陕西乡村振兴与新型城镇化协同推进研究

2024-05-17张敏王建康

商洛学院学报 2024年2期

张敏王建康

摘要：协同推进乡村振兴和新型城镇化是解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的关键举措。系统梳理了陕西省协同推进乡村振兴与新型城镇化的做法、成效，从空间协同、经济协同、要素协同和社会协同等维度，分析影响协同的突出制约因素，进而提出协同推进乡村振兴与新型城镇化的对策：构建新型城镇体系，推动县城建设高质量发展；培育特色优势产业，促进产业链主体留在县域；深化要素市场化配置改革，保障城乡资源自由流动；贯彻城乡共享发展理念，优化城乡公共资源配置。

关键词：乡村振兴；新型城镇化；城乡融合；陕西

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1674-0033（2024）02-0091-06

引用格式：张敏，王建康.陕西乡村振兴与新型城镇化协同推进研究[J].商洛学院学报，2024，38（2）：91-96.

A Study on Collaborative Promotion of Rural Revitalization and New Urbanization in Shaanxi

ZHANG Min， WANG Jian-kang

（Shaanxi Academy of Social Sciences， Xi'an 710065， Shaanxi）

Abstract： The collaborative promotion of rural revitalization and new urbanization is a key measure to solve the imbalance of urban and rural development and inadequate rural development. Taking Shaanxi Province as an important， a systematic analysis is made on major practices and effectiveness， and the thinking countermeasures is proposed based on restricting factors of the collaborative promotion of two strategies from four respects including space coordination， economic coordination， element coordination and social coordination. Specific ideas include promoting the county′s high quality construction by building new-type urbanization system， accelerating to leave main body of the industry chain behind in county-level area by cultivating special advantage industry， guaranteeing free flow of urban and rural elements by deepening reform of the allocation of factor marketization， optimizing urban and rural public resources allocation by implementing the concept of shared development.

Key words： rural revitalization; new urbanization; urban-rural integration; Shaanxi

2019年中央出臺《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确提出“协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略”。2023年中央农村工作会议明确提出，“统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县域城乡融合发展。”[1]因此，如何协调推进乡村振兴和新型城镇化两大战略，促进城市和乡村优势互补、互融共进、共同富裕，是当前和今后一段时期需要研究的重大课题。学术界对此进行了丰富的研究，主要集中在：一是乡村振兴和新型城镇化的互动关系，韩俊[2]认为，乡村振兴与城镇化两者不是非此即彼的关系，实施乡村振兴既不是否定、也不是抑制城镇化。蔡继明[3]认为，乡村振兴战略必须与新型城镇化战略同步实施，才能取得区域协调发展、城乡协调发展的预期效果。王韬钦[4]认为，两者的协同关系是要解决城乡之间对于紧缺要素资源的争夺问题，将“资源争夺”转变为“资源共享”。康永征等[5]认为，两大战略目标是一致的，新型城镇化战略体现了乡村关怀，乡村振兴战略对城镇化的推动作用也是显而易见的。二是两大战略协同推进的内在机理，涂丽等[6]提出，城镇化对乡村发展的作用机制体现在经济促进、组织治理、公共服务滞后和宜居条件改善四个方面。刘双双等[7]认为，内在驱动因素主要包括城乡之间的依托机制、反哺机制和互惠机制。陈柳钦[8]认为，乡村振兴与新型城镇化之间具有内在逻辑上的自洽性，适合创新构建战略耦合与协调治理的机制。三是两大战略协同推进的实现路径，桂华[9]提出，统筹推进两大战略要在战略定位、策略手段和政策机制三个层面实现协同。张明皓[10]认为，需从政策制定协同、政策执行协同和政策目标设置协同三个层次系统性深入推进。张绘[11]提出，要打通城乡产业发展桥梁，有效推动农业人口有更多就业选择。俞淼[12]提出，要将乡村和城镇视为一个共生共赢的有机整体，加快发展现代产业体系、加强生态文明建设、着力提升基层社会治理现代化水平、推动体制机制改革创新。

