对农村土地集体所有权主体身份的历史考察及其启示

摘 要：伴随新中国的成立，经由农村土地改革运动，农民成为农村土地所有权人。此后，经过农业合作化运动，农业合作社高级社成为农村土地所有权人。农村人民公社体制下，农村土地所有权人被变更为生产队，或者大队、人民公社。人民公社体制解体前，农村土地集体所有权人主体身份是清晰的。这种清晰性体现在社员与所有权人之间的关系、所有权人与其他非社员的社会主体之间的关系等各种社会关系方面。当下，在农村土地承包经营体制下，明晰农村土地集体所有权人的主体身份，也应当从其与各类社会主体所建构的社会关系方面加以考察。

关键词：农村土地；集体所有权人；农业合作化

中图分类号：D922.132文献标识码：A文章编号：1672-335X（2024）02-0073-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202402007

一、引言

晚近二十多年来，关于农村土地集体所有制度的争议层出不穷。这些争议特别集中于以《宪法》第10条为代表的相关法律中的农村土地所有权条款，探讨农村土地集体所有权主体——所有权人是一种真实的主体，还是虚拟的主体。[1][2]与此相关的另外一个问题是，农村土地集体所有权到底是一种模糊的权利、“空权利”，还是一种真实的权利。[3]这两个重大问题虽有所区别，却相互关联。显然，如果农村土地集体所有权人的主体身份模糊，那么其所行使的所有权肯定权能残缺，其无法行使所有权的全部权能；反之，如果所有权过分残缺，那么意味着一定有其他非所有权主体亦有权行使部分重要的所有权权能，导致从外部视角观之，所有权人的身份不甚明确，面相模糊。因此，学者们在讨论农村土地集体所有权问题时，一般会将所有权行使主体与所有权具体权能内容一并分析。不过，虽然历经二十多年，学界对于农村土地集体所有权主体与权能并未取得相应的共识，而是议论纷纷，莫衷一是。究其原因，一方面与规定农村土地集体所有的相关法律条款不甚明确有关，另一方面与参与争议的人的价值认同有关。但是，这些理论层面的争议却蔓延到实践领域，影响到农村土地政策的制定，不利于凝集社会共识以共同推进乡村振兴、实现城乡共同富裕。目前，在完成《民法典》的制定工作之后，本届全国人大将《农村集体经济组织法》列入立法规划。《民法典》第262条沿袭了原《物权法》第60条的规定，将农村土地集体所有权规定为由“农村集体经济组织代表行使”，这一条文带来了一些困惑，如农村集体经济组织的法律地位如何？其与农村集体之间的关系如何？[4]这些问题在《民法典》中没有明显的规则予以处理，那么在拟制定的《农村集体经济组织法》中应当予以回答，以免对农村生产经营活动造成不利影响。总之，学界亟须澄清相关法律关于“农村土地集体所有”规定的具体意涵，阐释“农村集体所有”的具体所指，厘清农村集体与农村集体经济组织之间的关系，为《农村集体经济组织法》的顺利制定提供理论支持。不过，学界已有大量文献运用法解释学的方法对“农村土地属于集体所有”条款进行了研究，但未取得一致的意见。[5]显然，纯粹地根据文义解释“农村土地属于集体所有”条款，是无法确证其具体意涵的。基于此，本文拟采取历史方法，打捞历史材料，用以阐述以1982年宪法第10条为代表的“农村土地属于集体所有”诸多法律规范的历史事实基础，证明在农村土地集体所有权主体面向逐渐模糊之前，其实际上是非常清晰的。换而言之，在一定的历史时期内，“农村土地属于集体所有”规范中，“农村集体”有非常明确的指向。[6] [7]（P197-228）农业合作化运动时期的农业高级合作社、人民公社体制下的生产队或者大队、人民公社先后成为农村土地集体所有的所有权人，即使受到来自于国家的各种制度（如粮食统购统销制度、农业税费制度、城乡户籍管理制度）的压力，但农村土地集体所有的所有权人身份是非常清晰的。这种清晰性体现在社员与所有权人之间的关系、所有权人与其他非社员的社会主体之间的关系等各种社会关系方面。当下，在农村土地承包经营体制下，明晰农村土地集体所有权人的主体身份，也应当从其与各类社会主体所建构的关系方面加以考察。

二、农村土地集体所有之前的权利主体状况

新中国成立后，农村土地并非自始就为集体所有。众所周知，1949年10月1日新中国成立后，《共同纲领》《土地改革法》等法律中均规定土地国有与私有并存，如《共同纲领》第27条规定“保护农民土地所有权”，第34条提出应组织农民开展劳动互助与生产合作。特别是在广大的农村地区，经由土地改革，地主、富农的土地被无偿地划分给贫农、雇农后，农民成为农村土地的所有权人，他们可以自由地买卖土地。如1950年1月，东北局向中央提交的综合报告中披露，东北地区在土地改革后不久出现了出卖出租土地、借贷和做雇工的现象。[8]（P8）再如1950年5月，华北局给中央的报告《华北老区农村阶级变动与生产情况调查》中也反映了农村阶层的新分化现象，有一定数量的贫农、中农因各种原因而出卖其刚刚分得的土地。[9]（P26）1950年7月至8月间，山西省委组织考察组对全省农业进行考察。1950年8月25日，考察组在考察老解放区武乡县后提交的《老区武乡农村考察报告》中披露，该地农村出现了新分化，主要表现在土地的买卖上。在1948年至1949年期间，6个村出卖土地的户数共为139户，占总户数的11.8%，共出卖土地410亩，占总亩数的2.28%。[9]（P28）总之，在新中国成立后初期，经由土地改革，农村土地属于农民私人所有，农民可以出卖出租自己所有的土地。村在法律意义上仅仅是一级人民政府，承担行政职能。如1951年2月2日，政务院第70次政务会议通过《关于一九五一年农林生产的决定》，其中要求“在土地改革已经完成的老解放区，县、区、村三级人民政府应集中全力面向农业生产，把农业增产的工作做好。”[8]（P30）这说明村作为农村社会中的一种社会组织体，仅具有组织农民进行农业生產的职能，其自身不享有土地所有权，不进行农业生产。

