人民政协专门协商机构的内涵特质与实践指向

张霞

党的二十大报告指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”［1］人民政协作为协商民主的重要渠道，在社会主义协商民主“七大渠道”（政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商）中肩负专门协商机构重任，对推进全过程人民民主具有独特优势，既是全面发展协商民主的重要方面，也是完善中国特色协商民主体系的应有之义。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的时代背景下，人民政协要加强制度化、规范化、程序化等功能建设，不断提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平，在完善人民政协民主监督和委员联系界别群众机制方面统合发力，推动人民政协更好践行全过程人民民主，让全过程人民民主“看得见”，“摸得着”，“真管用”。

一、人民政协专门协商机构的内涵特质

专门协商机构的定位，是新时代人民政协的显著特质。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程。”［2］党的十九大报告明确提出：“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”［3］习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的重要讲话中又重申了这一论断。党的二十大报告再次强调，发挥人民政协作为专门协商机构作用。

专门协商机构的定位是人民政协性质的新拓展。人民政协作为中国共产党领导的政治共同体，在社会主义革命、建设、改革各个历史时期发挥了十分重要的作用。进入新时代，我国社会主要矛盾发生了显著变化。面对新形势、新情况、新问题，人民政协的性质定位也必然要适应新的实践发展要求。人民政协的性质定位从最初的“代行人大职能”到“各党派的协商机关”，从“民主协商机构”再到“专门协商机构”，这一变化体现了人民政协机构属性的渐趋专门化。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构、国家治理体系的重要组成部分、具有中国特色的制度安排，体现了习近平总书记对人民政协性质定位的原创性贡献；专门协商机构综合承载政协性质定位，是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵。

专门协商机构的定位对人民政协工作提出了新要求。专门协商机构这一性质定位凸显“专门化”，内在蕴含着人民政协必须“专”出特色、“专”出质量、“专”出水平的要求。人民政协是发扬民主、参与国是、建言咨政、凝聚共识和共谋发展的协商平台，不同思想观点可以在这个平台充分表达，有利于参与协商各方广开言路、集思广益，从而充分发挥人民政协作为专门协商机构的独特作用。协商作为人民政协的主要功能贯穿人民政协履职全过程，人民政协针对各界别群众关心的实际问题开展专题协商，能够有效规避泛化协商、应景式协商的不足，进而不断提高协商质量，提升协商质效。“人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势”［4］。

二、人民政协专门协商机构的重要功能

作为具有中国特色的制度安排，人民政协是實践全过程人民民主的重要形式和制度平台，是国家治理体系的重要组成部分。充分发挥人民政协专门协商机构作用，紧紧围绕推进中国式现代化履职尽责，深入协商、集中议政，强化监督、助推落实，有利于更好践行全过程人民民主，推进国家治理现代化。

践行全过程人民民主的重要形式。习近平总书记指出：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”［2］人民政协专门协商机构在践行全过程人民民主过程中具有完整的制度程序，体现了“全链条、全方位、全覆盖”的要求。人民政协以宪法、《中国人民政治协商会议章程》等为依据，依托全体会议、常委会会议、主席会议、专题协商会、双周协商座谈会、网络议政远程协商会等制度化平台，将协商民主贯穿于协商前、协商中、协商后各环节。作为国家治理体系的重要组成部分，人民政协不断创新协商形式，探索形成“有事好商量”协商议政平台，推动政协协商与基层协商有效衔接，充分体现了全方位要求。坚持协商于决策之前和决策实施过程，将上至国家大政方针、下到社情民意都囊括于专门协商机构协商范围，使人民群众能够通过人民政协等协商民主制度化平台依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。

推动国家治理现代化的重要力量。《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》指出，“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”，明确了人民政协作为专门协商机构在整个国家治理结构中的功能和定位。新时代实现国家治理现代化、实现全面建成社会主义现代化强国的目标，不能忽视人民政协专门协商机构的作用。实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开协商民主的助推。2018年修订的《中国人民政治协商会议章程》进一步丰富和扩展了人民政协的功能，并从国家治理的角度予以明确。人民政协作为专门协商机构，能够通过协商方式有效处理现代化过程中遇到的各种矛盾，维护社会稳定。将协商贯穿决策前和决策实施过程，为国家治理现代化建言献策、贡献智慧力量。人民政协作为专门协商机构，通过民主协商和有序参与，把发扬民主、科学决策的过程与凝聚共识、汇聚力量的过程相结合，使党和国家的路线方针政策成为各党派团体和各族各界人士的思想共识和自觉行动，有效推动国家治理体系和治理能力现代化。

三、发挥人民政协专门协商机构作用的实践进路

发挥人民政协专门协商机构作用，更好践行全过程人民民主，要以高度政治责任感担负起新时代人民政协的使命任务。围绕加快推进中国式现代化，把人民政协自身优势和国家发展大局结合起来，加强制度化、规范化、程序化建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众机制。

