基层数字形式主义的表征、原因与防治

娄源功 钟晴

【关键词】数字形式主义 基层治理 数字技术

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

政府数字化、智能化建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践。近年来，人工智能、大数据等新一代信息技术的发展对国家治理产生重大影响，丰富了治理手段、提升了治理效能，推动国家治理朝着更加精准和高效的方向发展。然而，在个别地方实践中，出现了数字形式主义等數字技术赋能基层治理变形走样的问题。2023年12月，中央网络安全和信息化委员会印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》明确指出，“指尖上的形式主义”是形式主义问题在数字化背景下的变异翻新，也是加重基层负担的主要表现之一，提出要加强对政务移动互联网应用程序、政务公众账号和工作群组的标准化规范化管理。防治基层数字形式主义，事关党的形象，事关人心向背，事关国家治理体系和治理能力现代化。

基层数字形式主义的外在表征

将数字技术广泛应用于国家治理，是建设数字中国的应有之义和必然要求，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。而如果基层技术治理偏离正常轨道，则可能引发一些数字治理怪象，可以说，基层数字形式主义是技术治理和基层治理相互脱嵌引发“效率悖反”的结果。结合当前政府数字化、智能化运行过程和实践，基层数字形式主义主要表现出以下几种特征。

数字治理技术工具泛化。个别地方推动政府数字化建设中，没有充分论证和考量就盲目扩大对数字技术工具的开发与应用，但这些技术工具的投入并没有提升治理效能，甚至产生了加大财政负担的反作用。这一特征主要体现为重复、无用的数字政务平台和应用程序的开发建设。对基层治理而言，事务的复杂、多元特性决定其工作内容更多是直面人民群众的交流互动和下乡入户，不能仅仅专注于填表格、录数据等线上政务工作。数字技术工具赋能基层治理的同时，应当受到基层治理的规范和约束，这种规范和约束就体现为对技术的选择和使用，以确保工具和应用情景相匹配。也就是说，技术工具的开发和应用一旦脱离基层实践场景和任务属性，尤其是人民群众的需要，则不可避免会导致数字治理技术工具使用泛化。

数字治理过程过度留痕。留痕的原本旨向在于通过保存书面材料，以备考核工作落实和完成情况。但在信息技术便利性、可计量性、清晰化等特征的加持下，以数据和算法为技术驱动的数字治理，通过程序性、可操作性、易记录性的规则体系和技术手段，加大了基层政府利用数字技术过度留痕的可能性。根据任务情景和主体实施方式不同，数字痕迹主义可以划分为不同类型：一是主动性数字留痕，少数干部为了谋求避责或邀功，主动加码生产数字性“功绩痕迹”。二是被动性数字留痕，个别基层政府部门意图通过工作留痕来化解风险，甚至下达“数字指标”，以提高政务APP点击率和官方微博、微信公众号活跃度。三是日常事务性数字留痕。个别地方习惯于采用打卡、签到、分享等留痕方式处理日常事务。例如，有的地方要求基层干部在各类APP、微信工作群、公众号平台上签到打卡、分享点赞、阅读下载。

数字治理效能不明显。数字技术赋能基层治理，推进治理运行方式、业务流程、服务模式数字化智能化。借助于数字政务服务平台信息关系网络，实现业务处理和对接跨地域、跨层级、跨部门的整体性协同运作，为各地政府为人民群众提供及时、便利的公务服务搭建了平台载体。然而，如果数字治理没有实质增加人民群众对公共服务的获得感和满意度，数字政务服务平台则会异化为冰冷的程序性处理工具。个别基层政务服务平台虽然结办数量不断增加，但却未能真正满足人民群众需求，治理效能不足。

数字治理考核负担较重。在个别基层数字治理当中，出现检查和考核名目繁多、频率过高、多头重复和数据无效生产等现象，加重了基层负担。一方面，应肯定数字技术在填报各类数据表格、记录工作动态、了解治理实践方面的突出优势。记录、整合基层治理各项数据指标，为建设数字中国打下坚实基础。但另一方面，如果基层政府投入过多精力制作重复性的表格数据以应对考核，没有将其作为提升政府运行效率和治理效能的依据，那么往往不会产生实质治理成效。

多维度分析基层数字形式主义的成因

数字形式主义是形式主义在数字化背景下的变异翻新。剖析基层数字形式主义的成因，离不开基层治理本身及其制度、场域环境。为此，应从数字技术的工具理性属性出发，结合建设服务型政府的目标，多维度综合分析基层数字形式主义产生的原因。

技术治理工具理性与公共价值目标的错位。数字治理主要是一种关注工具有效性和效率的治理技术，侧重于治理的事实和工具维度，而不是价值维度。①但无论何种技术，本身都是一种实现治理目标的工具手段。为此，工具手段的选择必须受到既有价值体系和目标的指引和约束。如果仅仅强调和重视数字治理的工具理性和效率至上，忽视基层治理本身的公共利益价值追求，那么治理活动和运行将脱离依靠人民群众、为人民群众服务的正确轨道，导致手段和目标之间的错位乃至背离。应当认识到，并非所有的基层治理和任务场域都需要引入并使用数字治理技术，如果脱离公共利益和人民需求的价值取向，将难以避免地出现数字治理工具应用泛化而治理效能不足的数字形式主义困境。同时，从数字治理运行过程来看，政务APP、微信公众号、微博、抖音等官方平台可以依托算法和规范程序精准、快速分析和处理公共事务，但很难实现对公共事务本身的场景分析和价值判断。为此，在基层数字治理当中，如果技术治理工具理性与公共价值目标之间出现错位，就可能出现数字留痕、数字工具使用泛化等形式主义问题。基层数字治理应当以公共价值为指引，将价值理念融入数字治理全过程，使工具手段和目标指向相统一，实现技术向善。