1951年前后，在中国共产党的领导下，为了克服小农经济面临的种种不足、实现农业规模经营效益，满足社会对粮食的需要，国家开始领导农民开展互助组运动。农民相互之间自愿组成互助组，即相互之间可以无偿地借用农具、牲畜和劳动力，但是这种无偿并非真正地没有相应的对价，而是相互不再计价，因为彼此之间相互需要，因而是一种互惠的做法。不过，这种做法无法解决一个社会问题，即农村社会之中既无劳动力、又无其他农民所需要借用的农具、牲畜等生产资料的农户无法正常进行农业生产的问题。即使这些农户经由土地改革获得了一定的土地，却因缺乏劳动力或者生产所需要的农具而无力耕种，或者耕种效益不佳。另外，还有一个迫在眉睫的问题需要解决，即农田水利设施的兴修。在农业科技不甚发达、农业机械化无从谈起的时代，农田水利设施对于农业生产具有重要的意义。但是，在农村土地实行农民私有后，即使政府组织兴修农田水利设施，也面临大量占用特定农民土地的问题。如果被占地的农民不愿意自己受损而其他农民却从农田水利设施中受益，从而不愿意拿出土地以兴修水利设施，那么兴修水利设施将面临重大的障碍。[10]既然国家无力承担农田水利设施的兴修工作，那么只能由农民自行解决。在这种情形下，从简单的互助组形式迈进一步，将更多的农民纳入一定的组织体内，进行一定程度的统一经营，以解决农田水利设施兴修、粮种改良、道路建设等诸多问题，从而提高农业生产效益，成为国家和农民的必然选择。如1951年3月，山西长治地区平顺县李顺达互助组率先发出爱国增产竞赛倡议，并成立了农业合作社，开展农业集体劳动。[11]（P30）

1951年，全国已有农业生产合作社400个左右。这些合作社大多数分布在华北、东北等区及陕西、山东等省的农村。在初级社阶段，农民以土地、牲畜等生产资料入社，对这些生产资料作价，由初级社支付相应的租金。这些租金成为全体社员的公共支出。同时，社员入社退社自由，在其退社时，可以将其入社时带进社里的土地一并退回其本人。这说明，在农民加入初级社后，仍然保留了其对所有的土地的所有权，其所有的土地作为一种特殊的投资，由初级社承租，并向其支付相应的土地租金。[9]（P93-94）1951年12月，为了更好地领导农民开展合作化运动，中共中央印发《关于农业生产互助合作的决议（草案）》供各地参考。该《决议（草案）》明确规定，农民可以自由地退租退社，并可以带走入社时缴纳的投资和公积金。如果带入了土地的，退社时还可以将其带出土地。

《关于农业生产互助合作的决议（草案）》规定：成员退组退社时有带出所投资金和所纳公积金的完全自由。但以土地入股的生产合作社成员如要退社，应在一年的收获完毕之后为适宜。如生产合作社在所退土地上曾经为改良土壤或水利设备而有颇大耗费的情况，则退社者应向合作社偿付公平的代价。[8]（P42）显然，在农业合作初级社阶段，农民土地所有权得到尊重，其加入初级社并未丧失土地所有权，而是将土地的使用经营权让渡给初级社，以求入社的全体社员获得更大的利益。另外，初级社社员土地入股分红与社员按劳分配之间的矛盾引起中央的高度重视。1953年10月4日，《中央农村工作部关于农业生产合作社收益分配问题给各级党委农村工作部的指示》阐明了社员分配问题处理的重要性，[8]（P190）分析了农业合作社全社增产而一般社员收入或部分社员收入反而比入社前减少的一些原因，如扣除公积金、公益金过多；土地、耕畜、农具、劳力等报酬过高或过低；剩余劳力少出路等。 《中央农村工作部关于农业生产合作社收益分配问题给各级党委农村工作部的指示》详尽地分析了影响社员收入的一些因素：扣除公积金、公益金过多，盲目投资、成本过大，这是影响所有社员的收入普遍降低的因素；偿还耕畜和农具折价归公的价款过多，这是影响耕畜少的社员收入降低的因素；土地、耕畜报酬过低，劳力报酬过高，这是影响土地多、耕畜多而劳力少的社员收入降低的因素；土地、耕畜报酬过高，劳力报酬过低，这是影响土地少、耕畜少而劳力多的社员收入降低的因素；劳动计算不合理，对某些技术性的劳动在评分时缺乏照顾；或者对社员个人的生产活动限制过严，没有为剩余的劳动力寻找出路，这也是影响某些社员收入降低的因素。[8]（P191）在分析原因的基础上，该《指示》要求各地在领导农业合作化过程中对农民清楚地解释其收入的各类不同种类与来源，初级社在分配时注意资本（土地）分红与社员劳动所得之间的比例平衡。土地分红应当作为带地入社社员的一项收入，也说明在初级社阶段，农民土地所有权得到了相应的维护。

经过各地近4年进行农业合作社的实践，1955年11月9日，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农业生产合作社示范章程草案》，该《示范章程》第17条将农业合作社分为初级和高级两个阶段，并且基于合理和计划利用土地的目的要求社员必须将其所有的土地交给农业生产合作社统一使用。[8]（P484）同时，该《章程草案》第3条还规定初级社可以给予社员入社土地、农具等生产资料相应的租金报酬。 见《农业生产合作社示范章程草案》第3条：对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当的报酬。[8]（P480）这意味着在法律层面上，在农业合作化的不同发展阶段中，农村土地所有权归属于不同的主体。在互助组和农业合作社的初级社阶段中，农村土地属于农民私有，农民享有出卖、出租的权利。