总而言之，现有研究成果虽然对协同推进乡村振兴和新型城镇化进行了深入探讨，但是由于不同地区经济发展差异明显、城乡融合发展模式各具特色，相关研究提出乡村振兴和新型城镇化协同推进的具体措施与地方实践经验结合深度不足，在政策实施层面存在一定的局限性，对二者协同推进的路径选择有待从实践层面提供具体思路。本文以陕西省为例提出以城乡融合理念推动新型城镇化和乡村振兴协同发展的对策建议，以期为陕西省及西部地区在新时代推动高质量城镇化、实现乡村振兴提供借鉴和参考。

1 陕西省乡村振兴与新型城镇化协同推进的现状

近年来，陕西省围绕城乡融合这一目标和要求，加快推进乡村振兴和新型城镇化两大战略的实施，在健全体制机制、促进共同富裕、农业转移人口市民化、产业融合等方面迈出了新步伐，有效促进了城乡、区域协调发展。

1.1 城乡融合发展体制机制不断健全，试验区建设成效显著

自2020年1月以来，陕西省先后印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施方案》《陕西省推进国家城乡融合试验区西咸接合片区建设的实施方案》《关于支持国家城乡融合发展试验区西咸接合片区深化改革创新的意见》《西安都市圈发展规划》等一系列政策文件，不断健全和完善城乡融合体制机制和政策体系，进一步畅通城乡要素流动，促进城乡公共资源均衡配置，试验区城乡融合发展取得显著成效。其中，纳入试验区范围的西安片区包括高陵区、阎良区和西咸新区，面积共计1 400 km2①，常住人口180余万②，2022年生产总值1 302.2亿元③。高陵区作为陕西省唯一一家承担全国农村土地制度改革试点任务的区县，在农村宅基地制度改革试点方面创新多种盘活模式，率先推出“共享村落”，为盘活利用闲置宅基地提供了先行示范。阎良区作为全国农村承包地确权登记颁证工作典型地区，紧紧围绕富阎一体化发展和新型城镇化建设，深入推进农村集体产权制度改革，全区确权登记颁证率达到98.7%，为开展试验任务奠定了良好基础。西咸新区作为国家级新区，围绕创新城市发展方式定位和打造“中国特色新型城镇化范例”这一目标，聚力搭建城乡产业协同发展平台，大力发展农村经济发展产业示范园区，在探索都市型现代农业路径、促进城乡融合、满足市民多样化需求等方面起到了示范作用。

1.2 城乡居民收入持续增长，共同富裕初步显现

2022年陕西省农村居民人均可支配收入15 704元，比上年增长6.5%④，相当于全国平均收入水平的78%，是近十年占比最高值。陕西省城镇居民人均可支配收入42 431元，比上年增长4.2%④，相当于全国平均收入水平的86.1%，达到近10年占比第二高水平。从城乡收入比情况来看，2022年陕西省居民收入分配格局得到了进一步优化，城乡收入比为2.7：1，连续16年呈现降低趋势。从各市（区）城乡居民收入增长情况来看④，在农村居民收入方面，西安市持续领先于其他各市（区），达到人均18 285元的較高水平，杨凌示范区和榆林市分列第二、三位，分别达到17 161元和16 956元。此外，宝鸡市和渭南市也高于全省平均水平。安康市、汉中市和铜川市在增速方面排名前三位，分别达到7.3%、7.2%、7.1%。在城镇居民收入方面，西安市、杨凌示范区、咸阳市、延安市、宝鸡市和榆林市均在4万元以上。其中，西安市城镇居民收入最高，达到人均48 418元。榆林市城镇居民收入增速最高，达到5.0%。

1.3 城乡生产要素单向流动，农民工总量不断增加

从世界各国工业化、城镇化发展的过程来看，经济快速增长的同时必然伴随着农业劳动力向非农产业转移。随着我国改革开放的不断深入，陕西农民工的发展历程也呈现出这样的特点，并且其规模不断壮大、就业由第二产业向第三产业转变。2021年，陕西农民工总量783.7万人，比2012年增加了120.8万人，增长了18.2%。其中，省内农民工的比重由2012年的75.1%上升到2020年的80.8%；从事第三产业的比重为57.5%，比2012年增加了8.6个百分点⑤。近10年来，大量陕西农民工从制造业、建筑业为主的第二产业，转向从事快递配送、家政服务、住宿餐饮、网约车司机、农村电商等第三产业。同时，随着农民工群众整体文化程度的不断提升，陕西新生代农民工更倾向于从事具有一定知识技能要求、劳动强度较小、就业形式更灵活的第三产业。

