“田野巡察”助力打造“新时代鱼米之乡”

王友良 吴陈玉 王巍维 武帅杰

为深入贯彻习近平总书记对江苏“推进农业现代化上走在前”的指示要求，苏州市委巡察机构探索构建“田野巡察”实施路径，打造“新时代鱼米之乡”苏州样板。对村巡察作为市县巡察工作向基层的进一步延伸，为推进农业现代化、加快建设宜居宜业和美乡村发挥了重要作用。苏州市委巡察机构在对村巡察工作中积极引入“田野调查”方法，探索打造市域背景下的“田野巡察”实施路径，全面提升监督质效，有力提升群众获得感、幸福感、安全感。

一、“田野巡察”的内涵价值

“田野巡察”是苏州市委巡察机构在对村巡察实践中逐步探索出的一条紧密结合苏南农村发展阶段特征、精简灵活高效、群众深度参与、“巡改治”贯通的创新巡察模式，以“巡在田野、志在富民”为主线，以“深入田间、问政于野、即知即改、重访观效”为实践路径。

“田野巡察”的落脚点是志在富民、致力振兴，通过高质量对村巡察工作，切实推动实现让群众“腰包鼓起来、生活好起来、心情美起来”的目标愿景。一是推动壮大产业。探索村集体资产运营新路径，增强造血机制，促进民生共享，实现共同富裕。二是推动为民办事。发现并推动解决党中央惠民利民、生态环保等政策落实不到位方面，以及群众关心的安全生产、生态环境、教育医疗等方面的问题。三是推动完善治理。以解决群众身边腐败问题和不正之风为切入点，推动解决基层治理中的痛点、堵点、难点。

二、“田野巡察”的实践探索

2017年11月，中央巡视办主任王鸿津在江苏调研时首次提出“探索对村巡察，推动市县巡察向村级党组织延伸”。2018年10月，中央巡视办在苏州蹲点调研期间要求“积极探索东部经济发达地区对村（社区）巡察有效形式”。江苏省委巡视工作领导小组出台《关于市县党委编制对村（社区）全面巡察专项规划的指导意见》，要求“实现县级市（区）党委一届任期内对所辖村（社区）巡察一遍”。

苏州市委巡察工作领导小组认真落实上级指示要求，出台《十二届中共苏州市委对村（社区）巡察全覆盖规划》，各县级市（区）主动接受传导，根据村级党组织总数对巡察全覆盖工作进行测算安排，制定县级对村巡察工作规划及相关配套制度，“市推进、县主责、镇村和县级相关职能部门参与”的对村巡察工作格局得到持续巩固。自2018年4月启动对村（社区）巡察工作以来，十二届苏州市委任期内已经实现对全市2178个村（社区）巡察监督全覆盖，共发现问题20273个，移交问题线索1316件，走村入户2万余次。

1.现实困境

对村巡察的良好工作基础，促使苏州市委巡察机构继续创新突破，发力探索全面提升巡察质效。巡察实践中，我们逐步发现存在部分困难问题，亟待进一步研究破解。

因村施策统筹巡察任务不够科学，监督精准性不够。苏州农村情况千差万别，在管辖范围、经济体量等方面差异较大，由此导致的问题包括：对村巡察分类还不够科学，未能充分开展“一村一策”研究，巡察不同类型的村时平均用力，有效监督不足。对村巡察监督重点不够突出，监督路径谋划得不够细，有时候“大小一个样、上下一般粗”。发现深层次问题难度增加，经过一轮对村巡察全覆盖，显性问题越来越少，同时基层“微腐败”和权力寻租手段翻新变异，越来越隐蔽，查处难度明显增强。

群众参与对村巡察不够深入，巡察知晓度不高。调研发现，群众对巡察知晓率仅为30%左右。专职力量难以匹配对村巡察任务，苏州所辖行政村多数经过几轮撤并，普遍人口较多、面积较大，各县级市（区）对村巡察普遍存在时间紧张，宣传发动、走村入户用力不足等问题。走访存在“上门难”“敲空门”现象，苏州地区镇村遍布规模不一的各类企业，村里大部分劳动力白天都在上班；同时，由于城镇融合度高，村里常住人口虽多，日常活动倾向市区聚集，导致人难找、门难开。群众主动参与巡察的意愿不强，本地农村民风相对圆融，非关切身利益，多数人不愿多言，而“定居”在村的外来务工人员的“局外人”心态较重，关注、参与的积极性不高。

