进城落户农民退出农村土地问题探析——以重庆为例

重庆巴南区美丽乡村风光

随着新型城镇化的加快推进，农村劳动力加速向城镇转移，不少农民在城镇已拥有稳定的非农收入和住所并落户，但他们并没有放弃农村土地承包经营权、宅基地使用权等农村权益，农村人地分离、人房分离现象较为严重，土地闲置逐渐成为制约各地农村经济社会发展的一个较为突出的问题。鼓励进城落户农民退出农村土地，有利于深化农村土地改革、保障农民合法土地权益，从而促进城乡融合发展，是社会各界十分关注的问题。2022 年，党的二十大报告提出，“坚持城乡融合发展”，“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。重庆作为11 个国家城乡融合发展试验区之一，承担着建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度等试验任务，试验实践取得一定进展，但仍存在一些实质性问题，需进一步加强改革探索与创新。

一、转户农民退地情况及农地闲置现状

1.承包地。承包地退出比例低。根据对重庆一试验区的调研，自农村土地二轮承包以来，全区进城落户农民共计110227 人，其中整户进城落户35264户（79567 人）。其中，整户进城落户农户中，退出承包地的有16584 户，退出的户数不到一半，占比只有47%；非整户进城落户的30660 人中，退出承包地的农民只有4310 人，退出者占比仅有14%。

被保留的承包地闲置率高。按上述数据计算，整户进城落户的农户和非整户进城落户的农民保留承包地的比例则分别达到了53%和86%。据了解，这些被保留的承包地除少数有条件的农村进行了土地流转外，大部分承包地被撂荒。

2.宅基地。宅基地退出比例相对较高。根据对该试验区的调研，全区整户进城落户的35264 户农户中，21920 户退出了宅基地，占进城落户农户的比重为62%，与承包地退出情况相比，相对较好。

被保留的宅基地闲置率较高。按上述数据计算，仍然有38%的农户保留了宅基地，并且据调研保留宅基地面积为4640 亩，户均保留面积达232 平方米，据了解，这些被保留的宅基地约80%处于闲置状态。

二、进城落户农民退地积极性不高的原因分析

从以上分析可以看出，进城落户农民退地情况不是很理想，其中，按整户退出计算，退出承包地的比例低于退出宅基地的比例；从承包地退出情况看，非整户退出的比例低于整户退出的比例。总的情况来看，进城落户农民退地的积极性都不高，这也是各地试验改革实践中普遍存在的现象。究其原因，笔者认为主要有以下几条：

1.承包地流转难。相对工业、第三产业，农业生产周期长、生产效率相对较低，收益率低，山地重庆尤其如此。重庆山地、丘陵、河谷平坝面积分别占总面积的为76%、22%和2%，山地面积占绝大部分，河谷平坝尤其少。大部分村存在土地资源碎片化问题，承包地面积小、不集中，耕作条件差、宜机化程度低，宜机化农田面积占比小，在全市耕地面积中只占有27%的比例。受限于山地丘陵的地形特点，重庆地区农业规模化生产难度较大，农业生产效率较低、收益较低，农业经营主体经营承包地获益难、参与土地流转的积极性不高，受限的农业生产条件导致承包流转相对较难。

2.宅基地盘活难。农村宅基地本就分散、不集中，加上农户进城落户是零星的、宅基地是非连片性的，因此农村被闲置的宅基地和农房非常零散，这种现象在渝东南、渝东北地区尤为明显，导致宅基地整治开发难。全市大部分行政村没有经营性收入，农村集体经济落后、村集体经济组织力量薄弱，村集体盘活宅基地能力受限，获益难。由于宅基地分散、区位条件限制等因素，市场力量盘活宅基地的动力不足、参与度不高。再者，重庆乡村旅游业发展较落后，同质化、低端化问题较普遍，缺少大型载体来承担和消化农村宅基地。村集体没有盘活的经济条件，而宅基地的基础条件又使得外部力量缺少进入动力，因此宅基地盘活也相对较难。

3.退地补偿资金筹集压力大。对于进城落户农户退出农村土地的补偿一部分是退地的货币补偿、一部分是参与社保的部分缴费补贴，据调查，进城落户农民退出农村土地权益的人均补偿期望值为13万～25 万元。按折中标准人均19 万元测算，一个区县如果有10 万人退出农村土地权益，所需补偿经费约为190 亿元。由于承包地、宅基地盘活难的现状，退出来的土地变现难，土地补偿资金仅靠村集体自有资金、政府财政支持资金以及少部分业主注入资金，缺口较大，如此庞大的补偿资金需求筹集压力大。一方面退地农民不能得到退地的预期收益，另一方面土地补偿资金又难以筹集，资金缺口的存在是部分农民退地积极性不高的原因之一。