加强人民政协制度化、规范化、程序化功能建设。一是加强制度化建设。一方面，优化政协界别协商、专题协商、提案办理协商、对口协商等传统协商方式制度化建设，根据时代发展需要加强远程协商、网络议政等新型协商方式制度化建设。作为国家治理体系的重要组成部分，专门协商机构要不断创新协商形式，探索形成“有事好商量”协商议政平台，推动政协协商与基层协商有效衔接，彰显专门协商机构制度优势。另一方面，加强人民政协视察调研、反映社情民意、提案工作等经常性工作的制度化建设。对已有制度进行“存量”优化，对欠缺的制度进行“增量”改革，以制度化建设促进人民政协经常性工作提质增效。二是加强规范化建设。一方面，加强各级政协工作的规范化。全国政协和省级政协要根据《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》推进政协工作制度“立改废”，推动政协履职有章可循、有制可依、有规可守。同时，加强市县政协工作的规范化。市县政协在实际运行过程中存在工作不够规范的问题，影响了人民政协专门协商机构作用的发挥。为此各省级政协要严格按照《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》要求，在深入调研基础上，结合当地实际制定加强和改进市县政协工作的具体实施意见。建立健全学习制度，抓好委员队伍建设，提高建言资政和凝聚共识水平，提升经常性工作质量。另一方面，加强专门协商机构内部运行的规范化。明确协商运行规则，健全协商议政、民主监督运行流程，确保专门协商机构与党委、人大、政府的有效衔接。三是加强程序化建设。习近平总书记指出：“对明确规定需要政协协商的事项必须经协商后提交决策实施，对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定。”［4］要加强具体协商过程的程序化，在协商前、协商中、协商后三大环节充分体现程序化要求。协商前议题选择、协商过程中协商形式确定、协商过程实施，协商结束后决议形成、协商成果报送与反馈等，都要严格按照程序进行，并形成协商程序的闭环。

提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平。一是提高深度协商互动水平。政治协商作为人民政协的首要职能，具有以协商化解矛盾、解决问题、凝聚共识的优势。要做到真协商、切实发挥协商实效，就要防止协商走形式、走过场，以制度化、程序化提高深度协商互动水平。一方面，政协委员要深入基层、深入一线、深入界别群众，真正了解并充分反映社情民意。通过深入实际调查研究，形成围绕党和国家发展中心工作、事关界别群众切身利益的科学合理协商议题。另一方面，各相关利益主体要围绕协商议题，展开多轮深度协商并广泛讨论。《中国共产党政治协商工作条例》明确指出：“支持各民主党派、无党派人士在政协参与国家方针政策和地方重要举措的讨论协商。”在互动讨论过程中以公共利益为指引消除一己之见，切实找到解决问题并让各方满意的有效方法。通过深度协商求同存异，进一步增强人民政协凝心聚力的制度效能。二是提高意见充分表达水平。一方面，要畅通意见表达渠道。发挥“委员直通车”“社情民意信息点”等线下渠道作用，走好网上界别群众路线，实现线上线下意见表达渠道全畅通。建立各民主党派在政协发表本党派意见的机制，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议等作出机制性安排，通过机制性安排确保各民主党派意见在政协得到充分表达。另一方面，参与过程要充分发扬民主。确保由各党派、各团体、各民族、各界别人士组成的参与主体不受地域层级的限制广泛参与协商过程，确保各参与主体在协商讨论过程中平等表达观点，这一过程既是发扬民主、集思广益的过程，也是实现人民当家作主的过程。“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量”［2］。三是提高广泛凝聚共识水平。习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出：“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，坚持團结和民主两大主题，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识。”［4］凝聚共识贯穿于人民政协政治协商、民主监督和参政议政三大职能之中，也是人民政协履行三大职能的最终目的。一方面，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，通过自下而上的方式如委员接待日、界别互联、调研视察等，反映界别群众意愿，广泛汇集民智，找到全社会意愿的最大公约数。另一方面，通过委员宣讲、委员联系机制等自上而下的方式，把党和国家路线方针政策宣传贯彻至各界别群众，使社会各界形成广泛共识。

完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。一是完善人民政协民主监督机制。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确将人民政协民主监督定性为协商式监督。协商式监督与其他监督不同，主要以提出意见、批评、建议等方式进行，是一种软约束。一方面，不断完善人民政协会议监督、视察监督、提案监督、专项监督等民主监督形式，积极建立协商式监督与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督的协调机制，形成监督合力，增强监督实效。另一方面，健全人民政协民主监督的知情明政工作机制、协调落实工作机制、办理反馈工作机制、权益保障工作机制，以健全的工作机制促进民主监督有效运行。在此基础上，营造既畅所欲言、各抒己见又理性有度、合法依章的民主监督氛围，通过优化民主监督成果办理机制、监督成果督办机制、监督成果转化评估机制助推民主监督成果落实。二是完善委员联系界别群众机制。一方面，积极搭建委员联系界别群众工作站、工作室等履职平台，完善界别召集人制度，以政协委员视察调研、社情民意、定期走访等形式主动了解并充分反映界别群众真实诉求。另一方面，政协委员要将党和国家路线方针政策，特别是与界别群众息息相关的政策宣传贯彻到位，起到答疑解惑、化解矛盾的重要作用。在联系界别群众的过程中，政协委员不仅要将国家路线方针政策内容告知界别群众，更要解释政策内容、解答群众疑惑，使界别群众真正了解政策意图。

参考文献：

［1］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜  为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2022：38.

［2］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22.

［3］习近平.决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2017-10-19.

［4］习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话［N］.人民日报，2019-09-21.

〔本文系国家社会科学基金青年项目“中国共产党创造全过程人民民主的历程和经验研究”（22CDJ012）的阶段性研究成果〕

（作者系中共江苏省委党校马克思主义学院讲师）

责任编辑：刘志刚