滨州市涉河建设项目管理存在问题及对策探析

李 芸，崔 帅

（1.滨州市水利资源开发建设中心，山东 滨州 256600；2.水发规划设计有限公司，山东 滨州 256600）

滨州市地处黄河尾闾，辖5 县1 市1 区及3 个经济（高新技术）开发区，总面积9 600 km2。辖区内共有市级及以上管理河道14 条，总长度824.7 km，河道岸线较长。以黄河为界，南部淮河流域主要有小清河、杏花河、孝妇河、支脉河、北支新河、预备河6条河道；北部海河流域主要有徒骇河、德惠新河、马颊河、漳卫新河、秦口河、土马沙河、潮河、白杨河8条河道。其中，漳卫新河、小清河分别是海委漳卫南运河管理局、山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心直管河道。近年来，随着社会经济的不断发展，河道岸线开发利用速度加快，涉河建设项目日益增多，项目类型日趋多样化[1，2]，因此涉河项目建设管理是一项非常重要的工作[3]。加之，涉河建设项目涉及面广、影响范围大、管理难度大，违法违规现象时有发生，对水工程安全、河势稳定、河道防洪等造成了很大隐患。现结合滨州市涉河建设项目管理现状，对涉河建设项目管理中存在的问题及对策措施进行分析研究。

1 涉河建设项目管理存在问题

随着经济社会的发展，工程投资规模不断扩大，涉河建设项目占用河道过水断面、岸线、滩地及堤防等水利设施的现象越来越普遍，尽管有法律法规保障和内部管理办法规范，但涉河建设项目管理仍存在尚难解决的问题[4]，如技术、法律、监管、验收等等方面的问题[5]。因此，加强涉河项目监管，解决涉河建设项目管理中存在的问题，保障全市水利工程和河道安全运行，持续改善河道生态环境势在必行[6]。

1.1 相应的技术标准不尽完备

多年来，对涉河建设项目管理没有形成一套完善、统一的技术标准。从以往的涉河项目实际管理情况来看，部分涉河建设项目存在不同程度的妨碍泄洪、降低河道泄洪能力的问题。目前，涉河建设项目的实际审查大多参照堤防、水闸等水工建筑物的相关标准规范，凭借以往工作经验开展审查，使审查结果带有一定的主观片面性，难以有效地规范和指导涉河建设项目的建设行为。

1.2 配套水法规不完善

1988 年以来，国家、地方相继颁布出台了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《河道管理范围内建设项目管理规范》等一系列涉及涉河项目管理的法律、法规及政策文件，从不同的方面规定了涉河项目建设单位应服从河道主管部门管理、履行相应的防洪义务和项目报批程序。但是，随着经济社会的发展，新情况、新问题不断出现，特别是运行期间和即将废弃的涉河建设项目的监管问题日渐凸显，以往颁布的法规文件对运行期间及即将废弃的涉河建设项目的管理规定不完善，一旦涉河建设项目投入运行或废弃，便处于法律空白，不利于水利管理规范化建设和水利工程的安全运行。

1.3 项目监管不力

在涉河建设项目管理中存在监管力度不够的问题，究其原因，主要有以下3 个方面：①水法律法规宣传跟不上，法律意识淡薄，建设单位对涉河项目建设可能给河道安全运行带来的潜在隐患认识不足，加之有个别建设单位借口国家重点项目，不服从水利部门管理，致使占用河道、损坏水利设施现象时有发生，从而直接影响了对涉河建设项目的有效监管；②水行政主管部门在查处违法涉河建设项目时，往往会遇到来自各方面的压力和干扰，其行使权力的空间被压缩，使水利部门的监管流于形式；③涉河建设项目监管单位监管意识不强，管理人员特别是基层管理人员配备不足，技术水平薄弱，不能满足新形势下日益增长的涉河建设项目数量和种类的监管需求。