1.4 城乡产业融合水平逐步提升，新产业新业态蓬勃发展

近年来，陕西省以农村三产融合为重要抓手，通过主体融合、产业融合和载体融合“三个融合”，促进要素聚合、产城融合发展，29个镇入选首批国家农业产业强镇，204个村镇（镇75个、村129个）入选全国“一村一品”示范村镇，成功创建洛川县现代农业产业园、杨凌示范区现代农业产业园、眉县现代农业产业园、榆阳区现代农业产业园、陇县现代农业产业园等5个国家现代农业产业园，以及大荔冬枣、榆阳马铃薯、杨陵区和洛南苗木花卉、米脂小米等5个国家农村产业融合发展示范园，陕北肉羊、蔬菜、生猪、陕茶、秦岭猕猴桃等产业入选国家级优势特色产业集群建设名单，形成了集群发展新格局和市场竞争新优势。在深化农文旅多功能、多空间融合方面，陕西省大力推动乡村旅游创新发展，积极拓展农业多种功能，补齐基础设施和公共文化服务短板，目前共有 64个中国美丽休闲乡村、4个全国休闲农业重点县、14个中国特色小镇，6条线路入选全国乡村旅游精品线路，为产业融合、产城融合、城乡融合协同发展奠定了良好基础。

2 陕西省乡村振兴与新型城镇化协同推进的制约因素

乡村振兴与新型城镇化两大战略本质是一致的，目的都是有效促进城乡融合发展，在城镇和乡村之间形成优势互补、互融互促、同频共振的发展局面。但是陕西省在协同推进两大战略的过程中还面临着诸多现实困境。

2.1 县城融入中心城市发展不足，空间协同发展有待优化

西安市辐射带动周边区域的作用尚未得到最大程度的发挥。作为国家九大中心城市之一，西安市是西北地区唯一的国家中心城市，肩负着引领西北地区发展的重要使命。但目前西安市的经济体量和人口规模都偏小，城市产业支撑和人口承载能力有限，存在民营经济发展不活跃，产业集聚度不高，战略性新兴产业占比较小，科教、文化等资源优势尚未充分转化为经济优势等问题，对周边区域的辐射引领作用也十分有限。陕西省其他地市也尚未形成辐射能力较强的区域性中心城市，城镇化发展受到制约。

以县城为代表的中小城市发展不充分，产业和人口承载能力十分有限。陕西省县城建设仍普遍存在规模小、人口少、产业弱、配套差等现象，严重制约了县城综合承载能力的进一步提高。2022年陕西省76个县（市）中，地区生产总值200亿元以下的县达55个，占72%，300亿元以上的县（市）仅有5个⑥，资源性工业占比较高、制造业功能县偏少，能够提供大量就业岗位的生产性服务业和生活性服务业比重较低。同时，县城基础设施建设相对薄弱，功能不完善。

2.2 乡村产业支撑能力有限，经济协同发展有待加强

乡村产业规模小、聚合度较低。陕西省各地城乡产业融合基本集中在本地优势产业和优势农业，但是陕北、关中和陕南三大区域地理自然条件差异显著，农业产业和工业布局差异较大，难以形成城乡产业融合优势的辐射作用。陕北地区精深加工不足，产业附加值较低；关中地区农户生产规模已接近极限，单一的粮食保障功能弱化了农业对资源要素的集聚整合；陕南地区土地供给不足，农业产业“小而散”，难以形成产业集群效应。

小农户与现代农业衔接不畅，产业效益不高。受土地细碎化等问题影响，陕西省土地集约化经营和大型农机具使用受到一定制约，农业生产力水平相对偏低，发展和抗风险能力较弱，一些科技含量高、附加值高、资源消耗低、环境污染少、抗风险能力强的现代化集约生产体系很难在农村站稳脚跟，导致其在资本和资源市场竞争中时常处于劣势。此外，农村地区人才、资金和公共设施等产业发展要素支撑不足，农户与新型经营主体利益联结机制层次较浅，乡村产业难以实现产业升级和延伸，经济效益不高。

