行的重组不仅节约了存款保险公司的赔付资金，还缓解了政府救助压力（陈忠阳和李珊珊，2022）[4]。2023年中央经济工作会议也明确要求“统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”。可见，有必要系统研究中小银行兼并重组与地方债务风险的内在关系及其作用机理。

有鉴于此，本文将2009—2021年566家中小银行微观数据与省级宏观债务数据进行匹配，实证考察中小银行兼并重组对地方债务风险的影响。可能的边际贡献在于：（1）丰富了银行并购的相关文献。现有针对银行并购的动机和经济后果的研究局限于规模经济、并购效率、成本效率、盈利能力等方面，本文认为中小银行兼并重组可能对地方债务风险产生影响，这一发现是对现有文献的重要补充，有助于进一步认识中小银行兼并重组背后的策略动机与经济后果。（2）为地方债务风险的相关研究提供了新的视角。已有研究更多地从财政分权体制、政府短期行为、预算软化等角度探讨地方债务风险的诱因，在防范化解手段上也主要是对债务重组和企业为主体的市场化方式进行讨论。与之不同的是，本文揭示了银行兼并重组对地方债务风险的缓解效应，深化和补充了现有研究。（3）从实践意义来看，本文发现了中小银行兼并重组的“降风险作用”，而且这一作用需要差异化引导方能更好地发挥，有助于加深对中小银行兼并重组内涵的理解，对相关部门进一步完善兼并重组制度安排一体推进地方债务风险防范化解具有重要的实践指导意义。

二、文献综述

就研究主题而言，已有学者主要围绕银行兼并重组效应、银行兼并重组与金融风险的关系、金融风险与财政风险的关系等三个方面为本文提供了许多有益的启示和优质的理论来源。

在银行兼并重组效应方面，学者们进行了较广泛的讨论。对不同规模银行的比较显示，大银行的并购收益往往被非利息开支所抵消，小银行并购更容易获得规模经济（Al-Khasawneh等，2020）[5]。从合并效率来看，阿拉伯国家的42家商业银行、加拿大30家银行分支机构合并的效率得到改善（Gattoufi等，2014；Wu等，2016）[6，7]，我国城市商业银行合并的成本效率虽有所提升，但规模效率不高甚至为负（Shi等，2017）[8]，并存在“马太效应”（Zhu等，2020）[9]。從经济后果来看，经营绩效差的城市商业银行可采用合并的方式促进银行经营有效运转（吕朝凤和毛霞，2020）[10]，经联邦存款保险机构援助而实现合并的银行，短期内盈利能力有较大提升（Mamun等，2021）[11]，大型银行与非银行金融机构的跨国并购也显著提高了其盈利能力（Hassan和Giouvris，2021）[12]。此外，银行合并还会使双方股价上升，本地非合并银行股价也出现持续上涨（Braggion等，2022）[13]。

关于银行兼并重组与金融风险关系的研究，还没有达成统一观点。一部分观点认为，银行合并能够增强其风险对抗能力，使风险管理的成本更低，不会显著加大银行风险（Jagtiani等，2016）[14]，而银行的跨国并购不仅能降低系统性风险，还提升了地区金融稳定性（Hassan和Giouvris，2021）[12]。另一部分学者通过政策模拟发现，银行合并不能降低风险敞口，相反，合并后遭受冲击的银行的风险直接“污染”了原本较为稳健的银行，甚至使系统性风险不降反升（Greenwood等，2015）[15]。而且，银行合并会使得行业集中程度增加，竞争程度降低，从而验证了“集中—脆弱”假说（Weib等，2014）[16]。也有文献总结认为，银行合并是否会降低银行风险承受水平，或产生系统性金融风险，主要取决于合并后银行规模是否达到“大而不能倒”的保护标准从而获得政府救助的额外利益（Carletti等，2021）[17]。

