破解大党独有难题视域下不忘初心、牢记使命制度建设的探析

段泽阳

（南开大学 天津 300000）

引言

党的二十大提出“必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定”[1]。党规模越大、执政时间越长越需要保持“清醒和坚定”，保持初心和担当使命是中国共产党自身建设和长期执政的题中之意和必然要求。

一、破决大党独有难题视域下不忘初心、牢记使命制度建设的实践要求

习近平在二十届中央纪委二次全会上对大党独有难题作了精准的概括和总结，六个“如何始终”涉及党的建设方方面面，体现党对自身建设的认识和执政规律的探索又达到一个新的高度。从解决大党独有难题角度思考不忘初心、牢记使命制度建设需要从制度建设的目的、要求和成效方面去探索如何加强党的执政能力和先进性、纯洁性。这六个方面环环相扣，建立不忘初心、牢记使命制度必须从整体的角度去认识、去把握，既需要有清晰的头脑和自我革命的斗志，也需要新方法、新路径。

（一）大党独有难题是执政之问：不忘初心、牢记使命制度的建设的根本在于坚持和加强党的领导

1.制度建设的目的在于坚持正确的政治方向。在党的坚强领导下，打赢脱贫攻坚战，成功实现民族谋复兴的第一个百年目标，紧接着在新冠疫情中，我们能够快速反应，减少病亡都离不开以习近平同志为核心的党中央统筹谋划、果断处置。党的二十大提出百年未有之变局加速演变的科学判断，如何在这样的背景下统筹发展和安全，推动中国式现代化发展，朝着既定目标不断前进，“坚定四个意识”、做到“两个维护”是重中之重。不忘初心、牢记使命制度是党领导制度体系的重要组成部分，在巩固党员理想信念、坚守初心和加强自身修养方面发挥着巨大作用，有助于维护党中央权威和集中统一领导。

2.制度建设要达到统一思想、意志、行动的效果。毛泽东在党的七届二中全会上提出“两个务必”就是防止党员干部以为新民主主义革命胜利后就不需要继续奋斗，产生消极懒惰的情绪。进入新时代后，习近平根据党长期执政过程中，党和国家事业发展中存在的弱化党的领导、消极腐败、理想信念丢失等问题，健全全面从严治党体系，增强各级党组织的政治和组织功能，增强党员干部的能力和素质，与腐败思维和行为作坚决的斗争。不忘初心、牢记使命制度建设为解决大党独有难题提供信念支撑，通过理论学习等方式的规范化和制度化，使得党员领导干部的思维的理论化和知识化水平越来越高，理想信念的坚定必将带来全体党员和各级党组织同党中央保持高度一致，使得“两个确立”真正落到实处。

3.制度建设也要纳入治理现代化的实践路径之中，放在治理体系现代化、中国特色社会主义制度体系里去探索制度建设的方式方法。2019 年10 月十九届四中全会提出要建立不忘初心、牢记使命制度[2]，不忘初心、牢记使命制度建设是在中国发展取得巨大成功和中国特色社会主义制度体系基本形成之后的与时俱进与完善，是在新时代条件下解决党和国家事业中出现的新矛盾和问题，朝着国家治理现代化的目标前进的制度创新。当前，面对经济社会发展主要矛盾的变化和民主政治发展新的特点，站在健全党的全面领导和靠人民执政的制度机制、提高党执政的能力和水平的高度，不忘初心、牢记使命制度的建设要处理好与党的领导制度体系内部、执政各项制度机制之间的关系，通过理论学习和教育制度化提高党员干部和各级党组织对国家法律和党内法规的了解程度，自觉将制度治党、依规治党和科学、民主、依法执政结合起来。

（二）大党独有难题是初心之问：不忘初心、牢记使命制度的建设在于保持解决问题“清醒和坚定”

1.制度建设在于保持解决问题的清醒。党的十九届四中全会将其纳入党的领导制度体系之中，体现了党对于不忘初心、牢记使命在党的建设中的长期性的认识，这表明已经不仅从思想教育建设方面，更将保持“初心”作为制度建设的范畴，制度管长远的内在属性与不忘初心、牢记使命这项课题的永恒性高度契合。不忘初心、牢记使命制度建设通过将学习党内法规特别是党章和习近平系列讲话作为主要内容，通过完整的制度制定和执行的链条，巩固党内和党同人民共同的思想基础。此外，围绕共产党是什么、要干什么这一根本问题，习近平强调“在为谁执政、为谁用权、为谁谋利这个根本问题上，我们的头脑要特别清醒、立场要特别坚定。”[3]不忘初心、牢记使命制度建设要探索思想建党和制度治党相结合的制度创新和长效机制，始终清楚中国共产党的性质和宗旨，明白党的任务和使命。