4.保留农地无成本。在农业税取消后，农民对农村土地拥有无偿、无成本的使用权。现阶段的基本做法是不强制进城落户农民退出农村权益，而是探索推进进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度建设。目前对于农村承包地撂荒、宅基地闲置的现象没有相应的处罚措施或出台相关管理办法，因此农地闲置也是无成本的，这也是不少农户虽已举家迁入城市并有固定住所也不愿退出农村土地的原因之一。

三、鼓励进城落户农民退出农村土地的建议

针对上述问题及原因，要减少进城落户农民撂荒、闲置农村土地，解决农村土地低效利用问题，笔者认为一方面要增强农户退地的积极性，另一方面要加强对退出土地的盘活，从而以此进一步促进农民退地，形成良性循环。

1.支持并鼓励进城落户农民以多种方式处理农村土地。以避免土地闲置为核心目标，进一步完善进城落户农民退出农村权益方案，既重“退出”，也重“流转”，鼓励、引导进城落户农民采取转让、流转、退出等多种方式处置闲置土地资源。

①转让农村土地。鼓励进城落户农民在本集体经济组织内部转让承包地经营权、向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地，规范其转让行为。

②流转农村土地。鼓励进城落户农民依法自愿以出租、入股或其他符合有关法律和国家政策规定的方式将农村闲置土地经营权或使用权流转给村集体或具有资格条件的市场主体，由村集体统一盘活利用或由市场主体盘活利用。

③退出农村土地。鼓励进城落户农民依法自愿有偿向村集体退出承包地承包权、宅基地资格权，以货币补偿方式给予退权补偿。各区县多渠道筹集资金，并加强财政补偿资金投入，将财政补偿资金列入年度计划，保障农民退地补偿。退出的土地由村集体统一盘活利用。

2.适当提高补偿标准，优化补偿方式。

①充分考虑土地的保障功能，提高权益退出补偿标准。合理提高承包地权益退出的补偿标准，充分体现承包地承载的生活、就业、养老三重保障功能和价值。适当提高宅基地及农房退出的补偿标准，体现宅基地、民房的住房保障功能及价值。

②细化、优化土地退出的相关权益补偿。深化“三权分置”改革，细分承包地的承包权和使用权、宅基地的资格权和使用权等，采用第三方专业评估的方式评估各项权益的价值，对进城落户农户灵活选择某项或某些权益的退出给予合理补偿。

③探索多元补偿方式。尊重退出土地权益农户的意愿和选择，采取货币补偿、全部作价入股、以地养老等多种方式补偿农户的土地权益退出损失，其中货币补偿既可以一次性补偿，也可以在约定年限内按月补偿（相当于工资或养老金）。

3.深化“三变”改革，推进撂荒承包地的盘活利用。

①以“三变”形式盘活利用被撂荒的承包地。进城落户农民流转或退出的农村承包地，由村集体统一进行高标准农田建设或其他土地整理活动，并引入新型农业经营主体，将承包地经营权作价入股新型农业经营主体，以资源高度整合、资源变资产的方式促进承包地的高效盘活利用，由村集体出面以保障土地被盘活的确定性。

②积极培育新型农业经营主体。根据重庆地形地貌、气候、生物和资源呈多样性特点，围绕“一村一品一乡一业”，引领创办专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体，鼓励新型农业经营主体以吸纳入股的方式积极参与进城落户农民承包地开发利用，开展适度规模经营，大力发展绿色农业、智慧农业，加快推进重庆现代山地特色高效农业发展。

③加强财政资金与金融信贷支持。充分发挥财政资金、乡村振兴基金等资金的杠杆作用，加大对进城落户农民承包地盘活利用项目及参与主体的财政资金支持力度，促进要素集聚及综合效益提升。鼓励金融机构对新型经营主体开发新的金融产品，对实力强、信誉好的新型农业经营主体，在信贷支持上给予倾斜，加大进城落户农民承包地开发利用项目支持力度，并鼓励开展此类项目的保险业务。

