北京市城市公共供水管理办法修订研究

郭春辉，毛德发，乔光毅，赵 佳

（北京市供水管理事务中心，北京 100195）

供水是城市生命线，是关系国计民生的重要事业，是首都经济社会发展的重要支撑。党的二十大报告进一步提出了依法治国、依法行政的新要求，加快完善供水法制也是推进国家法治建设高质量发展的必然要求。《北京市城市公共供水管理办法》（以下简称《办法》）自颁布实施以来，促进了北京市供水事业快速发展，明晰了供水相关主体的权利义务，规范了供水相关方的行为，为保障城市供水作出了诸多贡献。《办法》于1992年制定以来经历了4次修订，为北京市城市公共供水管理工作提供了有力依据，城市公共供水管理工作得到了长足的发展，取得了显著成效。但随着经济社会的发展，现行《办法》在执行过程中不可避免地出现了一些新情况和新需求，需进一步完善。

1 北京市城市公共供水基本情况

北京市城市公共供水是指城市（中心城区、城市副中心、郊区新城及开发区）自来水供水企事业单位以公共供水设施及共有供水设施，向城市生活、生产及公共服务和其他各项建设提供用水。截至2021年底，全市城市公共供水厂68座，全市管网长度18 432 km，供水能力700.39 万m3/d，年供水总量14.45 亿m3，用水户682.59 万户。其中，城六区共有城市公共供水厂27 座，综合供水能力519.06 万m3/d；10 个郊区共有城市公共供水厂41 座，综合供水能力181.33万m3/d[1]。

2 《办法》实施情况

20 世纪80 年代开始北京市积极推进城市供水工作，1987年发布《北京市城市公用供水设施管理暂行规定》，1992 年将其修订为《北京市城市公共供水管理办法》（市政府令第22 号），后经1997、2002、2010和2021年4次修改。《办法》自实施开始，强化了本市行政区域内城市公共供水和供水设施的管理，依法维护了城市公共供水工作秩序，保障了城市生活、生产和各项建设的正常用水，科学合理利用水资源，助力提升供水基础设施建设和公共服务供给质量，对有序发展城市公共供水事业发挥了重要作用。

2.1 依法保障了城市公共供水事业快速发展

《办法》的实施，有效规范了城市公共供水和建设，保障了城市公共供水事业快速发展。“十三五”时期，北京市按照建设民生水务要求，稳步推进自来水厂及供水管网新建改造、自备井置换、农村饮水安全巩固提升等工程，城乡供水安全保障能力不断提高，南水北调水覆盖范围持续扩大，城乡供水布局进一步优化，基本形成了“1+1+9+N”供水格局，即1 个中心城区、1个城市副中心、9个郊区新城、多个乡镇与村庄供水工程优势互补的供水分区。城市公共供水占比72%，且实现了多水源保障和强抗风险能力，供水安全系数、地表水厂深度处理率、智能水表覆盖率等指标处于全国一线城市领先水平，保障了首都供水安全。

2.2 依法规范了供水相关方的行为，保障各方合法权益

《办法》在水质保障、水费收取、供水设施建设、供水管线维护、供水服务等方面明晰了供水企业和用户各自的权利义务，为保障各方合法权益提供了依据。①要求各供水企业严格遵守国家《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2022），并接受有关部门的监督检查，为用户提供质量合格的水。②《办法》专设供水设施管理章节，对用户供水设施的建设到竣工验收全过程加以规范，明确用户和供水企业的各项权利义务，为供水设施的建设提供规范指引。③供水企业为贯彻落实《办法》的要求，建立了管网巡视制度，安排专门的巡视队伍，全面掌握管理区域内供水管线及附属设施的准确位置；严格执行对违章占压等行为的处置规定，及时发现并制止违章行为，及时排除公共供水设施故障，保障正常供水。④在供水服务过程中，供水企业严格执行政府指导水价，根据用户的用水性质安装计量水表，并统一管理维护，与新建、改建的报装用户签订了计量计费协议，按期查表收费。

2.3 依法保障了公共供水安全，为惩治供水相关违法行为提供依据

上位法《城市供水条例》在罚则部分仅规定了笼统的处罚措施，并未规定具体的处罚幅度，导致可执行性不强。《办法》作为地方政府规章，在法律责任部分将对供水相关违法行为的处罚措施加以细化，规定了具体的处罚额度和范围，为北京市各级水行政主管部门履行查处供水违法行为的职责提供了具体明确的法律依据；规定了禁止行为和相关罚则，通过北京市各级水行政主管部门的普法和执法等活动，对供水相关主体起到了一定的规制和震慑作用。

