规范投标保证金更好服务招投标

汪 婷/文

招投标是现代经济活动中常见的一种交易方式，随着市场经济不断发展，近年来，各行各业广泛采用招投标的方式实施项目交易，与此同时，投标保证金的相关纠纷事件也在不断增加。 因此，文章对投标保证金进行分析，认为规范投标保证金管理能够更好地服务招投标。 文章通过对投标保证金性质进行探讨，论述了投标保证金的相关概念，对投标保证金管理的难点提出了建议，对投标保证金体系管理具有一定的参考价值。

招投标是现代经济活动中常见的一种交易方式，在市场经济条件下进行大宗货物买卖或建设工程发包承包，以及服务项目的采购与提供时普遍采用，通过公开征集投标人来实现招标目的。 设立投标保证金，旨在保证投标人履行投标承诺和义务，既保障招标人的合法权益，约束投标人的行为，又在一定程度上保证招标投标的公正性和合法性。 同时，投标保证金的缴纳方式是否多元便利、缴退流程是否及时高效等都直接关系到企业的投标成本和资金压力。 在招投标中应该规范管理投标保证金，优化招投标领域的营商环境，保障招投标双方的合法权益。

投标保证金相关概述

投标保证金的性质

1.投标保证金有担保性

担保性是指能够保障债务人履约的属性。 从担保与被担保的关系来看，担保有助于保障债权实现，以满足对债权债务关系中的资源约束作用。 投标保证金对投标人的行为有约束，保障招投标活动有序执行。 担保作用也是投标保证金最重要的属性，如果投标人不履行法定义务，那么有丧失保证金的风险，使债务人积极按照约定履行义务。 同时投标保证金具有补充性，若债权债务关系不能适当履行时，才能发生作用。 投标保证金贯穿招投标活动全过程，从各阶段来看都有一定的意义。

2.投标保证金不属于定金

在典型担保中定金担保的标的为现金，部分学者认为投标保证金的性质是定金担保。 但是定金担保认定存在一定特殊性，主要是由于定金担保是一方转移特定现金担保，若未按照约定履行另一方获得双倍返还该现金，即收定金方不履行业务时要双倍偿还定金。 根据法律法规可知，投标保证金仅是一方人的行为，即投标人的履约承诺，但是投标保证金对招标人不具有约束力，若招标人不履行义务不会双倍返还保证金，因此不能将其认定为定金。

投标保证金的作用

1.确保投标人的真实性和诚信度

投标人缴纳投标保证金可以向招标人展示自己的诚信度，同时展示自己具备承揽招标项目的经济实力。 投标保证金对投标人投标行为的约束作用，是投标保证金最基本的功能。 招投标活动作为一种法律行为，为了确保对招投标活动双方特别是投标人有约束力，就要采用合理的方式来约束投标人的行为，避免投标环节中盲目报价而事后毁约等问题发生的可能性，投标保证金在招投标活动中被广泛应用。

2.投标保证金能够保障招标人的利益

一旦投标人在有效期内随意撤回、撤销投标和不按照招标文件要求签署合同等行为，那么招标人有权不予返还投标保证金。 投标保证金是投标人失信时给予招标人的一种补偿，保障招标人的合法权益。 招标人不得挪用保证金。

3.投标保证金降低围串标风险

《招标投标法实施条例》要求投标保证金从基本账户转出。 一方面，通过保证金基本账户缴退制度实行，投标人必须按照招标文件要求，保证金从基本账户提交至指定账户，退还时一般采用原账户退回，只退还至投标人基本账户，不退还给其他单位和个人。 投标保证金确实增加了投标人的资金成本，从另一方面来看，也增加了围串标的成本。

投标保证金收取依据

投标保证金是招标人为保证投标人不得撤销投标文件、中标后不得无正当理由不与招标人订立合同等，要求投标人在提交投标文件时一并提交的担保。 《招标投标法实施条例》第二十六条规定“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%”。

投标保证金的缴纳方式

投标保证金的缴纳方式除现金、银行出具的保兑支票、银行汇票或现金支票外，也可以是银行保函、保险。 支票、汇票等传统现金缴纳方式是最常见的投标保证金形式。 投标人可以按照招标文件规定，在规定时间内将保证金以现金形式提交给招标人（或招标代理机构）、第三方平台。 这种缴纳方式操作简单，缴纳时间灵活，但也给投标人造成一定的资金成本。