关于金融风险与财政风险关系的探讨，其作用机理受到广泛关注。一方面，预算软约束行为使得金融机构风险不断高位运行，政府要对金融机构损失承担连带责任，这势必向上推动债务风险（Irwin，2016）[18]；另一方面，政府债券占据了银行资本的相当一部分，当银行出现危机时，政府往往采取逆向资产价格策略，加大救助成本，引发银行业危机的财政化（李伟和宋亦威，2018）[19]。应打破金融风险和地方财政风险间的反馈循环，减少对地方银行的过度干预，避免地方银行成为“准财政工具”（于志洁和王茂庆，2023；王健鹏和王蓉，2022）[20，21]。

综上可知，与本文直接相关的文献还很少，但中小银行与地方政府的密切关系却毋庸置疑。过去的改革实践反复证明，城市商业银行、农村商业银行的兼并重组不仅得到了地方财政支持（如近3年新增5500亿元中小银行专项债），也可能影响地方财政的可持续性。因此，我们认为中小银行兼并重组与地方债务风险之间的关系还有继续深化研究的空间，有必要厘清其理论逻辑、作用机制以及异质性影响。

三、理论分析与研究假设

（一）中小银行兼并重组影响地方债务风险的逻辑

从市场效应来看，兼并重组拓展了银行原有经营空间，带来了资源整合与帕累托改进，有利于发挥优势银行的经营经验，带来潜在的收益增量。因此，并购后的中小银行经营绩效和服务地方经济能力有了较大提升（吕朝凤和毛霞，2020）[10]，不仅带动地方财源增长，减轻财政包袱，也缓解了地方债务压力。但在中国，中小银行自设立之初便同地方政府有着密切的关系，其兼并重组往往有地方政府参与（胡艳香和汤凌霄，2011）[22]，对于问题银行和高风险银行，地方政府还要拿出真金白银，尽管提高了并购成功率，但也可能带来并购“后遗症”，尤其是政府推动下的高频次并购，还可能引发金融风险的财政化（王曙光和王彬，2022）[23]，放大地方债务风险。据此，本文提出以下研究假设：

H1：中小银行兼并重组有助于缓解地方债务风险，但高频次的兼并重组会加剧地方债务风险。

（二）中小银行兼并重组对地方债务风险的作用机制

一方面，兼并重组有利于中小银行增强风险抵抗能力，获得更高的协同效应和治理水平（岳崴和张强，2020）[24]。实践证明，银行财务重组能改善资产质量，增强资本充足率（程六兵和王竹泉，2015）[25]。兼并重组能实现不良资产出表，一定程度上降低不良贷款率，提升信贷质量，从而提高机构运作效率，降低地方银行业风险（周春喜和毛悦，2018）[26]。地方政府通常依赖银行借贷来筹集资金进行基础设施和公共项目建设，银行风险增加会对地方政府的借贷能力产生负面影响，导致地方债务风险增加。此外，地方银行业风险的降低有助于地方经济可持续发展，为地方政府提供稳定的税源，从而增强了地方财政的可持续性，进而降低地方债务风险。因此，提出以下研究假设：

H2：中小银行兼并重组通过降低地方银行业风险从而减少对地方债务风险的溢出。

另一方面，兼并重组重新优化中小银行的股权结构、组织结构和业务条线，能够减少区域内法人机构的数量，一定程度上降低了地方政府的干预程度。其一，兼并重组引入了更多投资者，使得地方政府持股比例下降、对银行的控制权减弱，银行承担的政府债务融资规模可能出现下降。其二，小规模、县域中小银行在兼并重组后，往往升级为省域银行，人事任命权限相应调整，低层级政府的控制能力也将大大减少，商业独立性增强。相关研究证实，城市商业银行的新设有助于削弱地方政府对银行业市场的过度干预，推动商业银行贷款行为的去行政化（熊家财和杨来峰，2022）[27]，因而能抑制地方政府或有债务规模的增加，减少隐性债务风险（郭敏和段艺璇，2019）[28]。因此，提出以下研究假设：

H3：中小银行兼并重组通过减少地方政府对银行的控制而抑制或有债务扩张，从而缓解地方债务风险。

四、研究设计

（一）模型设定

考虑到地方债务风险具有时间惯性和累积性特点，且债务风险与地区变量可能存在互为因果的内生关系。为此，本文参考肖鹏和樊蓉（2019）[29]的思路，引入被解释变量的一阶滞后项，建立以下动态基准回归模型：