2.3 乡村消费市场和要素市場建设滞后，要素协同发展有待贯通

乡村消费市场整体水平不高，县乡村商业网络体系不完善，城乡居民消费存在明显差距。2022年陕西省城镇居民和农村居民人均消费支出分别为24 766元、14 094元，城镇居民人均消费支出是农村居民人均消费支出的1.76倍④。从食品烟酒、衣着、居住、生活用品、交通通信、教育文娱、医疗保健等消费构成上看，城镇居民消费分别是农村居民消费的1.62，2.15，1.81，2.03，1.7，1.91，1.49倍④。家用汽车作为新兴的耐用消费品，农村家庭的保有量同样也远远低于城镇家庭，城镇居民每百户拥有43.8辆，农村拥有23辆④。

城乡一体的要素市场发展不完善导致资源要素双向流通不畅，尤其是城乡土地权能不平等问题突出，广大农村地区难以享受城镇化中的土地增值收益，对乡村振兴和新型城镇化的健康发展都带来一定影响。从国家层面看，城乡统一的土地交易市场还未形成，仍缺乏城乡地权平等交易市场。从省级层面看，近年来陕西农村土地流转面积不断扩大，但土地流转服务配套滞后，未形成统一的中介机构和服务体系，对土地流转的规模水平和经济效益形成了阻碍。

2.4 城乡公共服务保障体系不均衡，社会协同发展有待提质

大城市和小城镇公共服务发展不均衡。随着近年来西安市高品质就业质量和公共服务供给，西安市城镇人口大幅攀升，周边咸阳、渭南、铜川、商洛等市的城镇人口受西安虹吸严重，加上产业配套跟进不足，公共资源供给不均衡，严重影响了小城镇居民的幸福指数。例如，在教育方面⑦，2022年西安市共有本专科普通高等院校63所，占陕西省的64.9%，而咸阳、铜川和渭南共计16所，仅占陕西省的16.5%。在医疗方面⑧，2022年西安市共有医疗卫生机构7 412个，占全省的21.3%，咸阳、铜川、渭南共有医疗卫生机构9 188个，占全省的26.4%。

城乡公共服务发展不均衡。陕西省村镇基础设施建设欠账较多，多项指标与全国平均水平相比还有较大差距，农村教育、医疗、养老保障水平和能力也远落后于城市，乡村宜居宜业依然任重道远。例如，2022年陕西省建制镇燃气普及率为30.61%，仅为全国平均水平的一半左右（59.16%）。建制镇生活垃圾无害化处理率为37.15%，较全国平均水平低43.23个百分点。建制镇污水处理率为47.39%，较全国平均水平低17.47个百分点⑨。

3 陕西省乡村振兴与新型城镇化协同推进的着力点

县城是我国城镇体系的重要组成部分，对促进城乡融合发展、构建新型工农城乡关系具有十分重要的意义。县域是实施乡村振兴的基本单位，也是构建新型工农城乡关系背景下实现农村共同富裕的空间载体。协同推进乡村振兴与新型城镇化应把县城建设作为重要抓手，把打造县域共同富裕产业链作为重要支撑，持续扩大农村内需市场，有效满足城乡居民对美好生活的需要。

3.1 协同推进的载体和抓手在县城

推进县城高质量建设，要以新型城镇化和乡村振兴两大战略指引，兼顾乡村发展规律和城市发展需求，推动县城生产、生活、生态“三生”融合，因地制宜补齐县城产业配套、基础设施、公共服务等方面的短板弱项，增强人口和产业综合承载能力，更好地满足县城居民生产生活的需要，以及农民到县城就近就业、安家的需求。同时，也要提高县城承接城镇化发展资源、辐射带动乡村的能力，通过对接城市资源，推动农业农村现代化，为实现新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑，最终达成城乡融合发展的目标。