投标保证金的利息处理

投标保证金返还原因一是投标人履行了各类义务，诚信参与投标活动。 二是因招标人使招标活动无法进行，包括违背招标程序进行招标、招标人不通知投标人参与投标、泄露招投标活动有关秘密、招标人与投标人之间串通使中标无效等。 在第一种情况下，投标人就完成了预定义务，担保应该终止，要求招标人返还投标保证金同时产生的利息予以支付。 在第二种情况下，投标人自身原因导致招投标活动无法进行，是对合同的违约，此时招标人应向其他投标人履行义务，对该投标人则不需要返还投标保证金。 若解除约定重新进行招标，则需要返还投标保证金及利息。

投标保证金管控难点

缴纳阶段管控难点

现行的招标文件对投标保证金的缴纳形式包括现金和保函等。 现金形式的保证金既常见又灵活，但投标人有一定的资金压力，特别是投标项目较多的企业，投标保证金累计数额较大，对企业现金流影响很大。 投标保证金保函由投标人申请银行或担保机构开立，是明确时间期限内一定金额的条件担保，在实际工作中有纸质保函和电子保函。 投标保函是现金保证金一种良好的替代方式。 但纸质保函造假成本较低，评审过程中保证金确认环节，因评标专家在现场短时间不易辨别保函真伪，如果投标人出现不诚信行为，保函造假索赔无望，投标保证金的担保功能得不到有效体现。

退还阶段管控难点

现金形式的投标保证金退还有不及时的可能。 一般由招标人或代理机构按照项目招标进展情况，在公共资源交易服务平台提交退还申请，平台审核确认后退还投标人保证金及银行同期存款利息。 实际工作中，人为因素影响导致投标保证金退还不及时的现象屡见不鲜，市场主体的小事情影响营商环境这个大事情。 纸质保函有效期固定，营商环境不断优化，招投标时间一般少于投标保证金的有效期，招标结束但保函担保额度不能及时释放，企业资金额度无效占用。 这两种形式的投标保证金退还时间及时性都影响投标人的资金占用和投标成本。

优化投标保证金的管理建议

全面推广保函

2021 年以来，我市探索投标保函电子化运用，依托“信易贷”平台建立投标保证金电子保函系统。 系统建设秉承信用优先原则，由政府主导，国企建设，不收取投标企业和接入金融机构费用，打造纯公益性平台，真正实现为企业减负。 投标电子保函以企业信用为开函基础，免存款、免抵押，投标企业信用越好，保函开具时间越快，保函费用越优惠。 同时，系统设立“信用信息共享”服务专栏，加强企业信用信息共享应用，提供投标企业保函履约信息以及公共资源交易信用信息查询服务，供银行开展综合授信、开函审核、保函额度授予等参考使用，鼓励各金融机构结合信用信息，对符合条件的市场主体简化交易担保办理流程，让投标企业真正体验信用价值。

实施投标保证金虚拟账户制度

每个招标项目随机生成不相同的虚拟账号，投标保证金在投标截止时间前均存在虚拟账户内，虚拟账户在开标前与“母账户”脱离。 招标结束后，保证金及系统自动计算的利息直接从虚拟账户原路退还到投标人的基本账户。 通过这一方式充分发挥信息化功能，减少人为方式干预，实现招标投标工作的规范性。 系统生成一一对应子账号，精准自动退还到期投标保证金及利息，极大地提升了投标人的满意度。通过设置虚拟账户，开标前无法查询投标人的保证金信息，避免投标人信息的泄露。

建立信息化管理模式，能够有效规避围标、串标，保障招标投标工作公正、公平。 不同投标单位投标保证金缴纳账号后5 位是随机生成的虚拟子账户，均不相同。 如有投标单位将投标保证金缴至其他投标人所随机生成的账户，其投标保证金将无法绑定，避免串标行为的发生。

鼓励使用电子保函

推行涉企保证金保函替代，建立并上线投标保证金电子保函系统，实现保函申请、开具、传输、管理、运用和退还（索赔）六大环节全流程电子化操作。 下一步电子保函将进一步探索“信易＋”应用，扩大信用惠民便企覆盖范围，加快推进全市统一的集涵盖投标、履约、质量、农民工工资保证金于一体的电子保函平台建设，提升守信主体的获得感，营造诚实守信的社会氛围，助力经济社会高质量发展。