2 涉河建设项目管理对策措施

2.1 建章立制，提高涉河建设项目的管理水平

为规范河道管理范围内建设项目管理工作，滨州市从建章立制入手，通过印发相关通知和意见，不断加强制度建设。近年来，相继制定了《关于进一步加强水利工程管理工作的意见》，明确指出，加强涉河建设项目管理是维护河势稳定和河岸堤防安全、确保行洪畅通的需要，也是依法行政的需要，是水法律法规赋予水利部门依法管理河道的职责，是水利部门增强社会管理和公共服务能力、维护工程合法权益的重要手段；印发《关于开展涉河建设项目防洪评价工作的意见》，明确了建设项目防洪评价的范围、内容和管理；印发《关于明确河道管理范围内建设项目管理程序的通知》，进一步确定了全市涉河建设项目的审批程序和市、县（市、区）水行政主管部门各自的职责，明确指出县（市、区）水务局是辖区内涉河项目监管第一责任人，是做好涉河项目管理的基础；印发《滨州市水利局关于加强涉河建设项目审批后续监管工作的通知》，要求落实涉河建设项目审查程序，切实加强涉河建设项目事前、事中、事后的监管工作，对管理权限以内河道全面监管，确保无违法违章建设项目影响河道行洪排涝安全；滨州市坚持涉河建设项目工作流程再造，制定《滨州市涉河建设项目工作全流程》，优化了工作流程，方便了建设单位开展涉河项目建设，助力营商环境提升。

2.2 严格涉河建设项目管理，规范行政行为

《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》和《滨州市河道管理办法》规定了全市河道管理范围内建设管理项目审查、审批的主体、权限和程序。市、县（市、区）河道管理机关按照职责分工，严格控制涉河建设项目的审查、监管和验收等环节。

2.2.1 严格涉河建设项目审查

滨州市河道实行统一管理和分级管理相结合的原则，小清河、徒骇河、德惠新河、马颊河等大型河道，秦口河、土马沙河、潮河、白杨河、杏花河、孝妇河、支脉河、北支新河、预备河等跨县（市、区）的河道，由市河道主管机关负责河道管理范围内建设项目工程方案的审查工作，其他河道由县（市、区）河道管理机关负责管理。

滨州市、县（市、区）河道管理机关按照河道管理的权限接收建设单位的河道管理范围内建设项目申请书后，在法定期限内成立专家组对河道管理范围内建设项目申请书、涉河建设项目施工方案、防洪评价报告、防洪评价报告评审意见等进行审查，审查主要内容为：①是否符合江河流域综合规划和有关的国土及区域发展规划，对规划实施有何影响；②是否符合防洪标准和有关技术要求；③对河势稳定、水流形态、水质、冲淤变化有无不利影响；④是否妨碍行洪、降低河道泄洪能力；⑤对堤防、护岸和其他水工程安全的影响；⑥是否妨碍防汛抢险；⑦建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当；⑧是否影响第三人合法的水事权益；⑨是否符合其他有关规定和协议。

滨州市、县（市、区）河道管理机关对建设单位的申请进行审查后，给出同意或不同意建设的决定，同意兴建的，出具书面审查意见书，通知建设单位，同时抄报上级河道主管机关；不同意建设的或者要求就有关问题进一步修改补充后再行审查的，应当说明理由和依据。建设单位对批复持有异议的，可依法提出行政复议申请。

审查同意书可以对建设项目设计、施工和管理提出有关要求。审查后，为防止施工单位建成后一走了之，不落实河道防护、现场恢复清理责任，给河道管理造成被动，河道管理部门要与建设单位签订《承诺协议书》，承诺按审查要求履行防洪、水工程保护、完工恢复清理等责任，确保河道安全畅通。

2.2.2 严格涉河建设项目监管

涉河建设项目施工期间，建设单位应按照批准的建设方案和施工位置、界限开展施工，服从水行政主管部门的监督检查和管理，如实提供有关情况和资料。从以往涉河建设项目管理来看，有些涉河项目的建设单位，一旦审查同意后，便将水行政主管部门的审查意见视为一纸空文，不按要求施工，乱搭、乱建、乱置现象时有发生，给水利工程安全运行和河道管护带来了极大隐患。为此，市、县（市、区）水行政主管部门要加强涉河建设项目施工期间的现场监管，检查的重点包括：①是否按照批准的建设方案建设；②是否按照批准的作业范围和作业时间施工；③涉及跨汛施工的，是否落实防汛责任人和防汛物资；④是否落实了准予许可时确定的防洪影响补救措施和其他要求；⑤施工结束是否恢复河道原貌；⑥是否有其他违反水法律法规的行为。如发现未按审查同意书或经审核的施工安排的要求进行施工的或出现涉及河道防洪与建设项目防汛安全方面的问题，应及时提出整改意见或依法责令其停止建设、限期整改或采取其他补救措施。若遇重大问题，应同时报上级水行政主管部门。