3.2 协同推进的核心在打造县域共同富裕产业链

坚持县域产业特色化和错位型发展，延长既有产业链，提升价值链，在县域范围内形成特色鲜明、带动能力强、工农互促、三产融合的多层次产业模式，打通乡村资源、资产转化为资本的途径，聚力把产业价值留在县域，带动更多群众实现共同富裕。加强县城产业融合平台建设，重点要加强以县城为中心的交通枢纽、商贸物流、数字化基础设施，以及产业园区和专业市场建设，增强县域产业支撑能力，统筹推进本地产业集聚发展和外地产业承接转移。重点要建立嵌入机制，大力培育和扶持本乡本土企业，推动外来资本与乡土社会的有机嵌入，建立更加紧密的利益联结机制，打破产业悬浮、激励本地分红，实现共同发展、共同繁荣、共同富裕的新型城乡关系格局。

3.3 协同推进的任务在扩大内需、推进统一市场建设

在新发展阶段，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是推动经济向更高层次、更高水平、更高质量发展的战略抉择。随着乡村振兴战略和新型城镇化战略的深入推进，县域经济发展、乡村产业振兴、农村生态环境改善、乡村基础设施和公共服务设施建设等重点领域蕴含着巨大的发展机遇和投资需求。重点是要打通城乡之间的市场壁垒，破除阻碍要素资源双向流动的体制机制障碍，增强农业农村发展活力，释放巨量的消费潜力和投资需求。同时，要拓展城乡消费升级带来的需求。一方面，切实把握农村的消费需求及其变化态势，建立以县城为中心、乡镇为重点、村为基础的农村商业体系，丰富农村消费市场。另一方面，统筹兼顾产业融合和城乡融合，拓宽乡村多种功能，更好地满足城镇居民对绿色优质农产品、乡村休闲旅游等物质产品和非物质产品不断增加的消费需求。

4 陕西省协同推进乡村振兴与新型城镇化的对策

本文在分析陕西乡村振兴与新型城镇化协同推进现状及制约因素的基础上，从新型城镇体系构建、特色优势产业培育、城乡要素流动畅通、城乡公共资源配置等方面提出以下对策建议。4.1 构建新型城镇体系，推动县城建设高质量发展

建立大中小城市协调发展的新型城镇化体系，大力支持位于城市群和都市圈范围内的县城立足自身特色和发展优势，主动承接大城市人口、产业的外溢，以及功能的疏解，加快融入周边大城市的一体化发展格局。构建以县城为支撑、重点镇和特色镇为基础的就近就地城镇化转移体系，着重提升县城和中心镇的吸引力；鼓励区位优越、资源丰富、产业基础良好的小城镇融合文化、旅游、社区等功能，发展培育特色小镇；引导特色村、专业村建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、康养基地、乡村民宿等，促进农民就地就业。

加快发展大城市周边县城，激活区位优势，建立供需互补关系，积极承接人口、产业、功能转移，全面提升县城的综合承载能力。积极培育专业功能县城，突出特色、错位发展，培育县城特色优势支柱产业，将其打造成为先进制造、商贸物流、文化旅游等专业功能县城。合理发展农产品主产区县城，推进“三链同构”，形成特色产业链条完整、功能拓展类型丰富、利益联结紧密的三产融合发展新格局。有序发展生态功能区县城，保护好生态环境，积极探索生态产品价值实现机制，促进生态资源资产与经济社会协同发展。引导人口流失县城转型发展，严控新增城镇建设用地，大力盘活利用存量建设用地，合理引导人口、基础设施、公共服务等集疏布局，推动资源适度集中，加强与毗邻经济发展优势区域合作，积极推动资源集聚，创新培育新经济业态。

4.2 培育特色优势产业，促进产业链主体留在县域

打造特色优势产业，释放发展潜能。对以工业为主导产业的县域，推动其主动融入陕西省两大万亿产业集群发展（先进制造业和高端能源化工产业），深度对接23条重点产业链，创造更多非农就业机会。对以农业为主导产业的县域，大力发展农产品精深加工，加快“互联网+”农产品出村进城，让农民更多分享全产业链增值收益。推动陕西省县域经济开放合作，积极主动融入中心城市的辐射圈，通过承接东部产业转移，共建园区、产业飞地等方式深度融入全国统一大市场。推进县域传统产业数字化转型，多措并举发展新兴数字产业，打造更高水平的县域特色产业集群，带动提升乡村产业创新能力。