[FRi，t=α0+α1FRi，t-1+α2MRi，t+α3controli，t+εi，t]

（1）

式中，[FRi，t]为省份[i]在[t]时期的债务风险，[MRi，t]代表中小銀行兼并重组， [controli，t]为各控制变量的总称，[εi，t]为随机误差项。

为进一步验证假设H2和H3，本文借鉴祝继高等（2020）[3]、郭敏和段艺璇（2019）[28]的做法，引入机制变量与[MR]的交乘项：

[FRi，t=α0+α1FRi，t-1+α2MRi，t+β1Riski，t×MRi，t+β2Riski，t+α3controli，t+εi，t] （2）

[FRi，t=α0+α1FRi，t-1+α2MRi，t+β1Govi，t×MRi，t+β2Govi，t+α3controli，t+εi，t] （3）

式中，[Risk]、[Gov]分别为地区银行业风险和政府对银行的控制。我们重点关注[β1]的显著性，若它通过相应置信水平的检验，则表明某一作用机制成立，在中小银行兼并重组影响地方债务风险中发挥了传导作用。

（二）变量定义

1. 被解释变量：地方债务风险（FR）。财政收不抵支造成的缺口是诱发地方债务风险最重要的因素（吕炜等，2019）[30]，因此，选取财政缺口/GDP来衡量债务风险。

2. 解释变量：中小银行兼并重组（MR）。采用两种方法表征：一是设计虚拟变量，若某省份曾发生过中小银行兼并重组，就对MR赋值1，否则为0；二是以各省份中小银行兼并重组累计次数（MRt）来衡量，计算方法为ln（1+中小银行兼并重组累计次数），代表中小银行兼并重组强度。需指出的是，受数据限制，本文的兼并重组是指两家及以上银行以新设合并、吸收合并的方式进行的兼并重组，不包含改制重组、股权收购等。

3. 机制变量。（1）地方银行业风险（Risk），以本省银行业不良贷款率来衡量，表征的是区域银行业风险。（2）政府对银行的控制（Gov），本文的样本数据显示中小银行的政府背景股东持股比例变化较小，且银行间差距不大，从该视角选取指标度量可能准确性不高。故本文参考岳崴和张强（2020）[24]的思路，用“样本中小银行注册地网点占比”来度量，这是因为银行网点位于注册地的比例越高，其经营活动越容易受到地方政府的干预，被控制程度也就越强。

4. 控制变量。借鉴已有研究，选取6个控制变量：经济增速（RGDP），用实际GDP增长率表示；通货膨胀率（CPI），用居民消费价格指数表示；人口结构（DS），用总抚养比表示；对外开放（FDI），选取外商投资水平/GDP来衡量；失业水平（UR），以城镇登记失业率来表示；产业结构（IS），用第三产业增加值/GDP来衡量。

（三）数据来源与描述性统计

中小银行坚持的是本地化经营，因此，本文以省域为研究单位，被解释变量和控制变量的数据均为省级层面，具体来源是万得数据库和《中国城市统计年鉴》。涉及银行层面的解释变量和中介变量，我们以数据可得的全国566家城市商业银行、农村商业银行作为样本进行分省加总，数据来源是各银行年报。地方银行业风险数据来源为Choice数据库。需要说明的是，本文的566家中小银行覆盖了31个省（自治区、直辖市，不包括港澳台地区，以下简称省份），2021年总资产达到了74万亿元，占到了全国城市商业银行和农村合作金融机构总资产的85%，因而样本的代表性强。时间跨度为2009—2021年，涵盖了我国中小银行兼并重组的主要阶段。