2.制度建设在于发扬斗争精神，保持干事创业的精气神。党的二十大提出的“三个务必”指出了不忘初心、牢记使命和敢于斗争、善于斗争的之间的紧密联系。要实现使命，坚定党的性质宗旨是前提；践行初心，就行必须为实现党的奋斗目标而斗争[4]。不忘初心、牢记使命制度建设要完善对丧失理想信念的行为作斗争的体制机制，形成坚定信仰、勇担使命的正向循环。党的初心和使命不会变，但必须认清不同时代和实践条件下进行斗争的不同特点。习近平强调“斗争精神、斗争本领，不是与生俱来的。领导干部要经受严格的思想淬炼、政治历练、实践锻炼，在复杂严峻的斗争中经风雨、见世面、壮筋骨，真正锻造成为烈火真金。”[5]要认清当前所处的时代发展的规律，及时发现和预防可能危害党的初心和使命的错误思想和行为，锻造克服困难和风险的能力，保持干事创业的热情和激情。

3.制度建设在于增强中国共产党人担当使命的责任感，不断总结和发现党的建设和执政规律。要将解决大党独有难题与跳出历史周期率的两个答案结合起来，主动查改自身问题。习近平指出“中国共产党的历史这么长、规模这么大、执政这么久，如何居安思危，跳出治乱兴衰？”[6]只有通过对党的建设和执政的规律深入把握，才能主动识变和应变，七十多年前的“窑洞之问”指出要贯彻党的群众路线，用民主监督政府，体现了党对于自己性质和宗旨的把握，正是坚持这个初心才找到靠人民执政的规律和方法。也正是在党的建设长期实践中，特别是新时代取得的巨大成就基础上，终于找到了坚持党要管党，全面从严治党又一规律。这一规律的认识和把握来之不易，党的自我革命是发挥党的先进性的前提，只有不断革除党内不符合时代发展的消极、落后因素，才能增强实现伟大梦想的理想信念，提高进行伟大斗争的本领和推进伟大事业的能力，永葆生机活力。不忘初心、牢记使命制度建设，要落实好“三会一课”制度，积极利用专题民主生活会和开展批评与自我批评等形式，使“两个答案”真正成为中国共产党践行初心、担当使命的中国智慧。

（三）大党独有难题是时代之问：不忘初心、牢记使命制度的建设在于永葆党的先进性、纯洁性

1.制度建设在于及时处理存在的问题，“亡羊补牢”。从主题教育制度化拓展到执行体系的建立，是不忘初心、牢记使命制度发挥作用的关键。建章立制是前提，怎么“治”是关键。要提高制度的执行力来解决党内理想信念丢失的问题，巩固主题教育和理论学习的效果。同时，对于违反党的初心使命的行为，特别是腐败、不作为以及制度走形虚置等问题做好问责和监督，将自我提高与制度约束结合起来，将党内法规制度与国家治理体系协调起来，形成制度合力。

2.制度建设要做好预防，防微杜渐。（1）要想及时发现问题、消除腐败“肌理”，就必须要了解实情，做好调查研究工作，深入实地、深入基层、深入群众，及时反馈和总结，完善不忘初心、牢记使命制度的巡视和巡查机制。（2）随着时代发展不断制度更新，及时清理和废止不合时宜的形式和机制。根据新技术、新经验、新条件，将宣传方式、教育方式和学习方式深度融合，把学习教育和制度建设的这张“网”织得结构合理、层次清晰，效果显著。

3.制度体系要形成完整闭环和正向循环。从调查研究到制度制定、从制度执行到制度监督，对整个制度建设的运行过程要形成完整闭环，对于制度建设的内容要相互衔接，对于制度执行的效果做好评估和问责。习近平强调“不忘初心、牢记使命，必须作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题常抓不懈。”[7]只有再调查、再整改、再巡视，对于制度再制定、再执行、再整改，这样一次又一次的完善和发展，循环往复，才能不断增强党员干部对初心和使命的坚定，对制度的贯彻，对执政能力的提高。