当然，不是任何一个居住在农村的人都可以入社的。在当时的历史条件下，政府在领导农民组建合作社的过程中，对于入社也设置了一定的身份门槛。

三、农业合作高级社阶段的农村土地集体所有权主体

1955年以前，一些农村地区的农民以自愿、互利为原则创办农业高级社合作社。1955年7月13日，毛泽东在中共中央召集的省委、市委、自治区党委书记会议上作了《关于农业合作化问题》的报告。该报告主张大力推进农业合作化进程，通过农业合作化、土地经营规模化实现农业机械化，进一步提高粮食产量，为中国的工业化、城市化提供粮食保障。另外，当时的农村又出现了因生产资料的不足导致的贫民出卖土地、出租替代的现象，毛泽东希望通過建立农业合作社解决农村逐渐出现的两极化问题。

《关于农业合作化问题》：“许多贫农，则因为生产资料不足，仍然处于贫困地位，有些人欠了债，有些人出卖土地，或者出租土地。这种情况如果让它发展下去，农村中向两极分化的现象必然一天一天地严重起来。”[9]（P253）显然，农村两极分化这一状况引起毛泽东的担忧。将农民组织起来，避免重新出现地主、富农与贫雇农，成为他大力推动农业合作化运动的重要原因。另外，我国农业生产过于分散，国家征粮征税成本过高，也是原因之一。[12]（P295-297）同年10月11日，中国共产党第七届中央委员会第六次全体会议（扩大）通过了《关于农业合作化问题的决议》，该决议提出党要大胆地和有计划地积极领导农业合作化运动，迎接农业合作化高潮的到来。1955年9月毛泽东开始编辑《中国农村的社会主义高潮》，同年12月该书正式出版。在这种背景下，农业合作化运动进入高速发展阶段，出现了大量的农业合作高级社。为了适应农业合作化运动发展的需要，1955年11月9日，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农业生产合作社示范章程草案》，其中第3条规定：“随着生产的发展和社员的社会主义觉悟的提高，合作社对于社员的土地逐步地取消报酬；对于社员交来统一使用的别的生产资料，按照本身的需要，得到社员的同意，用付给代价的办法或者别的互利的办法，陆续地转为全社公有，也就是全体社员集体所有。”这表明逐渐取消农民土地私有权，建立农村土地集体所有权成为农村农业体制的重要内容。

尽管《农业生产合作社示范章程草案》中已经规定高级社阶段社员入社时将其所有的土地交由合作社统一经营、社员不再对其带入社的土地享有土地所有权，但是，对于当时的农民而言，他们往往难以看到国家立法机关通过的法律，无法了解这一规定。因此，一些报刊媒体也采取各种形式宣传这一法律规定。如1956年3月16日，《山西日报》专门就社员带土地入社后土地所有权发生转移安排了一个政策问题栏目，回答社会的困惑。

问：初级社转为高级社，取消土地分红，土地的所有权属于谁？

答：大家知道，由初级社过渡到高级社的主要标志是：改变生产资料的私有制为合作社集体所有制；取消土地分红，完全采取“按劳取酬”的原则进行分配。所以，转高级社以后，土地的所有权就由社员个人转变为合作社集体所有。社员就不能再出卖或出租土地。

问：社员的房基和宅旁小块空地是不是要公有？

答：社员的房基和宅旁小块空地，都不应该实行公有，应该让社员们自己继续使用。[13]（P38）

刊登在1956年3月16日《山西日报》上的土地政策问答非常清楚地回答了“农村土地集体所有”的规定引发的困惑，即在高级社阶段，农民带土地入社后失去土地所有权，土地所有权被转移给合作社。农民在合作社参加农业生产劳动，根据其劳动表现获取相应的劳动报酬。合作社内全体社员一视同仁，都失去了对自身原有土地的所有权，农业合作高级社成为土地的新所有权人。也就是说，农村土地从原来的农民私有变为合作社全体社员集体所有。在当时的社会环境里，这种全体社员集体所有是否存在所有权主体虚拟或者模糊的情形？是合作社代表全体社员行使土地所有权，还是其本身就是行使其所享有的土地所有权？合作社是否为一个组织明晰的主体，即合作社自身能否以自己的名义对外从事民事活动？合作社与社员之间存在何种关系？严格来说，这些问题已经先后在《农业生产合作社示范章程草案》《高级农业生产合作社示范章程》中予以了回答。具体见 《农业生产合作社示范章程草案》（1955年11月9日全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）第3条、第17条；《高级农业生产合作社示范章程》（1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过）第13条、第14条。《农业生产合作社示范章程草案》既规定了农村居民入社的资格条件、入社土地所有权的归属，还规定了农业合作社的组织机构的职权及其产生方式、社员的权利与义务、社员与合作社之间的关系。这些规定一方面说明在高级社阶段，入社土地所有权发生移转，从农民私有变为高级社所有；另一方面说明农民入社后成为社员，通过社员大会来实现合作社的民主管理，社员在丧失土地所有权后获取了对合作社的管理权。但是，为了用更生动的细节诠释抽象的规则，下面还是通过几则史料说明社员入社、社员生产、报酬等相关事宜，旨在证成农业合作高级社是一个组织明晰的主体，其享有社员入社时带入社里的土地的所有权，也就是全体社员集体享有土地所有权。