表2报告了描述性统计结果。其中，地方债务风险（FR）的均值为17.4765，在中位数之上，呈左偏态，说明债务风险低于均值的省份较多；同时，地方债务风险的最小值为1.3371，最大值为122.0793，可见省际差距较大。中小银行兼并重组（MR）的均值为0.5831，中位数为1.000，说明在样本范围内大部分省份存在中小银行兼并重组的情况。中小银行兼并重组强度（MRt）的均值为0.1602，换算后即兼并重组平均累计次数为0.1737，标准差大于MR，表明省际兼并重组情况差异较大。

五、实证结果与分析

（一）基准回归结果

动态面板模型可以采用差分GMM和系统GMM两种估计法，由于后者能更充分利用样本信息，具有更小的偏差，本文选择系统GMM进行处理。从表3的相关检验来看，AR（1）的P值均小于0.05，说明一阶差分后存在自相关；AR（2）的p值均大于0.1，意味着二阶序列不存在自相关；Sargan检验的p值均大于0.1，表明所有工具变量均外生，可见系统GMM估计方法合理有效。同时，被解释变量的滞后一阶L.FR的系数均在1%的水平上显著为正，表明地方债务风险本身具有动态效应，即上一期的债务风险会对下一期的债务风险产生显著正向影响，这也验证了本文基准回归模型设置为动态面板模型的合理性。

从列（1）和列（2）的结果可知，在未加入控制变量时，中小银行兼并重组变量MR的回归系数在1%的水平上显著为负，加入控制变量后，回归系数达到了-1.5575，表明发生过中小银行兼并重组的省份，地方债务风险显著降低，假设H1成立。可见，中小银行兼并重组确实能一定程度缓解地方债务风险。由此，当前适当鼓励中小银行兼并重组是有必要的，有利于地方走出债务风险的泥淖。

列（3）和列（4）报告了中小银行兼并重组强度的影响效应，易知兼并重组累计次數越高，地方债务风险越低，假设H1依然成立。但兼并重组强度过高会使得行业集中程度增加，同业竞争程度降低，“集中—脆弱”假说可能存在，本文加入MRt的平方项进一步验证兼并重组强度对地方债务风险的影响。列（5）的结果显示，U形关系确实存在，即兼并重组累计次数先抑制后加剧地方债务风险。可见，无论是基于银行业竞争需要还是减轻地方政府财政包袱考虑，均不宜鼓励中小银行高强度兼并重组，形成盲目的兼并重组“热潮”。

（二）稳健性检验

1. 更换被解释变量。参考余应敏等（2018）[31]的研究，地方债务风险分别用（城投债余额+地方政府债余额）/GDP（FRg）、（城投债余额+地方政府债余额）/地方财政收入（FRd）度量，结果分别如表4的列（1）和列（2）所示。易知，无论替换为哪个被解释变量，地方债务风险变量MR的回归系数均显著为负，说明中小银行兼并重组能降低地方债务风险，与基准回归结果相似。

2. 排除样本干扰。由于样本银行中有少部分是跨省份经营的，可能对估计结果产生干扰，所以我们将该部分样本剔除，重新进行分省份加总，并与其他省级层面数据进行匹配。从表4的列（3）可知，地方债务风险变量MR的回归系数仍然在1%的水平下为负，方向上与基准回归保持一致。此外，2020年新冠疫情的暴发对经济社会构成了外部冲击，由此可能引起部分指标出现异常值，为了排除这一干扰，我们剔除2020年和2021年的数据重新回归。从表4的列（4）易知，地方债务风险变量MR的符号仍然为负且通过1%的显著性水平检验，可见基准回归结果是稳健的。

3.倾向得分匹配法（PSM）。为缓解样本自选择等问题，本文进一步采用倾向得分匹配（PSM）对中小银行兼并重组的样本进行邻近匹配（n=4）、卡尺匹配和一对一匹配。由于匹配结果均通过了显著性检验，表明匹配具有可信性。对匹配后的样本重新进行系统GMM回归，回归结果见表5的列（1）—（3）。易知，中小银行兼并重组变量MR的回归系数显著为负，与基准回归结果一致，说明模型具有稳健性。