投标保证金到点自动秒退

优化投标保证金退还系统，正常情况下投标保证金自动秒退，实现现金形式的投标保证金及时规范退还至投标人账户。 在投标保证金的缴退时限上做到能优尽优，分别在中标候选人公示期满、中标通知书发出、合同签订的次工作日，系统自动提交退还非中标人候选人、中标候选人及中标人的投标保证金及银行同期存款活期利息。 系统还考虑了一些特殊情况，如超法律规定时间未签订合同的，流标、终止和暂缓等情形下系统提交时间，保留人工提交功能，增加“保证金冻结”功能。 同时，建立银行端退款信息反馈机制，对于提交的投标保证金退还信息，银行应实现“一键秒退”（按T＋0时限要求即刻办理），并将保证金是否成功退还的状态及退还到投标人账户时间、未成功退还原因等信息通过系统予以反馈，以便工作人员第一时间解决问题，确保不产生应退未退保证金的情形。

投标保证金立法建议

1.进一步细化法律条款

当前《招标投标法实施条例》各章节中都对投标保证金有一定的规定，但是这一方式容易导致投标保证金缺乏体系，不能从全局角度对投标保证金做出一致性的科学安排。因此，在未来立法环节中要引入更科学的管理规则，形成完善的管理体系，在条例中明确做出对各项投标保证金活动的安排方案，明确工作要求及具体原则。 首先，在投标阶段，若不诚信投标导致投标无效，那么招标人可以没收投标保证金。 例如，发生投标人和招标人串通投标、投标人之间串通投标、虚假骗取中标等方面行为，招标人可以不返还保证金。其次，在评标阶段基于招标人或投标人的原因，导致评标公正性受影响，使评标无效，属于违反合同义务的行为。 例如，投标人行贿评标专家等属于不正当行为，评标无效。

2.重视投标保证金的对等效力

从招投标环节来看，只有充分关注投标保证金的对等效力，实现招投标双方的对等，才能确保投标保证金发挥应有作用。 投标人在招投标环节中处于弱势地位，招投标活动主要是适用于供过于求的买方市场，再加上法律偏向，投标方处于弱势地位，主要体现在招投标活动中存在压价现象。 压价是指中标价格要低于设计概算。 当前很多项目都存在明显的压价现象，压价现象虽然为招标人节省资金，但是对投标人是不利的。 在投标过程中部分投标人为了获取中标，存在盲目压低报价的问题，甚至会存在低于成本价报价的问题。 《中华人民共和国招标投标法》中没有将投标价低于成本价作为中标无效的情形，这也使投标人在招投标环节处于弱势地位。 同时，投标人缺乏有效维护权利的途径，在招投标环节中招标人处于市场优势地位，双方权利和义务的不对等，会使招标人很可能比投标人更容易违背约定或法定义务，包括产生无正当理由终止招标、开展招标活动中的违法活动等。 虽然招标投标法律法规中明确了不诚信行为的法律责任，包括改正、罚款等。 但是在实际招投标活动中，招标人违反约定只能要求招标人承担缔约过失责任来弥补固有损失，包括交通费、投标保证金及利息等，且举证环节需要一系列费用和证据，对投标人而言是较大负担，往往在实践中无法得到有效执行。 基于上述原因，投标人处于弱势地位，需要法律应用相关的条款予以弥补，以此保障投标人的合法权益。 例如，通过将双倍返还保证金的制度引入投标保证金管理中是较为可行的一种方式。 在当前部分地方部门已将投标保证金认定为定金，提出双倍返还的效力。 但是这样的规定仅是在部分区域采用，大部分地区投标保证金仍然作为一种债权，未引入双倍返还。 在未来要以法律的方式固定双倍返还要求，以此维护投标人的合法权益，平衡招投标环节中招标人与投标人的权利和义务，以此防控投标人利益受损带来的影响。

投标保证金是在招投标活动中，投标人向招标人缴纳用于履行其义务而担保的部分财产，包括支票、现金和信用证等。 近年来，越来越多项目通过招投标程序来缔约，投标保证金的纠纷也越来越多。 投标保证金管理作为招投标活动的一环，涉及招投标的各阶段，要规范招投标的管理体系，要高度重视招投标保证金管理要求。 但是当前在投标保证金管理体系中还存在一定的难点，各类问题阻碍了招投标体系的进一步发展。 基于此，本文对相关问题进行分析，探讨了具体的策略，对投标保证金管理具有一定的价值。 未来在实施投标保证金管理环节中，可以结合本文所探讨的相关要点进一步优化管理体系，为招投标工作开展提供必要的支持。