1.社员入社资格

在当时的社会背景下，不是任何一个在村的人都可以自由地成为某合作社的社员。进行土地改革后，农村地区已经不再存在私人所有大量土地的地主，但还存在一定数量的富农。富农能否参加互助组呢？1951年7月25日，在华北局给中央的《关于互助组问题的报告》中提出了倾向性意见：“第三，正确对待互助组内的富农。互助组是劳动人民自愿等价集体劳动的组织，在互助组内原则上不应允许有剥削存在。如群众明知互助组内有富农，但无意见时，领导上暂不应干涉；农民不满而离开富农又找不到牲口农具时，可适当调整工资；如该互助组完全对富农有利，对农民不利，则可由农民自行解散，另外组织，或另订条件，如富农不接受，可自由出组。采取这样的办法，肯定地說，互助组是不会变成‘富农庄园的。” [9]（P39）这个处理意见的实质是参加互助组的农民可以自由决定是否接纳富农参加互助组，但不允许富农利用自己所有的生产资料剥削参加互助组的其他农民。同年12月，中央在《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》中亦规定不允许进行雇佣剥削，可以因生产的需要聘请技术人员或者短期临时工。[9]（P53）这一规定在实践之中，被理解为原则上不允许地主、富农参加互助组，除非符合特定条件。显然，从中央政策到地方对政策的执行，对地主、富农参加互助组是采取一种排斥态度的。这在社会组织意义上说明在村庄层面存在三种不同的组织：村是一级人民政府；地主、富农以个体家庭形式从事农业生产，是一种农业生产组织形式；参加互助组的农民以互助组形式进行农业生产，是另外一种农业生产组织形式。村与农业生产组织主体之间相互有着清晰的组织边界，不能互相代替。这一事实对于理解当下具有一定行政功能的村与作为农业生产组织形式的农村集体经济组织之间的不同有一定的借鉴意义，两者的功能、组织结构相互有差异，从而两者相互区隔。

在互助组阶段，由于地主、富农不被允许参加互助组，使得村庄与农业生产组织相区隔，那么到了合作社阶段，原先的地主、富农能否入社呢？在组织意义上有何影响？1955年11月17日，《人民日报》刊登了《纠正限制贫民入社的现象》的社论，其后于1955年12月28日刊登《继续纠正排斥贫民的现象》的社论。这两篇社论介绍了一些地方限制贫民入社的现象，分析其中的原因在于利益不平衡，担心贫民占了其他人的便宜，指出了纠正的办法。[13]（P3-12）这说明农民在基于自愿互利的基础上建立农业合作社时，不愿意将可能影响自身利益的其他农民接纳其中。尽管这种做法不妥当，但是政府不能强迫农民接受，只能采取说服教育的方式去解释接受贫雇农入社对其他农民也有好处。这种现象表明入社其实是有门槛的，即使是贫民，也不一定会被其他农民所接纳成为合作社的社员。至于地主、富农等人，则经历了从被排斥到逐渐根据他们的表现予以吸收入社的过程。1955年10月11日中国共产党第七届中央委员会第六次全体会议（扩大）通过的《关于农业合作化问题的决议》中明确要求，除了真正自愿的外，一般不要吸收富农分子入社，等他们觉悟到合作社的优越性后方予以吸收。

《关于农业合作化问题的决议》：“在开始组织合作社的时候，对于富裕中农，除開若干真正自愿的可以吸收入社以外，其余暂时不要吸收，更不要勉强地把他们拉进来。应该用合作社的优越性去影响他们，让他们多看一些时候，等到他们的觉悟程度提高了以后，再去吸收他们入社。” [14]（P52）1955年11月9日，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《农业生产合作社示范章程》第11条明确规定：在合作社初始成立时不吸收过去的地主和富农入社；在合作社得到巩固后根据他们的表现决定是否吸收他们入社。1956年3月17日，全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议根据全国已经有85%的农户加入合作社的局势，决议：将本会第二十四次会议通过的农业生产合作社示范章程草案照原案通过，成为正式章程。[14]（P109-136）也就是说，《农业生产合作社示范章程》成为全国农业合作社的正式示范章程时，国家对地主、富农入社仍旧采取限制的态度。即使在1956年1月23日中央政治局提出的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》第4条中有所松动，也依然如此。依照该条规定，过去的地主分子和已经放弃剥削的富农分子要求入社的，要根据其具体表现的不同采取不同的对待方式。表现不好的，由合作社对其进行管制生产；有破坏行为的，还对其进行法律制裁；表现一般的，可以让他们作为候补社员，不改变成分而在社里进行生产劳动；表现良好的，允许他们入社，并改变成分，成为农民。对于原地主富农，只要在合作社进行劳动，都要同工同酬，给予他们应得的劳动所得。对于原地主富农子女，在土地改革前参加劳动，并在家庭中处于被支配地位的，不得将他们当作地主富农看待，应当允许他们入社，作为社员，称为农民。[15]（P253）1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，其第八条规定要根据过去的地主与富农分子的不同表现决定是否将他们吸收入社成为社员。表现良好者可以入社成为社员；不够入社条件的，可以吸收他们参与合作社劳动，与社员一样同劳同酬，但没有参与合作社民主管理的权利。《高级农业生产合作社示范章程》第8条：对于过去的地主分子和已经放弃剥削的富农分子，合作社根据他们的表现和参加劳动生产的情况，并且经过乡人民委员会的审查批准，可以分别吸收他们入社做社员或者候补社员。对于不够入社条件的过去的地主分子、富农分子和反革命分子，经过乡人民委员会的批准，合作社可以吸收他们参加社内的劳动，使他们获得改造成为新人。对于这些人，合作社应该同对待社员一样地按照他们的劳动付给报酬，并且同对待社员一样地处理他们的生产资料。这些人如果表现良好，经过乡人民委员会审查批准，可以做社员或者候补社员。[14]（P203-220）自此，过去的地主、富农分子才被纳入农业合作社集体之中，依其表现给予不同的身份待遇。