二、不忘初心、牢记使命制度建设的路径探析

（一）发挥党的领导和组织机制优势，强化不忘初心、牢记使命制度建设的政治引领和组织保障

1.坚持党中央的集中统一领导。（1）不忘初心、牢记使命作为大党独有难题，党的难题首先由党通过自我革命解决，要想自我革命成功推进，就必须坚持加强党中央权威和集中统一领导。要在制度建设过程中抓住这一点，使党员干部自觉在思想和行动上同党中央保持一致。（2）不忘初心、牢记使命制度建设要抓重点，解决主要问题。2019 年中央不忘初心、牢记使命主题教育领导小组指明了阳奉阴违、不担当作为等八个方面突出的问题，这八个问题是目前损害党的初心使命首先且急需解决的方面，是整治的重点所在。同时，根据实践条件的变化要善于找出践行初心不力、担当使命不尽责的重点领域，坚持抓重点和抓全面的统一。（3）做好巡视工作。做好巡视工作是加强党中央权威、发挥党的全面领导作用的体制机制。通过巡视工作能够检验不忘初心、牢记使命制度建设实际情况，是各级党委了解实情、进行督促和整改的前提。对于出现的问题要“再整改”“再巡查”，防止出现“阶段式”整改，领导注意时才重视，不重视就不整改的情况。（4）不忘初心、牢记使命，必须完善和发展党内制度，形成长效机制[8]。将不忘初心、牢记使命融入党的领导、中国特色社会主义制度体系之中，将坚持理想信念的价值原则融入制度执行和制度文化的构建的过程中，把信仰和使命的力量融入推动依法治国和以德治国相结合的实践中。

2.健全组织保障机制，加强党的全面领导，形成上下贯通的执行机制，提高执行的能力和效果。（1）要找差距、抓落实，除在思想上跟上以外，更重要的是能够找差距、统一行动。找差距就是要用“四个对照”找“四个差距”，对照党中央决策部署和先进理论、党内法规、人民期盼、榜样典型，找意识、守底线、联系群众、能力等方面的差距[9]。（2）各级党委（党组）要切实担负起领导责任、政治责任和主体责任，首先发挥上级和主要领导干部的带头和示范作用，平时加强对党的先进理论、党史和党内法规的学习，加深对上级指示的理解并严格认真落实。其次，党委（组）书记要担负起第一责任人职责，领导小组要加强对所属单位和组织的指导和督促，对分管领域和部门的对口帮扶以及巡视整改力度。（3）在主题教育和制度建设过程中落实党内法规和规范性文件备案规定和重大事项请示汇报制度，提升党组织政治功能和组织力，有助于统一思想和行动。（4）加强干部队伍建设，制度建设离不开专业的人才队伍，要在培养更多德才兼备，法治能力出众人才上探索机制和方法。善于挖掘在践行初心、担当使命方面表现优秀的人才，坚持激励和约束并重，将“三个区分开来”与选才任能的标准结合起来，在表彰和晋升方面树立榜样，提升党员干部干事创业的精神状态。

（二）建立学习和检视机制，深化不忘初心、牢记使命制度建设的思想认识

1.构建不忘初心、牢记使命学习框架。（1）通过全党学习习近平新时代中国特色社会主义思想来加强自身对党的性质、宗旨的认同，从而树立正确的思想、坚定理想信念。《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》以及习近平关于不忘初心、牢记使命的重要论述是不忘初心、牢记使命主题教育和制度建设的根本指导思想，系统论述了保持理想信念与党的先进性和纯洁性，与人民群众血肉联系的重大意义，并根据主题教育工作总要求，在教育、调研、整改等方面对工作开展做具体部署。（2）党章是中国共产党初心在党内法规制度上的集中和根本体现。党章规定了中国共产党的性质和宗旨，不忘初心、牢记使命制度建设首先要学习党章，学习这一根本党内法规制度，同时时刻提醒自己要依规执政、依规治党，将自己的学习、生活、工作与党章比照，以党章为根本遵循。2021 年党内法规工作会议习近平提出党内法规制度建设的顶层设计和明确了党内法规制度建设的重要作用，特别是法治队伍相关工作人员要自觉认真学习，并全面准确贯彻到不忘初心、牢记使命制度建设中。（3）从学党史、新中国史中挖掘和汲取党在不同历史时期思想建设特别是保持党的先进性和纯洁性的方法和制度建设的经验，从党的历史汲取斗争方法和策略的智慧。

2.将不忘初心、牢记使命建设融入“三会一课”制度之中。（1）习近平用“温水煮青蛙”的故事形象比喻初心丢失的原因、方式和危害，既然理想信念丢失是一点点积累形成的，那么也要通过一步一步的解决，构建不忘初心、牢记使命制度常态化机制。（2）建立自查自纠机制，通过办读书班形式集中学习时，根据读原文、学原著，“以‘君子检身，常若有过’的态度来检视发现自身的不足”[10]，来找自己思想上的差距、通过学习身边典型等找自己实践上的差距。通过自觉写日记、建立对照表格在党内民主生活会上交流等形式将自查自纠机制固定下来，同时也积极鼓励分享平时有助于增强理想信念和本领能力的做法。（3）领导班子成员之间、党组织成员内部要积极表达感想、交换心得，通过沟通找不足、补差距。通过开展专题民主生活会、组织生活会，以整风精神通过批评与自我批评的方式，增强党组织之间的团结，形成统一意志。不断提高政治上的领悟、判断和执行力，锤炼党性。