4.排除重大政策影响。样本期内一些重大政策的实施可能影响了本文的实证结果，如2015年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》（以下简称新预算法），对地方债务风险有著重要影响；2016年12月中央经济工作会议提出“要把防控金融风险放到更加重要的位置”，开启了严监管时代，构成中小银行发展的新背景。为去除上述改革的影响，本文加入政策虚拟变量（Reform）：2015年新预算法修订实施前Reform1赋值为0，之后赋值为1；2017年严监管改革前Reform2赋值为0，之后则赋值为1。从表5可知，实证结果与基准回归保持一致。

（三）异质性分析

1. 银行异质性。银行结构代表着银行业竞争程度，当大型银行占比较高时，中小银行的生存空间被挤压，兼并重组的发生概率就相对较高。本文以本省大型银行资产占比来衡量银行结构，按其均值划分为高低两组，回归结果如表6列（1）和列（2）所示。易知，大型银行占比高的地区，中小银行兼并重组降低了地方债务风险；大型银行占比低的地区则未通过显著性检验，这表明对于大型银行占比较高地区，中小银行兼并重组的债务风险缓释作用更明显。

在兼并重组政策上，2022年5月，原银保监会专门提出“鼓励优质银行、保险公司和其他适格机构参与并购重组农村中小银行”，这意味着农村商业银行兼并重组享受一定的政策倾斜。按银行类型分组的回归结果如列（3）和列（4）所示，易知，城市商业银行、农村商业银行兼并重组对地方债务风险均具有缓释作用，城市商业银行的回归系数略大于农村商业银行。可见，从降低债务风险的角度看，支持哪一类中小银行兼并重组其实并无太大差异。监管部门之所以重点鼓励农村中小银行兼并重组，主要与其改革化险的紧迫性有关。

银行信贷扩张与地方债务增长关系密切，管控地方债务需减少信贷干预，控制好债务规模（陈宝东和邓晓兰，2019）[32]，因此，本文以各省金融机构贷款同比增长衡量信贷扩张，并按照其均值分为较慢和较快两个组。从表6的列（5）和列（6）可知，在信贷扩张较慢组解释变量的回归系数通过显著性检验，而在较快组未通过检验，这说明减少信贷干预有助于发挥中小银行的兼并重组效应，产生更强的债务风险缓释作用。

2. 地区异质性。首先，本文根据中国人民银行披露数据，将高风险银行数量较多的9个省份（辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、黑龙江、吉林、山东、广西）定义为高风险银行集聚区，其他省份定义为非高风险银行集聚区。从表7列（1）和列（2）可知，高风险银行集聚区和非集聚区的兼并重组均减缓了债务风险，但前者的作用效果明显大于后者。其原因可能在于：这9个省份大部分为化债重点省份，债务水平较高，中小银行兼并重组的效应在这些地区更强，这也与监管部门近年来推动的重点省份高风险银行机构兼并重组相吻合。目前，广西、山西等省份中小银行数量和高风险机构较多，而兼并重组强度低，可予以适当支持。

其次，房地产对地方经济发展有着重要影响，如果政府对房地产的依赖度过高，将可能引发财政风险和信贷风险，因此，可从房地产依赖度（用房地产开发投资占全社会固定资产投资比重表示）的视角来观测异质性。表7列（3）和列（4）分别显示了房地产依赖度高于均值和低于均值的分组回归结果，房地产依赖度较高省份的中小银行兼并重组并不能显著降低债务风险；相反，房地产依赖度较低省份的中小银行兼并重组能缓解债务风险。可能的原因是，房地产依赖度较高的省份往往债务压力较大，中小银行兼并重组对地方债务风险的缓释作用较为有限，但在房地产依赖度较低的省份却可能有较明显的作用。可见，在推动中小银行改革化险、减轻财政包袱进程中，还应兼顾房地产依赖可能引起的财政风险。

最后，地方金融监管投入代表了地方政府为防范化解包括中小银行在内的各类金融风险所作出的努力，本文以地方金融监管财政支出/地方金融业增加值度量，按照均值的分组回归结果见表7列（5）和列（6）。易知，在地方金融监管投入较高省份，中小银行兼并重组对债务风险有显著的负向影响，而在监管投入不足省份，该影响不显著。其原因可能在于，地方投入的金融监管资源越多，中小银行发展的生态环境越好，越有利于兼并重组作用的发挥。这表明在推进中小银行兼并重组、缓解地方债务风险过程中，还需要地方政府加大金融监管投入，形成合力治理局面。