总之，在农业合作化运动时期，村庄与农业合作社之间的主体身份差异是非常清楚的。在建制村内，居住着两类人：一类是被排斥于合作社的原地主、富农；另一类是被组织起来的农民。他们被称为社员。这种不同居住者的存在，彰显出村庄与农业合作社之间的主体身份差异。村庄需要维护社会秩序，具有行政功能，而农民组织起来后建立的农业合作社主要承担农业生产职能，不具备行政职能。在村庄内部，地主、富农与组织起来的农业合作社及其社员之间的身份差异也非常清楚。

2.内部组织及其相互关系

农业合作社在成立后，设立管理委员会和社员大会，由全体社员共同选举本社里积极性高、能力强的社员作为管理人员——社干，由他们组成管理委员会，负责合作社生产劳动的具体管理工作。社员可以监督、批评乃至罢免管理人员，另选他人作为管理者。不过，由于从1953年开始，我国实行粮食统购统销制度，合作社需要按照国家要求缴纳相应品种的粮食，因此，农业合作社的生产自由度受到一定程度的限制。即便如此，在日常的生产劳动过程中，如何组织生产、哪些社员承担具体生产劳动，都需要合作社管理者进行具体安排，因而也享有相应的生产自主性。实际上，在安排生产活动的过程中，社员与合作社之间经常发生争执。如1955年6月，福建省永安县委检查组就专门处理过农业合作社与社员之间的矛盾。福建省永安县福庄乡30户、共109人（劳动力40人）组成了红光合作社。按照社里规定，由社长统一临时派工。但时间一长，一些社员不按照规定及时到场。另外，由于派工未能考虑到农活本身的特性，出现活少人多或者活多人少的情况，社员意见很大，缺乏生产劳动的积极性。一时间红光合作社农业生产组织混乱，耽误农时，影响到农业收成。针对这种情况，1955年6月17日，永安县委检查组到红光社了解整社情况，先后三天，并分别召开管理委员会和社员大会，“从总结合作社生产成绩入手，进行合作生产优越性和社会主义前途教育，提高社员办好社的信心和光荣感；进一步指出社内存在问题，启发社干、社员整社要求，说明实行包工制的好处，发动社员联系实际，充分讨论包工制的好处，并对那些不正确的思想进行了批判。经过这样反复对比教育，全体社员都同意了实行包工制度，只经过两个晚上，就把劳力分了组，土地划了片，订好了工分，报给各个生产小组。”[16]（P103-105）这则史料生动地呈现了合作社的内部组织形式及其相互关系。为了处理红光社社员与社队干部之间的矛盾，政府的代表不仅要与普通社员交流，还需要遵循合作社自身的组织结构规则，召开社员大会让每个社员能够主张自身的诉求，并剖析这些诉求的合理性；同时召开社管理委员会会议，让红光社的社队干部也能够主张自己的诉求，分析诉求的合理性，从而使社员、社队干部之间就本社农业生产牵涉的诸多方面达成共识。这说明农业合作社的建立与运转牵涉社员、社员大会、合作社自身、合作社管理委员会、社队干部（管理者）等内外部各种主体之间的相互关系，只有妥当处理好这些内外部组织体之间的关系，合作社才能正常开展农业生产活动。

3.社员报酬

在合作社内部，社员们参加社内集体劳动，不是相互之间获取劳动报酬，而是由合作社将社员们集体劳动的产品进行出卖，从外部取得相应的货币后，提取一定的公积金、公益金，然后将剩余货币按照劳动表现向社员分红。显然，从组织意义上讲，合作社是一个独立的主体，有自己的名号，也有独立于单个社员的利益，其与社员之间的关系，具有双重性。一是一定数量的社员共同入社，带入一定的资金、土地、农具等生产资料，合作社才能够成立。从此层面观察，颇如股东与公司之间的关系；二是社员必须参加合作社的集体劳动，根据其劳动表现获取劳动报酬，这又类似公司与员工之间的关系。但是，高级社阶段，社员并不以自己入社的生产资料获取“资本红利”，社员必须参加劳动，以其劳动表现获得相应的劳动报酬，“按劳分配”，这是合作社社员不同于公司股东的地方。社员与公司之中的劳动者的差异在于，社员必须共同贡献出自己原有的生产资料，如土地、农具等，使合作社统一生产经营具备相应的条件，而公司所雇佣的劳动者不需要自带生产资料进行劳动。总之，通过“劳动—报酬”关系，社员与合作社双方各自体现了自身的主体性。

4.合作社的外部独立身份

在村庄外部，农业合作社的主体身份同样得到承认，被认同为一个独立的主体，与入社社员（农民）相区别。在经济交往过程中，农业合作社要想获取來自于其他主体的利益，必须付出相应的对价，双方构成一种经济交易关系，彼此平等。《中华人民共和国农业生产合作社法参考资料汇编》（下册）收集了三份较为典型的格式合同，其中《晋县农业机器拖拉机站与农业生产合作社的生产合同》的导语如下：

农业机器拖拉机站（以下简称“农机站”）与×××农业生产合作社（以下简称农业社）双方同意签订本合同，是为了共同完成党和政府交给的生产任务，有计划地进行生产，显示合作化、机械化的优越性，提高农作物的产量，增加社员的收入。