个别基层干部在数字治理中存在避责心理。个别地方在数字治理实践中，一味追求任务指标的达成，不考虑具体治理场域而层层加压，可能会带来基层干部行政行为的异化，为数字痕迹主义提供了行动空间和可能。在数字政府建设背景下，一方面，基层政府需要填报表格数据来完成日常行政事务；另一方面，基层政府往往面临繁杂、多元、突发性的基层公共事务。个别基层干部在无法确保任务及时完成的情况下，采取办事留痕等形式主义做法实现目标替代。

“数据孤岛”和数据壁垒问题。数字技术的运用和加持使得数字政务服务平台深度介入公共治理领域和场景，搭建起扁平化、整体性政务运作模式。基层政府政务服务信息化建设大多采取“以项目为依托，以部门为主体”的模式。这种模式容易导致部门之间数据相互割裂和不通，形成“数据烟囱”和“数据丛林”。②基层政府各部门依据自身职能分工采集汇总数据，在此过程中不可避免地会产生同一数据（数据内容无实质差异，数据统计口径有所区别）在不同部门重复采集上报的问题。同时，由于录入标准、采集重点、录入部门、录入时间的不同，会形成数据编码多样、分散化分布的数据单元。而直接负责搜集、汇总并上报的基层干部也将面临多头重复和数据无效生产等形式主义困境。卸下“指尖”之负，既要做好减法，也要善做加法，应加强各部门协同配合，打破数据壁垒，推动政务服务提质增效。

系统防治基层数字形式主义的路径

数字政府建设并不等同于政府对数字技术的简单运用。应当坚持系统思维，从理念、组织、制度层面系统发力，防治基层数字形式主义。

坚持以人民为中心的发展思想，促使数字技术手段与价值目标相统一。无论是推进数字政府建设还是转变政府职能，作为技术工具支撑的数字治理理应回应人民群众对美好生活的向往和需求。数字治理不应单一追求效率至上和工具理性，而要坚持以人民为中心的发展思想。具体来说：一是强化数字治理的公共价值。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确指出，要始终把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点。对数字治理在公共价值取向方面提出了明确要求，如更加注重数字治理的实质内容，追求公共利益最大化。③避免对数字技术工具的过度依赖和追求，防止削弱基层治理本身的公共价值取向。二是促使数字治理技术工具与基层治理场域相匹配。作为工具手段，数字技术的大规模推广和应用并非没有条件限制。脱离具体工作场域和任务情景，数字技术工具不仅不会提高基层工作效率，反而会增加基层工作负担。因此，数字技术工具的开发利用不能泛化，应当与基层治理场域相匹配。

进一步优化考核机制和容错机制。制度治理并非以惩罚和约束作为单一的静态目的，而是注重发挥制度可行性基础上的引导和激励功能。④破除基层数字形式主义，应统筹考量绩效考核与容错纠错机制，营造基层干部敢于担当作为的生态环境。具体来说：一是绩效考核过程和结果相结合。绩效考核在于通过全面、客观的数据资料衡量和反馈工作开展情况，为后续奖惩和改进工作提供依据。个别地方数字形式主义的产生与不科学、不合理的绩效考核方式密切相关。为此，一方面，要建立“预防—评价—监督”全过程考核机制，把数字治理行为纳入制度规范，推动网络政务服务行为规范化、标准化和公开化；另一方面，为避免虚假无效的数字形式主义行为，应针对不同类型的业务制定个性化评价方案，并将服务满意度纳入考核体系，使基层治理“秩序”和“活力”协调发展。二是优化容错纠错机制。一方面，把是否取得实际成效作为基层干部的重要考核标准，当干部主动创新工作方法时，应给予鼓励；另一方面，应建立健全容错标准，避免滥用数字技术。

打破数据壁垒，协同提升政务服务效能。统筹推进政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，创新行政管理和服务方式，全面提升基层治理效能。首先，加强对数字治理的标准化、规范化管理，保护数据安全。将政务应用程序、政务公众账号和工作群组进行规范化管理，以实际工作需要为主，不应强制基层干部参与脱离实际工作内容的线上活动，如打卡接龙、转发、点赞等。其次，以推进数字政府建设为抓手，充分发挥数字技术创新变革优势，实现技术与业务深度融合，全面提升公共服务数字化、智能化水平。最后，全面提升数字政府集约化建设水平，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。

（作者单位：河南大学）

【注释】

①王锡锌：《数治与法治：数字行政的法治约束》，《中国人民大学学报》，2022年第6期。

②唐玉青：《从碎片化到整体性：基层政务服务数据的治理》，《行政论坛》，2022年第1期。

③孙海军、张长立：《技术适配治理：政府治理数字化的限度与人的主体性回归》，《江淮论坛》，2023年第3期。

④孫会岩、王玉莹：《制度逻辑：基层社会治理中数字形式主义问题的反思与超越》，《电子政务》，2023年第2期。

责编/赵橙涔 美编/王梦雅