（四）作用机制识别

我们已经验证了中小银行兼并重组对地方债务风险有显著的缓解作用，那么这种影响是通过什么机制实现的呢？本文将对研究假设提出的两个机制进行逐一检验，估计结果如表8所示。

表8第（1）和（2）列报告了地区银行业风险作用路径的实证检验结果，结果显示，地区银行业风险变量Risk的回归系数显著为正，表明银行业风险对地方债务风险产生了溢出效应。引入中小银行兼并重组与地区银行业风险的交乘项后，其标准化回归系数显著为负，表明中小银行兼并重组能够通过降低地区银行业风险缓解地方债务风险。中小银行兼并重组后，能够通过规范化经营降低地区银行业的风险，减少了区域金融风险对地方债务风险的溢出。由此，佐证了假设H2。

从列（3）和列（4）的结果可知，政府对银行控制的回归系数显著为正，说明地方政府对中小银行的干预程度越高，地方债务风险越大。同时，交乘项的回归系数为负且通过1%的置信水平检验，说明中小银行兼并重组通过降低地方政府控制程度缓解了地方债务风险，假设H3得到验证。事实上，在中国式分权下，政治晋升激励使得地方政府往往对地方银行经营表现出强烈的控制动机，而兼并重组后的中小银行大多划为省管银行，省以下地方政府的控制能力下降，防止了政府债务风险的进一步扩张。

六、结论与启示

本文基于2009—2021年31个省份匹配后的面板数据，通过系统GMM回归检验了中小银行兼并重组对地方债务风险的影响，并考察了其异质性和作用机制。结果表明：第一，中小银行兼并重组显著地缓解了地方债务风险，但并非兼并重组次数越多，地方债务风险下降越快，中小银行兼并重组次数与地方债务风险呈U形关系。第二，在大型银行占比较高、地区信贷扩张较慢、地区高风险银行集聚、房地产依赖度较低、地方金融监管投入较大的省份，中小银行兼并重组对地方债务风险有更明显的缓解作用。第三，中小银行兼并重组降低了地区银行业风险，减小了政府对银行的控制程度，從而缓解了地方债务风险。

基于以上结论，本文得到如下启示：

首先，应将中小银行兼并重组列入地方债务管理的重点方面。鼓励地方政府将中小银行兼并重组作为防范化解财政金融风险的重要抓手。不论是从外部监管角度来看还是从内部治理角度来看，中小银行的改革化险都需要依靠地方层面的治理体系发挥关键作用，对正在推进中小银行兼并重组的省份，应在中小银行专项债分配方面给予倾斜，重点支持薄弱银行补充资本。

其次，差异化引导和一体化推进中小银行兼并重组和地方债务化解工作。兼并重组不仅有利于银行自身发展，还能降低区域金融风险和政府对银行的控制，从而抑制了地方或有债务扩张。但同时，中小银行兼并重组并非强度越大越好，而应适可而止。对于不同兼并重组环境、不同债务条件、不同支持程度的地区，银行兼并重组带来的降风险效应也有较大差异，应因地制宜，因事、因时、因机构而变，不搞“一刀切”，避免行政干预和“拉郎配”现象，防止产生新的风险。

最后，严格规范中小银行兼并重组。目前监管部门还未出台具体指导意见，仅提出“坚持市场化法治化原则”。短期而言，应加快出台《中小银行兼并重组实施意见》，明确银行兼并重组的目的及策略，建立兼并重组的先期预报及可行性制度，规范政府行为，建立国家层面的兼并重组政策支持体系。中长期而言，可参照相关国家立法经验并结合我国实际，制定符合巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》要求的《银行并购法》，明确国有股权退出方式、行业垄断限制、外国投资者介入、市场退出等一系列问题。

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