4.发展乡村新业态，推进闲置宅基地的盘活变现。

①发展乡村新业态，大量消化闲置宅基地。进城落户农民流转或退出的宅基地和农房，由村集体统一收储、集零为整、整体规划，并引入开发企业以租赁、入股联营等方式对其进行统一开发和打造，因村制宜、因地制宜，发展符合各村特点的乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、民俗展览、康养服务、电子商务等新业态，以多元化、大容量载体吸纳消化农村闲置宅基地。以对资源统一整合、规划和利用的统筹推进方式实现闲置宅基地的高效利用。

②高度重视农村产权交易平台作用。以现有农村综合产权交易信息平台为基础，加强闲置宅基地和农房信息化建设，给予建设专项资金投入支持。利用平台精准发布供需信息、积极对接市场主体，规范交易程序、丰富交易内容，打造统一规范的闲置宅基地产权交易市场，并确保平台实质启动、发挥作用。经营主体直接和村集体产生交易行为，以解决市场信息不对称和供需双方互不信任的问题。

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③加强闲置宅基地和农房盘活利用的政策支持。鼓励企业和个人积极参与闲置宅基地和农房盘活，在资金、融资、基础设施建设等方面给予优惠政策。对于开发利用闲置宅基地和农房达到一定面积规模的、开发利用进城落户农民闲置宅基地和农房面积达到其总开发面积一定比例的、项目开发符合政府引导方向的、建设达到一定标准的（如星级农家乐）等，给予一定财政资金奖补。对利用闲置宅基地和农房发展乡村旅游、餐饮民宿、康养服务的等，给予优先融资支持，并对经营状况好、诚实守信的经营主体提供增信服务。鼓励开展闲置宅基地和农房长期租赁合同质押融资业务。对开发利用闲置宅基地和农房达到一定面积规模的、开发利用进城落户农民闲置宅基地和农房面积达到其总开发面积一定比例的，优先安排基础设施建设。

5.拓展补偿资金渠道。设立退地补偿专项基金，通过财政支持、社会捐助、无偿划拨等多种方式拓展补偿基金来源，提高农户退地补偿标准，增强进城农户退地积极性。

①做好顶层设计。制定从上至下的财政支持政策，完善专项基金筹集、管理、使用办法，选择有条件的地方开展封闭试点，视条件成熟后再全面推开。

②加大补偿资金筹措。积极盘活承包地、宅基地，以经营业主注入资金为主，大力争取上级财政资金支持，量力而行逐步增加本级财政，支持农村集体经济划拨部分经营收益，鼓励社会力量无偿捐助，探索将宅基地转化为经营性建设用地的部分增值收益用于退地补偿，共同做大退地补偿专项基金规模。

③加强宣传引导。加大对进城落户农户退出土地相关政策的宣传，加强典型示范，在全社会营造鼓励进城落户农户退地的良好氛围。

6.农地闲置采取一定措施。农地是农民的基本生存保障，农民可无偿享有该权利，但是不可无偿浪费该权利，建议对承包地撂荒、宅基地闲置的行为采取一定的处罚措施。一是持续深化农村土地“三权分置”改革，全面完成试验区确权工作，全面清理并整治不合规占有、使用农村权益的行为，全面摸清农地闲置现状。二是建议参照国有闲置土地的处理办法，开展农村集体闲置土地处置办法的研究，制定出台规范性文件和处罚措施，形成对农村闲置土地的规范化管理，如对闲置土地达到一定年限的，没收其土地使用权。三是提高村集体的组织管理能力，强化村规民约与村民自治，提高村民相互监督的能力、加强村集体对农地闲置行为的清理与治理。

7.持续推进试验改革创新。一项试验改革应是自上而下整体推进的过程，尤其是正处于试验阶段的改革，相关制度与配套政策还有缺失和不完善，相关具体工作推进不顺畅在所难免，需持续推进试验改革创新，建议上一层面加大改革授权、操作层面勇于创新。一是持续完善相关制度细则。相关制度和细则的缺少，会使得操作层面工作推进难，更高层面需出台相关规定和细则，并加强各相关部门的通力合作。二是加大对试验区的改革授权。国家和市级相关改革事项、应对策略等优先落地试验区。市级层面积极向上争取更多改革授权，同时积极授权本层级权限于区县层面，给予区县更多可操作空间。三是大力推进体制机制创新。在遵循法律法规的前提下，凡是有利于改革的经验和做法，允许先行先试并大力鼓励与推广，并形成创新性体制机制，形成可复制的各地经验。