该格式合同末尾载明：

立合同人

农业机器拖拉机站（盖章）

站长  （盖章）

农业合作社 （盖章）

主任  （盖章）

监督人

县（区）人民委员会 （盖章）

农林科长 （盖章）

195年 月 日 立

很明显，《晋县农业机器拖拉机站与农业生产合作社的生产合同》认同农业合作社的独立法律地位，将其与行政组织意义上的村、入社社员（农民）、非本社社员相互区隔，视农业合作社为合同一方当事人。该书选编的《北京市农业机器拖拉机站、北京市农业生产合作社机器作业生产合同》《黑龙江省绥化宝山农业机器拖拉机站与农业生产合作社的生产合同》亦将农业合作社作为合同一方当事人加以对待。与当下合同书不一样的是，这些合同中只规定了农机站和农业社的义务，尤其是在机器作业完成后，农业社必须按照作业的种类、数量支付报酬的义务，在“农机站与农业社违反合同的罚则”“违犯合同和农业技术规程的罚则”中还强调了“本合同具有法律效力，无论农机站或农业社均须履行”，[13]（P395-412）却没有规定双方的权利。或许在格式合同的起草者看来，一方的义务即为他方的权利，无须重复予以规定各自的权利，更强调双方为推进农业生产而履行各自的义务。

综上所述，从对入社社员资格的要求、合作社内部组织机构的设置、合作社与社员之间的交往关系、合作社与其他社会主体之间的交往关系等诸多方面都能证明农业合作社是一个独立的民事主体。对社员入社带入的土地，农业合作高级社享有独立的所有权，其主体身份是清晰明确的。

四、农村人民公社化阶段的农村土地集体所有权主体

为了进一步提高农业生产的规模化，保证粮食产量，一些地方开始将农业合作高级社进一步合并扩展，扩大了合作社的规模。1958年3月20日中共中央成都会议通过、1958年4月8日政治局会议批准《中共中央关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》和《中共中央关于合作社社员的自留地和家庭副业收入在社员总收入中应占比例的意见》。《中共中央关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》中提出，规模过小的农业合作社不利于农业生产的机械化和农田水利建设，在具备“在发展生产上有需要”“绝大多数社员确实赞成”“地理条件适合大社的经营”“合作社的干部有能力办好大社”等条件的情况下可以把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社。[17]（P209）在《中共中央关于合作社社员的自留地和家庭副业收入在社员总收入中应占比例的意见》中提出：“有些地方自留地留得过多，家庭副业收入在社员总收入中所占的比例过大，这种情况对于合作社的巩固产生了不利的影响，应当采取适当的步骤予以调整。”但是，由于当时农业合作社需要苦战三年，提高社里积累比重、降低给社员的消费比重，“合作社的劳动力绝大部分也已投入合作社的基本建设和农业生产，社员的个人收入已经受了限制，因此，社员自留地面积和家庭副业收入比例一般应该留到以后去调整，在苦战三年期间一般不要有所变动。” [17]（P211）分析两份文件内容，可以看出，对于小社并大社、调整社员收入比例，中央当时是采取较为谨慎态度，没有要求“一刀切”，而是让各地根据自身实际状况选择不同的做法。但是，实际上，在当时的社会状况下，各地领导干部宁左勿右，鼓动农业合作社实施小社并大社、减低社员消费比例的做法。正是在这样的背景下，经由1957年冬到1958年春的农田水利建设、兴建了下宋水库的河南省遂平县嵖岈山地区27个农业高级农业合作社，组成了全国第一个人民公社。[18]（P9）伴随小社并大社、人民公社化，农村土地所有权主体再次发生变更，从原来的小社变为大型合作社，甚至是人民公社。

1958年至1962年期间，各地大力推动人民公社化引发了非常严重的社会后果。1960年秋，中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。1960年11月3日，中央发出《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，再一次纠正农村中的“左”倾错误。[18]（P241）1961年3月的中央广州工作会议通过《农村人民公社工作条例（草案））》，同年 6 月中央北京工作会议修订更名为 《农村人民公社工作条例（修正草案）》，1962年9 月27日，中共八届十中全会定名为《农村人民公社工作条例修正草案》，确定了人民公社的基本框架。其中，对于人民公社范围内农村土地所有权归属做出了非常明确的规定，即在一般情形下，农村土地应当归属于由单个的高级社转化而来的生产队，“生产队范围内的土地，都归生产队所有”；如果农村土地为几个高级社联合开荒或者整治土地而来，那么这些土地归属于生产大队。[19]（P634）“三级所有、队为基础”的农村人民公社体制此后一直被遵循，并逐步巩固完善起来。1978年12月，中共中央召开第十一届三中全会，决定将工作重心重新转移到经济建设上来，通过《农村人民公社工作条例（试行草案）》（新“六十条”）。其第7条重申要维持和保护人民公社各级的所有权，“任何单位和个人不得无偿调用或占有”。[9]（P903）直到1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议修改《宪法》、在基层建立乡政府、实行政社分开体制为止，农村土地绝大部分属于生产队所有，即生产队享有所有权。下面结合社员（农民）宅基地、自留地与借用地上的权属关系、生产队与生产队之间就土地权属形成的关系具体阐述论证。

1.社员宅基地所有权的归属

1962年9月27日，中共中央八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》对于农村土地所有权已经做出明确的规定，即在生产队范围内的土地归生产队所有。但在实践中，对于社员宅基地所有权是否归生产队所有，不同地方仍有困惑。因此，1963年3月20日，《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》〔中发（63）193号〕明确，“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变。宅基地上的附着物，如房屋、林木等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”。社员如果需要宅基地新建房屋，那么由社员提出申请，经社员大会讨论同意，生产队统一规划后确定地址，但原则上不能占用耕地。社员新建住宅占地，无论是否占用耕地，一律不收地价。[20]（P531-532）这一文件对《农村人民公社工作条例修正草案》第21条的规定进行了解释，强调了农村全部的土地都属于集体所有，任何私人不再享有所有权，即使是社员的宅基地，也不例外。不过，这一规定仅限于宅基地，即生产队仅仅对社员的宅基地享有所有权，而宅基地上的房屋的所有权，仍归社员自己，社员有出卖出租的权利。同时，社员享有无偿从生产队获得宅基地用于房屋建设的权利，也享有参与社员大会讨论本社社员宅基地的获取、位置选址等问题的权利。