统筹运用其他监督成果不够有力，贯通协调性不足。凝聚对村巡察监督合力不够有力，与其他部门的横向贯通协同大多以“一对一”的协作形式开展，一定程度上存在着巡察机构主导力推、相关职能部门被动应对的现象。巡前通报还不够精准，对其他监督资源的收集，往往是其他监督部门有什么就提供什么，提供什么就看什么，针对性和实效性不高。了解村情渠道还不够全面，目前主要从纪检监察、审计、信访、综合指挥中心等机关部门收集信息，贯通融合的范围还不够广，整合资源还不够全面。

巡察整改机制不够健全，群众获得感不强。调研发现，巡察整改不够公开透明，群众对巡察整改过程、整改结果缺乏了解和监督，在一定程度上出现巡察监督、整改、治理等环节在“体制内循环”的现象。对村巡察震慑效应不够明显，个别问题线索久拖不立、久拖不结，问题线索办结率、成案率、留置率还不高。联动整改力度不够大，分级分类移交整改机制不够健全，县级市（区）直单位、乡镇党委的联动整改责任没有压实，致使部分区域性、系统性问题没有从根本上解决。

2.模式改造

鉴于巡察实践中遭遇的相关瓶颈制约，市委巡察机构不断校准监督靶向、优化工作流程，对旧有工作模式进行升级改造，逐步形成更加高效清晰的实施路径。

（1）巡前准备

“一村一策”分类监督。按照区镇（街道）初分、部门优化、巡察统筹、区委审定等步骤，结合经济发展数据等定量标准，以及民生政策落实、社会综合治理等维度的定性指标，采用“镇村同巡”为主，直接巡察、巡單位带村补充的模式，有的放矢、分类监督。

“三注重”选优配强干部。注重增强人员力量、专业经历与对村巡察任务的匹配度；注重常态化选派新提拔干部、优秀年轻干部，选配纪检监察、组织、财政、审计等领域的专业型干部；注重破解熟人社会难题，异地抽调熟悉基层治理、“三资”管理等领域的镇级干部、村两委干部。

“个性化”方案把准监督方向。制定个性化对村巡察工作方案，明确巡察监督重点；结合巡察信息和被巡察党组织实际，确定同一类型村涉及主要关注点、风险点的“差异化清单”和每个被巡村的“个性化清单”。

（2）深入田间

加大宣传力度。推行“线上+线下”立体宣传，全方位扩大巡察知晓面；综合运用“信、访、网、电、码”等五位一体的群众诉求反映渠道，广泛征求意见建议；招募网格员、村务监督委员会成员等，共同参与入户访谈、问卷调查和现场走访。

深入走访调研。将村民代表、老党员、老干部、企业主、困难群体、乡贤代表等重点人员纳入重点谈话范围，下沉调研时确保村民广场、村民服务中心、农贸市场、宗教场所、施工现场、企业车间等重点场所必到。利用傍晚、休息日等时间灵活选择“板凳会”“大棚会”等方式，了解情况意见。

深入查找问题。实地查看了解村容村貌、生态环境、工程建设和各类强农惠农政策执行情况；全面掌握村在全面从严治党、“三资”管理、扶贫助困等领域的易发多发问题，制定巡察重点问题清单和个性问题清单。

（3）问政于野

制发村情民意调查表。摸底村级经济规模、人口总量、产业属性等62项基本信息，形成村级“自画像”；向镇级职能部门调研，了解村级党组织在产业兴旺、基层党建、信访矛盾等12个维度相关工作情况，形成镇级“预画像”；对照经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总体布局65项重点考察内容，分类确定监督重点，形成“全面画像”。

发挥“地方智囊”作用。充分发挥懂土话、懂乡俗、懂村情的当地村务监督人员、村级网格员等“土专家”走村入户的天然优势；选配“七站八所”“田秀才”参与巡察并提供技术支撑。

依托大数据功能。把村级情况与“12345”、公共资源交易平台等平台数据，以及“263”“331”等历次专项整治情况进行比对；利用纪检系统已有的分析模型、分析工具，查找上下游數据不一致、数据明显失实、违背常理等情况。

（4）即知即改

简化改。将村民反映强烈的烦心事、操心事和揪心事，可以在短期内解决的民生领域问题等8类问题纳入即知即改项目化管理，一般即知即改事项不超过5个工作日。

帮助改。针对巡察反馈的违反“三重一大”议事规则、落实“四议两公开”制度不到位、党员管理不规范等原则性、专业性、规范性问题，由区委巡察机构会同纪委监委、区委组织部等部门对村党组织进行巡察整改指导。

联动改。对“表现在基层、根子在上面”的问题，明确即知即改项目责任主体，压力传导到岗到人，属村级层面问题由被巡察村党组织负责整改；村级层面无法整改的，由区级相关职能部门、区镇党（工）委联动整改，将任务分解到位。

