“东方枢纽”设合作区从简单复制走向集成创新

刘馨蔚

为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，支持上海“五个中心”建设，海关总署、上海市政府会同相关部门，积极探索建设上海东方枢纽国际商务合作区（以下简称“合作区”），借鉴国际经验，结合国内实际，开展政策集成创新，研究编制《上海东方枢纽国际商务合作区建设总体方案》（以下简称《方案》）。

“设立合作区，有利于进一步推动实施自贸试验区提升战略，助力上海当好全国改革开放的排头兵、创新发展的先行者；有利于服务更加主动开放的国家战略，丰富开放型经济发展载体；有利于服务构建新发展格局，打造国内国际双循环战略链接。”海关总署副署长孙玉宁表示。

上海具备建立合作区的天然优势

《方案》共涵盖五个方面，主要内容可概括为“3个3”。一是3个定位。合作区的核心定位，一是便利国际商务交流的新平台，二是服务资源要素汇聚的新载体，三是推动长三角一体化发展的新节点。二是3个核心功能，即便利国际商务交流、服务高端国际会展活动、提升培训服务质量。三是采取3方面管理措施，分别是便利人员进出、便捷行李物品管理、实施货物高效管理。

在时间线方面，《方案》明确，到2025年底，依托先行启动区基础条件，建设会展、培训、酒店、服务等相关功能设施，同时抓紧推进配套设施建设，实现先行启动区封闭运行；到2028年，完成整个先行启动区建设，实现封闭运作；到2030年，合作区全面建成，区域功能辐射带动能级实现跃升，与东方枢纽7平方公里形成联动效应。

《方案》提出，要创建高度便利的国际商务交流载体，更好联通国内国际两个市场，更好利用国内国际两种资源。上海市政府副市长华源指出，作为中国改革开放前沿阵地和深度链接全球的国际化大都市，对于落实这项制度，上海具备天然优势，即区位条件优势、制度创新保障、市场需求支撑。

合作区选址紧邻浦东国际机场和上海东站。浦东国际机场是中国国际航空的门户枢纽，年旅客吞吐量超7000万人次，其中国际旅客约占五成。2028年，浦东国际机场T3航站楼将投入使用。届时，旅客保障量将达到1.3亿人次。而将于2027年建成通车的上海东站，年设计客流量也将达到6000万人次。

“两者将带来各类要素汇聚交流的需求，更好支撑合作区集聚全球要素，配置全球资源。”华源称。

合作区位于浦东新区，也是全国首个自贸试验区所在地。目前，浦东新区已取得一大批开放型经济的制度创新成果。合作区还兼具综合保税区、海关监管区和口岸限定区三大功能，具备便利化管理制度集成创新的优势条件。同时，发挥上海市人大在浦东新区立法授权，提供一个良好的法律支撑。

目前，上海共有7.5万家外资企业，5.8万家外贸主体，外资企业总部956家，外资研发中心561家，口岸贸易额超过全球的3%，经上海口岸进出的境外人士居全国首位。同时，长三角地区是中国经济开放度最高、最为活跃的区域之一，外贸外资企业有着大量的商务洽谈、会议展览、国际培训等跨境交往需求。另外，每年在上海举办的进博会，在国际采购、投资促进、人文交流、开放合作等四个方面的平台作用日益凸显。

“合作区的设立将更好地满足这些国际交往需求，打造链接长三角、服务全国、辐射全球的平台载体。”华源表示。

非简单复制，而是集成与创新

当前，国内外均有一些特殊类型的管理区域，并分别对应不同的政策制度设计，该合作区亦有其独特之处。据孙玉宁介绍，一是对标国际。通过研究相关国家类似区域的发展情况，借鉴先进经验和做法。二是立足国内。对国内各类特殊区域的政策功能进行梳理和研究，形成可借鉴的政策和措施。