2.社员自留地所有权的归属

长期以来，我国都允许农民保留部分土地用于个人经营，满足农民种植蔬菜、进行家庭副业的需要。这部分土地被称为自留地。在人民公社体制下，这部分土地的所有权也归属于生产队，由生产队分配给农民使用。1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》第40条规定：由集体分配给社员的自留地归社员家庭使用，应当保持长期不变。[9]（P738）这就说明社员的自留地、自留山的所有权明确归属于生产队，社员享有使用权。

安徽省1977年11月出台的《目前农村经济政策几个问题的规定（试行草案）》（全文有六条内容，人们简称为“省委六条”）对于社员自留地使用问题，作出了更为明确的规定。该文件规定：分配给社员的自留地，应继续执行《六十条》规定。超过规定的自留地应收归集体。有些地方集体生产搞得好，对社员生活安排得好，社员自愿把自留地交给集体的，应当允许。有的地方收了自留地，集体又不能满足社员需要，群众有意见的，应按规定退还。自留地种什么作物，由社员根据自己的生活需要来决定。[21]（P8）根据这些规定，可以得出一个结论，在农村改革、实施生产责任制之前，农村土地的权属主体很明确，即农村土地所有权归农村集体，即公社、大队或者生产队。生产队可以将部分土地分配给农民，作为自留地进行农业生产，满足农民日常生活的部分需要。但是，正如该文件所规定的那样，生产队也可以将分配给农民的自留地重新收回来。至于是否收回，一是看是否符合《六十条》的规定。二是看是否满足农民的需要。得出这一结论的依据在于，在当时的农村，涉及农村土地权属与利用的，只有公社、大队和生产队三类组织主体，所谓的“集体”，就是指这三类主体。而该文件提到应予继续执行的《六十条》指的是1962年9月27日由中共八届十中全会通过的《农村人民公杜工作条例修正草案》。

按照1962年《农村人民公社六十条》第40条的规定，分配给农民的自留地，“自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。”农民为什么积极地经营自留地，而不积极地进行农业集体生产呢？除了农业集体生产容易“吃大锅饭”、劳动投入难以以报酬的形式体现外，还有一个重要原因，即对于自留地，农民不负担农业税，也不负有完成国家统购任务的义务。“社员家庭副业的产品和收入，都归社员所有，都归社员支配。在完成同国家订立的定購合同以后，除了国家有特殊限制的以外，其余的产品，都可以拿到集市上出售。社员的自留地和开荒地生产的农产品，不算在集体分配的产量和集体分配的口粮以内，国家不征收农业税，不计统购。”[19]（P642）

3.社员借用地所有权的归属

在人民公社体制下，农村土地完全采取集体所有制，即其所有权归属于生产队或者大队、人民公社。但是，过于统一经营的方式不适合农业生产，因此，在发生农业歉收的年代，出现由生产队将自己所有的土地出借给社员，由社员自行种植，农业收成归社员自己的做法。早在20世纪60年代初人民公社整顿之时，河南省就开始了这种农村集体将其享有所有权的土地出借给农民生产经营的做法。1962年7月24日，刘建勋在提交给中共中央中南局的《关于河南实行借地渡荒问题的报告》中提出了具体做法，即“借给农民一部分土地，给一把铁锹（一共由国家支援了一百多万把锹，因上述地区耕牛已很少），发一点种籽，让他们在集体的领导下生产自救”。[19]（P596）安徽省1977年借地给农民的做法与此如出一辙。为了克服天灾的严重影响，1977年，安徽还采取由生产队借地给农民自行种植农作物的做法。农民从生产队借入土地后，自行安排种植农作物的种类、自行管理，所收获的农产品归农民自己。[21]（P48）社员需要从生产队借地用于经营，说明社员对农村土地不享有所有权，土地的出借方，即生产队才是农村土地的所有权人。

4.生产队具有独立的主体性，对农村土地享有所有权

经由一些调整后，人民公社体制逐渐稳定下来，形成“三级所有、队为基础”的格局。在人民公社内部，生产队之间、生产队与大队之间不允许随意地调动财物和人员，也不允许调整土地的所有权。因此，资源禀赋比较好的生产队，其社员的收入比较高；反之，则比较低。[22]（P160）这种因土地、河流等自然资源禀赋的不同而带来同一人民公社、乃至同一大队的生产队之间收入的不同，在当时有许多实例。被誉为“中国农村体制改革发源地”的凤阳县，其下属梅市人民公社蒋庄大队干部社员通力合作，进行大规模的治山改土、兴修水利工程，形成了较为优越的农业生产条件，因此，成为当时凤阳县农业生产的一面红旗，社员年底收入高出同县其他公社社员很多倍，形成同县小岗村农民要搞“大包干”、蒋庄大队社员要搞集体生产的反差。[21]（P22-23）这种反差的形成，显然就与不同生产队所有农村土地的多寡、农业生产条件的好坏有极大关系。上海市原奉贤区钱桥人民公社十六大队从生产队核算过渡到大队核算的历程充分地证明了生产队享有农村土地所有权这一事实。1974年初秋，为了解决插花田管理难、大规模的农田水利基本建设开展难等问题，十六大队认为实行大队核算体制、将所属7个生产队组织成一个单一主体就可以解决。因此，通过召开社员大会表决是否实行大队统一核算。在讨论过程中，一些土地多、副业多、社员投工多的高收入生产队有所顾虑，担心大队统一核算后会降低生产队及其社员的收入。最后采取“按实有耕田面积每亩提留17元，作为下年度的生产费用”、其余的资金由各个生产队自行分配给本队社员的方式解决不同生产队之间的贫富差异。即便如此，大队统一核算没有维持多久，最后不得不取消，重新恢复成生产队作为基本核算单位。[23]（P459-468）