（5）重访观效

三种载体。以巡察建议形式，通报有关行业主管部门、监管部门、职能部门和县级纪委监委；以巡察要情形式，对需要县级层面统筹推进解决的问题，经党委政府主要领导签批后，分报相关分管区领导或承办部门进行督办；以巡察通报形式，对需要整改过程中重点监督跟进或需要开展专项监督、专项治理的问题，抄送分管领导、主管部门。

巡后反向通报。巡察反馈后，将被巡察单位巡察情况和巡察发现的重点难点问题通报县级纪委监委。通报重点围绕党委书记专题会“点人点事点问题”事项、需要重点关注的整改事项、需要纪委监委掌握的其他巡察事项等。

“上下联动”整改。构建“乡镇主责、村（社区）落实、部门配合、纪委监委和组织部门监督、巡察机构统筹督促、分管区领导督导”的整改责任体系。加强纪检机关、组织部门与属地、职能部门的协作配合，组织农业农村、民政等专业干部对整改涉及的重要事项进行会商，研究具体措施推动整改。

三、提升“田野巡察”实效的探索举措

费孝通先生的“田野调查”取得了非凡的学术成就，其开创的“微观社会学”研究模式被誉为社会学本土实践的里程碑，但社会学研究的主要功能是“为构建有序的社会结构提供理论依据”，如何突破学理研究的局限性，直接参与对现实社会的改造，“田野巡察”模式提供了一种理论转化的实践场域。苏州市委巡察机构坚持守正创新，在提升“田野巡察”推动乡村振兴实效方面，着力探索推进实践路径的研究设计。

1.进一步提升“田野巡察”知晓度

着力构建“田野巡察”宣传网络，坚持巡察机构、镇、村三级联合，多路径、多载体宣传推广。一是提升群众认知度。加强常态化宣传，让群众知晓巡察是什么、巡察为什么、巡察干什么，发动群众共同查找上级决策部署在基层贯彻落实上存在的差距。二是扩大群众知晓度。借助统计专业力量，在各县级市（区）开展知晓度调查，对村（社区）干部队伍关于“田野巡察”的知晓度进行摸底调查，发现薄弱环节，有针对性地提出改进举措。综合运用动员会、巡察公告、联系卡、村广播宣传横幅等形式，发挥村民微信群等渠道作用，有效扩大宣传发动的覆盖面。三是提高群众参与度。坚持问需于民、问计于民，充分运用举报箱、“码上巡察”、问卷调查、民情恳谈、“民呼我巡”等方法，拓宽群众反映问题渠道，真正把巡察监督送到群众家门口。

2.进一步增强整改落实“专业度”

由各县级巡察机构牵头协调，综合相关职能部门的人员力量，形成灵活机动的专项工作队伍，直插基层一线，针对重点领域，紧抓不放、动真碰硬，确保反馈问题真整改、改到位。一是强化立行立改。建立巡察组、群众和承接主体三方沟通机制，对损害群众利益突出问题、易引发群体性事件典型问题以及群众反映的“小急难”问题，及时推动“短平快”整改落实。二是督促压力传导。适时开展专项监督检查，督促压紧压实乡镇（街道）党（工）委对村巡察整改主体责任、党（工）委书记“第一责任人”责任、村级党组织直接整改责任，合力抓好整改落实。三是推进系统治理。对群众反映强烈、社会关注度高的问题，推动相关部门研究部署开展专项整治；对领域性、普遍性问题，向县级市（区）党委政府汇报反映，争取自上而下进行系统治理。

3.细化整改评估“颗粒度”

积极探索对村巡察整改评估的有效方法路径，持续推动整改落细落实落到位。一是开展回访检查。集中整改结束后，对巡察发现问题多、整改难度大的村，要及时组织回访检查，重点查思想认识是否深刻、问题整改是否见底、建章立制是否到位、追责问责是否严格。二是开展整改评估。整改公开后3个月内，针对责任落实、任务落地、问题解决、责任追究、举一反三等方面，开展整改成效综合评价，对责任不落实、整改不到位的，进行严肃追责问责。三是开展“回头看”。市委巡察机构按照一定比例安排对村提级巡察“回头看”，紧盯老问题、发现新问题，通过全面盘点、逐项检查，既推动巡察整改常态长效，又促进对村巡察深化发展。

〔本研究系“2023年度苏州社会科学基金项目（应用对策类）资金资助项目”〕

（作者单位：苏州市委巡察办）

责任编辑：王秋爽