2.4 依法促进了社会共治水平不断提高，提升人民幸福感

《办法》的实施，规范了政府、供水企业、用户各方责任义务，促进了供水从建设、监管、运行等各方面的规范管理，探索形成共建共治共享的社会治理模式，打造了人人有责、人人尽责、人人享有的新时代供水治理共同体，人民群众的获得感、幸福感、安全感持续提升。

3 《办法》执行面临的问题

随着北京市供水管理制度体系的不断完善和执法力度的不断加大，北京市供水管理水平与服务保障能力得以稳步提升，为首都经济社会发展提供了坚实支撑。但是，城乡供水发展不平衡不充分问题依然存在，供水保障水平与运行效率有待提升，供水服务品质与人民美好生活需要存在一定差距，供水法制建设仍需进一步加强[2，3]。现行《办法》执行过程中仍面临一定问题。

3.1 存在立法空白，未实现供水管理范围全覆盖

目前使用的《办法》制定时间较早，法律条文的数量较少，未将供水领域随着社会经济发展产生的新法律关系、新问题等纳入规制范围，存在立法空白。①缺少与供水相关的各行政机关监管职责划分的规定。供水是一个从源头到龙头的过程，涉及生态环境保护、水务、卫生等多个领域行政监管部门，《办法》仅规定了水行政主管部门的职责，显然是不够全面和充分的。②缺少关于供水规划的规定。《办法》未强调要将供水纳入城市发展规划，仅在第九条第二款规定了供水设施工程的规划、建设、施工等必须符合国家和本市有关规定。③缺少关于供水水源的规定。《办法》未对供水水源作出规定，不利于北京市供水安全和保障。④供水设施建设和管理部分缺少关于二次供水管理的规定，不能有效回应实践中二次供水领域的监管需求。

3.2 概念界定不够清晰，部分条例合理性不足

在规范性方面，《办法》中部分概念界定不够清晰，导致实践中理解不一，易引发争议。如，第五条中未对“利用公共供水设施转售用水”的行为作出进一步界定和细化，导致对于实践中出现的一些转供水行为难以定性。第十三条和第十四条规定中未对“计费总表”和“计费水表”作出进一步的界定，从而在实践中理解不一，导致供水企业的管理职责划分不清晰，引发了诸多争议。在权益分配方面，部分条款也存在合理性不足的问题。第六条规定当暂停供水时间超过3 d时，供水企业才需采取临时供水措施，已不太符合社会生活的实际需要，导致权益分配不尽合理，实践中也基本不按此条规定的时间执行。

3.3 法律责任规定不完整，部分条款的执法操作性不强

现行《办法》在第二章和第三章中都为供水相关主体设置了各项权利义务，但在第四章法律责任部分却并未全部对应地设置罚则。这将导致现行《办法》在逻辑结构方面不够严谨，也会使得部分义务条款在实践中难以执行，对于违反这些条款的行为，水行政主管部门无法加以查处，法律责任规定不完整。部分规定在实践中执法操作性不强，如第八条规定“供水企业与用户对用水计量、收费等发生争议时，可以申请城市公共供水主管机关处理”，本条规定了城市公共供水主管机关对于用水计量、收费争议的处理权，但在现行管理中未有配套的规范对城市公共供水主管机关处理用水计量、收费争议作出细化规定，且用户和供水企业之间缔结的供水合同是民事合同，一般发生争议时双方均会诉诸法院，通过民事诉讼来解决争议，该条款在实际使用中基本无法执行。

3.4 处罚力度过轻，行政处罚与行政相对人的违法行为不相称

现行《办法》中第十八条和第十九条规定了供水相关违法行为的罚则，其中最高的罚款额度仅为5 000 元，处罚力度较小且标准不明，已经不符合社会发展的实际情况，导致过罚不相当，难以对供水相关违法行为形成有效的法律威慑力。如，施工毁坏供水管网设施多有发生，造成跑水、停水、设施损坏等严重问题，目前对违法行为人给予3 000元的行政处罚，起不到任何效果。2023 年3 月1 日起实施的《北京市节水条例》已规定对此类违法行为处2万元以上5万元以下罚款。

4 《办法》修订的建议

4.1 增加供水水源管理的规定

供水水源是保障供水安全的第一步，现行《办法》在水源方面存在立法空白，为强化供水水源保护，建议增加供水水源管理的规定。①水源的规划，可根据上位法的相关规定作出关于水源规划的相关规定；②水源地的划分，建议对水源地的确定主体和确定依据等作出规定；③水源的保护，建议对水源的水量、水质的保障措施作出具体规定，如对地表水和地下水的开发、水源地水质的检测、水源污染的防治等进行规范；④备用水源的准备，建议根据北京市水源使用情况，对备用水源作出规定和要求。