合作区为境外人员提供创新多元、便利高效的国际一流服务保障。上海市商务委员会主任朱民介绍，在抵离环节，便捷入区手续，设置浦东国际机场专用交通通道，采用专用车辆提供接送服务。在浦东国际机场，设置多语种标识标牌，国际旅客自航站楼最远端搭乘接驳车辆抵达合作区仅需约20分钟。T3航站楼建成后，最快仅约10分钟。托运行李可直接送达合作区，并可根据旅客需要直接送到酒店房间。国际旅客离境时，还可在联检大楼直接办理值机手续。

在商务活动方面，合作区将建设国际一流的展览、会议、培训等功能性场所和设施。不仅能满足大规模办展办会需求，也能提供专业化、小型化、定制化服务。区内布局先进的网络、交通、能源等基础设施，为商务活动提供良好的设施条件。结束商务活动需入境的境外人员，口岸签证机关可在区内提供签证服务，实现入区与入境服务的无缝衔接。

在配套服务方面，合作区突出国际化、多样性、体验式特色，提供优质的服务体验。区内提供多种类型的商业、餐饮、休闲、文体等场所和设施设备；支持境外银行卡、移动支付、现金支付等多种方式；区内的医疗条件也对标国际，满足基础就医和健康服务需求。

“合作区的规划建设将以市场需求为导向，优化软硬件设施配置，不断提升便利化服务水平，打造近悦远来的国际一流商务交流环境。”朱民说。

合作区是境内外人员交流交往的新平台、新区域，而人员便利出入区也是大家普遍关心的问题。为此，国家移民管理局创新高度便利人员进出的制度设计和政策措施。

国家移民管理局边防检查管理司负责人龚耀介绍，一是境外人员搭乘国际或地区航班自浦东国际机场入区无需签证，凭合作区综合管理机构备案的有效邀请即可。二是境外人员在区内开展商务活动，可停留30天，并可根据需要申请延期。三是境外人员可在区内申请口岸签证，方便在国内开展商务考察等活动。四是境内人员入区实施通行许可管理。

“可以说，合作区是一个全新的区域，它不是某一类型特殊区域的简单复制，而是对国内外各类区域功能的借鉴、集成和创新。”孙玉宁强调。

税收政策内容丰富，风险防控“一体监管”

在税收制度设计方面，合作区可在适用综合保税区现有税收政策基础上，叠加部分货物进口免税政策以及人员便利化措施，涉及免税、保税、退税等税收政策。

财政部关税司负责人王洪林具体介绍道，合作区赋予部分境外入区货物免税政策。为支持合作区建设发展，对合作区建设所需的基建物资和运营所需的设备、仪器等实行进口清单管理。对符合条件的境外入区货物实施保税政策。对境内区外入区的货物实行分类管理，部分货物实行退税。对境外人员携带自用、合理数量的行李物品进入合作区给予充分便利，境外人员可在区内提前办理出境行李物品的离境退税等手续。

“合作区的税收政策内容丰富，覆盖面广、创新性强。从政策内容看，既可适用综合保稅区现行政策，也给予更多符合合作区发展方向的货物免税等政策；从享惠主体看，既包括商业服务企业等经营主体，也包括进出合作区的人员；从商品范围看，既包括合作区建设所需的基建物资，也包括合作区经营主体运营所需的设备、仪器等。”王洪林称。

风险防控体系建设也是《方案》的一项重要内容。孙玉宁指出，合作区汇集了大量境外人员、国内商务人士，呈现多元的特点，这对高效管理提出了更高要求。为此，《方案》首先实施封闭管理。境外人士下机以后，通过闭环进入到合作区；境内商务人员、管理人员、服务从业人员，从各自专用通道进出区；货物从专用卡口出入区。同时规定，除特定用途的车辆外，区外车辆不得入区。

其次，坚持科技赋能。孙玉宁透露：“目前，全国海关正在全力推进智慧海关建设。我们将把合作区海关的监管模式，作为智慧海关建设的重要应用场景，纳入到智慧海关建设当中，统筹谋划推进。”

此外，强化协同高效。建立各部门信息共享、协同共管的工作机制，特别是在监管过程中，一体设计监管流程，通过作业现场及设备共用，实现“一次过检”。