总之，这些实例都说明一个结论，即基于各自不同的土地数量的多寡、农业生产条件的优劣等自然资源不同禀赋而使生产队之间拥有了不同数量的财产，当各自不同的生产队在年终向各自不同的社员分配劳动收益时，就出现其社员收入也相互有差异的现象。农村人民公社体制下，生产队是农村土地的所有权人，各个生产队之间相互具有独立的主体地位，不能无偿调用彼此的财产。

五、对当下的启示

农业合作化运动时期，《农业生产合作社示范章程草案》《农业生产合作社示范章程》《高级农业生产合作社示范章程》等规范性文件明确规定农村土地所有权归属于农业合作高级社。人民公社兴起后，经过一段时期的调整，1962年9月出台的《农村人民公社工作条例修正草案》将农村土地所有权主体明确为生产队，少数情形下为大队或者人民公社。此后，农村土地所有权归属于生产队或者大队、人民公社的制度安排一直延续到1982年底。可以说，从建立农业合作高级社到人民公社解体之前，农村集体土地的所有权主体面目非常清晰。这种清晰性主要表现在两个方面：其一，规范性文件予以清晰地表述。《农业生产合作社示范章程草案》《农业生产合作社示范章程》《高级农业生产合作社示范章程》《农村人民公社工作条例修正草案》等规范性文件在规定农村集体土地所有权归属主体时，均予以了明确的表达。特别是《农村人民公社工作条例修正草案》第21条对农村集体土地所有权归属作出了如此清晰的规定，社会民众不会有任何误解；其二，生产队、大队与人民公社作为农村集体经济组织，它们的法律地位明确。自1962年9月27日出台的《农村人民公社工作条例修正草案》确立了“三级所有、队为基础”的核算体制后，生产队、大队与人民公社之间不得无偿随意调拨土地、农业生产机械等财产，也不得随意扩大核算单位。这意味着在外部关系维度上，农村集体经济组织之间相互独立。在生产队内部，社员按照《农村人民公社工作条例修正草案》的规定参与农业生产的民主管理，对生产队长等管理人员实施相应的监督，社员的财产与生产队的财产之间相互区隔，社员彼此之间也独立地享有各自财产的所有权。因此，在生产队内部，生产队的主体地位非常清晰，与其集体成员——社员之间相互独立。

晚近二十年，农村集体土地所有权到底属于谁？这一问题之所以被屡屡提及，主要有两方面的原因。其一，相关法律中农村集体土地所有权主体规则表述模糊。1986年《民法通则》第74条、《土地管理法》第8条的表述过于复杂，“如此把乡（镇）集体经济组织所有与乡（镇）农民集体所有并列相提，似有在同一块土地上同时设定两个所有权主体之嫌，而且乡（镇）农民集体作为所有权主体出现不免给人一种空幻的感觉，很容易被人们误为乡（镇）农民集体所有即乡政府所有”。 [24]（P12）2007年出台的《物权法》第60条、现行《民法典》第262条却沿袭了1986年《民法通则》第74条、《土地管理法》第8条的规定，继续采取了模糊表述的方式，因此，引发人们对农村集体土地所有权主体认知发生误解的因素继续存在。其二，农村集体经济组织主体缺位。人民公社体制解散后，许多地方未能在原生产队的基础上重建农村集体经济组织，或者重建后的农村集体经济组织功能涣散，使得村民委员会或者村民小组不得不代行以原生产队为基础的农村集体经濟组织的土地所有权。这种局面进一步加深了社会民众对农村集体土地所有权主体的误解。

当下，我国正在推进《农村集体经济组织法》的立法工作。明确农村集体土地所有权主体是其中一项重要内容。为了避免社会民众对农村集体土地所有权主体的误解，《农村集体经济组织法》必须清晰地表述农村集体土地所有权归属主体，使之明确、严密。另外，还需要建立清晰的农村集体经济组织财产制度，使农村集体经济组织的财产与其成员的财产得以清楚地相互区隔。同时，要赋予农村集体经济组织参与社会经济交往的独立地位，健全其功能。农村土地集体所有权不仅被写入文本中，更需要通过各种社会关系展示其权利主体的清晰面相，如存在于农村集体经济组织与其成员之间的社会关系、农村集体经济组织与其他社会组织之间的交往关系。只有农村集体经济组织主体地位独立、明晰，其作为农村集体土地的所有权主体的面目才是清晰、明确的，才不会引起社会民众对其独立主体地位的误解。

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A Historical Investigation on the Subject Identity of Rural Land Collective Ownership and Its Implications

Hu Zhonghua

（College of Public Management， China University of Geosciences （Wuhan）， Wuhan 430074， China）

Abstract： With the founding of the New China， farmers have become rural land owners through the rural land reform movement. Since then， the senior agricultural cooperatives has become the rural land owners through the agricultural cooperative movement. Under the people′s commune system， the owners of rural land were changed to production teams， or brigades， or people′s communes. Before the disintegration of the people′s commune system， the subject identity of the collective owner of rural land was clear. This clarity is reflected in all kinds of social relationships. Under rural land contract management system， in order to clarify the subject identity of rural land collective owners， we should also examine the relationship between them and various social subjects.

Key words： rural land; collective owner; agricultural cooperation

責任编辑：高 雪

收稿日期：2024-01-12

基金项目：国家社会科学基金一般项目“生态保护红线的划定程序与法律效力研究”（20BFX179）；自然资源部法治研究重点实验室“自然资源权利制度研究”团队项目

作者简介：胡中华（1972- ），男，湖北监利人，中国地质大学（武汉）公共管理学院法学系教授，法学博士，博士研究生导师，自然资源部法治研究重点实验室研究人员，主要从事环境资源法学研究。