4.3 深化要素市场化配置改革，保障城乡资源自由流动

推进土地要素市场化配置改革，建立健全城乡统一的土地市场，扩大农村承包地产权结构的开放性，进一步探索农村宅基地“三权分置”的实现形式和方式，吸引更多生产要素流向乡村。完善人力要素市场化配置改革，注重人力资本开发，提升人才能力，鼓励引导各类人才“上山下乡”，完善农民返乡就业创业制度机制和配套措施，引导劳动力在城乡间有序流动。大力支持和发展农村金融，健全农村金融服务体系，加快发展农业保险和再保险，完善风险分担机制，不断拓宽提高保险业服务乡村振兴的覆盖面。

4.4 贯彻城乡共享发展理念，优化城乡公共資源配置

围绕“农村基本具备现代生活条件”这一目标，加大乡村固定资产投资，重点完善水、电、路、气、通信、物流等基础设施建设，补齐乡村建设短板，夯实农业农村现代化的基础。持续推进公共服务均等化，进一步加大教育、医疗经费等向农村地区倾斜的力度，增强农村地区教育、医疗等公共服务的供给，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。有效提升城乡基层治理效能，加快构建党组织领导的自治、法治、德治“三治”结合的城乡治理体系和长效机制，积极引导社会力量参与城乡基层治理，实现基层社会协同治理。

5 结语

乡村振兴战略与新型城镇化战略协同推进为解决城乡发展不平衡、农村发展不充分提供了重要路径。一方面，新型城镇化是解决“三农”问题、实现农业农村现代化的有力支撑。推进新型城镇化建设，有利于提高土地集约利用水平、推进农业规模化经营、提升农业生产效率，从而加速推进农业现代化进程。同时，能够为农民创造更多的就业机会，加快城镇基础设施和公共服务向农村延伸，从而促进农村人居生活环境改善和农民生活品质提升。另一方面，乡村振兴是支持新型城镇化高质量建设的重要基础。全面推进乡村振兴，有利于推动资源要素在城乡之间合理流动，改变现有农村资源要素单向流出的格局，扩大城镇发展腹地。同时，也有利于优化城乡空间布局和产业结构，提升人口城镇化和区域消费水平，增强城镇和区域发展活力，为经济内循环的形成和畅通作出重要贡献。

注释：

① 数据来源：中国共产党西安市委员会《陕西西咸接合片区获批国家城乡融合试验区高陵阎良西咸新区纳入试验范围》，http：//www.xasw.gov.cn/info/1003/5064.htm。

② 数据来源：根据《西安市统计年鉴（2022）》中公布的高陵区、阎良区和西咸新区常住人口数据计算得出。

③ 数据来源：根据《西安市高陵区2022年國民经济和社会发展统计公报》《阎良区2022年国民经济和社会发展统计公报》，以及陕西省西咸新区开发建设管理委员会官网公布的GDP数据计算得出。

④ 数据来源：根据《陕西省统计年鉴（2023）》整理分析得出。

⑤ 数据来源：《我省就业规模总体稳定工资收入稳步增长省统计局发布党的十八大以来陕西经济社会发展成就系列报告之九》，陕西省人民政府网，http：//www.shaanxi.gov.cn/xw/sxyw/202210/t20221010_2254897.html，2022年10月10日。

⑥ 数据来源：根据2022年陕西省76个县（市）统计公报的数据整理分析得出。

⑦ 数据来源：根据教育部公布的高校名单统计得出（截至2022年5月31日）。

⑧ 数据来源：根据《2022年陕西省卫生健康事业发展统计公报》《2022年西安市卫生健康事业发展统计简报》《2022年咸阳市国民经济和社会发展统计公报》《铜川市2022年国民经济和社会发展统计公报》《2022年渭南市国民经济和社会发展统计公报》公布的数据整理分析得出。

⑨ 数据来源：根据《2022年城乡建设统计年鉴》整理分析得出。

参考文献：

[1] 中央农村工作会议在京召开习近平对“三农”工作作出重要指示[N].人民日报，2023-12-21.