4.2 增加关于供水规划的规定

供水规划对城市水资源的合理分配及利用、供水系统的布局和建设、节水体系的搭建与实施等方面具有指导性作用，为城市的发展提供了供水技术支撑[4]。为进一步完善《办法》，建议对供水规划作出补充规定，明确应当将供水纳入国民经济和社会发展规划，明确供水规划的制定主体和批准主体等，为实践中供水规划的制定和批准提供清晰的指引。

4.3 增加关于监管机关职责划分的规定

为规范各监管机关分工协调程序、更合理界定权属职责、消除监管盲点、规范供水监管机关权责划分和服务供水高质量发展，建议制定专门规定供水领域各监管部门各自负责的监管事项的条文，明确水行政主管部门、生态环境主管部门、疾病预防控制主管部门和公安、市场监管、应急、价格等其他有关主管部门承担的城市公共供水相关职责。

4.4 增加加压调蓄设施（二次供水）建设和管理的规定

为保障供水“最后一公里”安全和促进供水全过程管理，建议增加加压调蓄设施（二次供水）建设和管理的规定。建议增加对居民住宅加压调蓄设施建设及运维移交、居民住宅以外的其他建筑物加压调蓄设施运行维护管理等规定，对二次供水的清洗、消毒和水质检测提出规范性要求。可按照新建、已建对加压调蓄设施运行维护管理进行区分规定，新建的一般要求交给供水企业负责运行维护，已建的鼓励逐步移交给供水企业负责运行维护。

4.5 加大应急管理与处置的规定

突发事件和自然灾害极易影响城市供水安全，影响社会正常的生产生活秩序，因此需要对供水应急管理与处置进行规范，增强应急管理和处置的能力。①建议明确政府和供水企业在供水应急管理与处置方面各自应当承担的职责，如政府应当承担制定供水应急预案、统筹应急物资储备与调度、定期组织应急演练等职责；供水企业应当承担建立健全供水安全管理制度、定期开展安全风险管控和隐患排查、制定本单位的应急预案、配备必要的应急物资并定期组织演练等职责。②建议明确突发事件导致水源污染或其他不可用情形时的应急处理程序。③对于无法在《办法》详尽规定的应急管理和处置措施，如果已有配套规定，建议可以概括性地规定一条“按照相关规定执行”；如果尚未制定配套规定，建议可以概括性地规定一条“另行制定详细的供水应急处理规范”。

4.6 加强供水监督管理的规定

供水监督管理可以按照监管主体划分为行政机关的监督管理、行业监管和社会监督。对于行政机关的监督管理，建议可以将相关法律规范中涉及供水监管措施的内容整合到《办法》中。如，可以将《城市供水水质管理规定》第十六条规定的城市供水主管部门实施监督检查时采取的措施纳入本《办法》。对于行业监管，可以利用供水行业协会的行业内监管。对于社会监管，可以明确供水领域的投诉、举报机制，畅通社会监督渠道。

4.7 加大供水违法行为的处罚力度

依据上位法的规定确定具体的处罚种类和幅度，与相关法规做好衔接，根据依法行政的需要，加大对供水违法行为的处罚力度。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。目前供水领域制定了《城市供水条例》，后续可结合北京供水行政管理实际，参照《城市供水条例》、北京市现行供水领域规章及外省市做法，对供水违法行为进行具体梳理，对应地规定相关罚则、处罚种类和幅度。

4.8 增加优化营商环境的规定

2019 年国务院《优化营商环境条例》发布以来，优化营商环境已成为各级政府的重要工作，在营商环境测评中，将“获得用水用气”作为一个单独指标[5]。在此背景下，提升供水服务成为行业主管部门、供水企业核心工作之一。建议根据《优化营商环境条例》工作要求，增加对供水服务的要求和供水单位应当履行义务的规定，督导供水企业大力优化“获得用水”营商环境，构建透明、公开、可监控的供水服务。

5 结语

该《办法》颁布实施以来，为完善北京城市公共供水管理体系、明确供水监督管理责任主体、依法规范各类供用水行为起到了积极有效作用，取得了丰硕成果。随着北京市社会经济的进一步发展，全市供水发展和形势都发生了新的变化，出现了一些新的问题和新的需求。因此，认真总结近年来北京市公共供水管理工作的实践与经验，全面分析现行《办法》执行情况，依据新形势下北京供水发展的需求，提出《办法》修订的建议，以推进北京市供水事业高质量发展。