2.2.3 严格涉河建设项目验收及运行期管理

涉河建设项目完工后，市、县（市、区）水行政主管部门应对照审查意见中要求，对涉河建设项目进行检查验收，详细检查是否按照要求施工、是否履行了《承诺协议书》规定的责任和义务，验收合格后方可启用。项目投入运行后，市、县（市、区）水行政主管部门负责辖区内涉河建设项目运行期间的监管，确保河道防洪安全。

2.3 创新河道巡查机制，全面提升河道管理水平

建立统一巡查机制，开展河道巡查，是加强涉河建设项目管理的有效措施之一。滨州市相继印发《滨州市河道管理督查办法》《关于建立河道巡查长效机制定期开展河道管理范围内建设项目检查的通知》，明确按流域将滨州市辖区划为3 个片区，每季度对市级及以上管理的河道进行1 次全面检查，县（市、区）水务局每月对辖区内河道及管理单位进行1 次巡查，重点检查涉河建设项目审查审批、涉河建设项目监管、违法涉河项目查处、河道定期巡查记录、运行管理记录等。对违规涉河建设项目，下达责令停止河道管理范围内违法建设行为通知书，并挂牌督办。

2022 年以来，滨州市着力创新河道管理机制，将公益性岗位与河湖管护结合起来，由滨州市人力资源和社会保障局、滨州市城乡水务局联合印发《关于组建水利工程及河湖管护公益性岗位队伍的通知》，组建滨州市河湖管护公益性岗位队伍，负责河湖水体和岸线的日常巡查、河湖保洁、宣传引导等工作。全市按照省市级河道单侧岸线4 km、县乡级河道双侧岸线5 km 配备1 名河管员的标准，设置河管员1 339 名，统筹河湖岸线的巡查管护，实现了全市河湖及重点水利工程管护全覆盖。为提升河管员管护能力和水平，对全市1 339 名河管员进行业务能力培训，各县（市、区）创新“3+1”（镇级河长+城乡水务局河道负责人+镇级河长办负责人”陪同河段河管员共同巡河）领巡、集中培训、巡回培训、“一对一”培训等多种方式，开展河管员巡河履职培训工作，切实提高了河管员的履职能力。同时，成立河湖管护公益性岗位队伍，开展河管员巡河履职，对保障水利工程安全运行、改善河湖生态环境、加强涉河建设项目监管、提升河道管理水平起到极大的促进作用。

该经验做法得到水利部的充分肯定，并在《水利简报》2022年第41期全文刊发推广。山东省河长制办公室以“鲁河长办函字〔2023〕1 号”文件对滨州市“三个+”模式打通河湖与水利工程管护“最后一公里”经验做法进行了转发通知，要求各地结合实际，做好学习借鉴工作。

2.4 开展河道执法规范化建设，提高河道管理单位执法水平

针对河道管理战线长、管理难度大的实际情况，以强化河道执法力度为突破口，大力开展河道执法的规范化建设，提高河道执法水平和执法效能。从工程管理权限和管护范围、执法队伍与执法能力建设、执法制度和执法机制、执法效能4个方面综合评定河道执法，以点带面，全面带动河道规范化管理工作，达到河道管理标准化、规范化、常态化的目的。水利工程管理和执法部门要整合现有的管理和执法力量，明确职责、细化分工，加强协调沟通，共同承担起涉河建设项目管理工作，共同研究解决涉河建设项目管理中存在的问题。

3 结语

随着水利改革的不断深化，新情况、新问题不断出现，涉河建设项目监管领域同样面临着新的挑战。为应对涉河项目建设管理过程中的新问题与挑战，市、县（市、区）水行政主管部门要加强涉河建设项目的组织领导，排除管理中的干扰，为涉河项目管理保驾护航；完善涉河项目管理的相关制度、标准、办法，使涉河项目管理有法可依、有章可循；建立宣传长效机制，注重宣传实效，提高人们的法律意识；探索水利综合执法模式，协调各执法部门协同一致，形成合力，共同推进依法行政；加强河道管理人员的教育培训，提高管理人员的政治素质和管理能力，全面提升涉河建设项目管理水平；创新河道巡查机制，强化涉河项目的督察、督办，加强河道日常巡查管理，实现河道巡查常态化、全覆盖。在涉河建设项目管理实践中找方法、寻经验、求突破，真正实现涉河建设项目管理的规范化、科学化和制度化。