3.坚持宣传教育与党规法纪约束并重。（1）不忘初心、牢记使命制度是在开展主题教育后，总结主题教育经验的基础上提出的，表明主题教育制度化的路径取向。必须对主题教育执行情况以及教育后实践中的效果纳入年度考核，对学习和执行情况进行奖惩并以制度固定下来。（2）不忘初心、牢记使命制度建设过程中要与党内政治生活准则及纪律处分条例学习相结合，互为参照，只有将学习教育与规章制度的学习相结合，才能形成“1+1＞2”的效果。（3）做好舆论宣传工作，建立学习思想和党纪的配套机制。不仅要宣传在学习思想和党内法规的典型，还要宣传在实际工作中践行初心使命的先进人物和案例。

（三）建立健全监督整改机制，提升不忘初心、牢记使命制度执行效果

1.建立执行评估机制。（1）不忘初心、牢记使命是属于思想教育和能力培养方面建设，在评估时不仅要评估次数和到场率等指标，还应该增加民主评议等内容，针对学习和执行过程中态度和成效体现等来评价制度建设的效能。除同部门评议，同时增加外部门评议，上下级评议机制，防止出现相互推诿、做“老好人”现象。（2）要积极探索能够量化的指标，进行指标交叉分析，比如将学习次数与民主评议的结果进行比较，从而判断是否是真正学进去、执行下去。（3）要善于利用新技术进行后台管理，实现动态跟踪和评估，及时监测和调整，避免出现阶段性、突击式学习。

2.健全问责机制。（1）问责机制的建立目的首先在于坚持和加强党的全面领导，保证党的路线和方针得到严格、完整、准确和及时的执行。各级党的组织和领导干部应该切实加强对党中央和上级决策部署贯彻能力和水平，对于自己权属的领导、监督和主体责任要明晰，依法依规办事，防止出现弱化党的领导、推卸责任、治党不严等问题。（2）问责机制关键在于，一有问题必问责，二问责必须从严。在不忘初心、牢记使命制度执行过程中，首先要明晰执行主体、执行的程序和细则以及要实现的目标要求，对于执行中出现的偏差或疏忽导致影响执行效果和结果的责任个人或组织根据《中国共产党问责条例》进行判定。（3）奖惩分明，物质和精神的激励和惩戒并用。前车之鉴，后事之师。做好惩戒公示，要进一步明确通报的范围、时间和方式。加强舆论宣传，不仅要在党内宣传也要让党外和群众知道，不仅要宣传先进人物也要宣传对反面人物惩戒教育的经验和做法。

3.完善监督机制，防患于未然。（1）监督不仅要在学习方面，更要看实际操作上。不忘初心、牢记使命主题教育专项整治包括落实中央八项规定不力、违规经办企业、危害群众的“微腐败”以及基层党组织软弱涣散等行为，这些行为都是理想信念丢失的表现，只有在监督过程中重点监督整治这些行为，才能将主题教育入脑入心、将主题教育转化成现实的成果。（2）抓住“关键少数”，对于“关键少数”具有权力集中、监督难度大的特点，应该探索上下级综合甚至跨级监督的形式，日常监督和专项监督结合，从小事抓起、从早抓起，完善监督的机制和保障监督机构工作的独立性。（3）完善党内和党外监督渠道和方式，形成监督合力。在党内除上级对下级的监督外，增加平级监督的有效性，完善监督的程序、内容和重点。党外发挥媒体和网络舆论监督的力量，党政机关做好动态监测工作，及时回应群众关切，引导正确的舆论导向。（4）做好“回头看”工作。“回头看”要重点关注问题整改、群众关切解决、理想信念增强和工作能力提高等方面，将定期和不定期“回头看”相结合，“回头看”要进行实地调查、“不打招呼”，在过程中发现执行和整改阶段出现的真问题、找根源。

4.做好调查研究和完善联系群众机制，融入制度建设全过程。习近平指出“党员干部要了解实情，防止‘作秀式’调研。”[11]不忘初心、牢记使命制度建设一定要贴近当前世情、党情、国情、民情。要深入调查研究，了解人民群众的痛点、国家发展的特点、党内建设存在的难点，防止出现走形式、走过场、学不进去、学不到位、执行不力等情况。（1）调查研究要重点关注党内理想信念丢失的根源以及在日常学习和工作中与我们党的性质和宗旨不符的思想和行为。只有实地调查研究才能真正发现制度建设中存在的问题，及时堵住制度运行中出现的漏洞。（2）深入群众、相信群众，将领导群众和发挥群众主动性结合，回应群众关切、解决群众困难，从群众智慧中汲取制度建设的经验，发挥群众民主监督的作用。根据群众反映和调查研究发现制度建设好的典型要积极推广、建设差的要及时帮助其调整。（3）调查研究要了解当地的特殊情况以及制度运行的状况，并善于根据经济社会发展实情，利用新技术的来创新思想教育、理论学习以及制度运行的机制和方式。