政企联合创新助推数字中国建设

陈水生

【关键词】数字时代 政企联合创新 集成式创新有组织科研 大平台应用

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

数字时代呼唤政府与数字科技企业的联合创新

人类社会已经进入数字时代，数字化成为21世纪的主要特征之一。信息技术、大数据和人工智能深刻地影响着社会进步、经济发展和政府治理。数字技术改变了人们获取信息、与人交流、组织活动和获得服务的方式，分隔于全球不同地理空间、不同时区的个体和组织越来越高度互联、高频互动，经济发展、社会生活和政府治理加速进入全面数字化。①

为应对数字时代的挑战，我国制定了一系列推动数字产业、信息产业和人工智能发展的政策措施，积极推动政府治理变革。2015年8月，国务院出台了《促进大数据发展行动纲要》；2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快数字化发展，建设数字中国”；2023年2月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出：“建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。”“加强整体布局，按照夯实基础、赋能全局、强化能力、优化环境的战略路径，全面提升数字中国建设的整体性、系统性、协同性，促进数字经济和实体经济深度融合，以数字化驱动生产生活和治理方式变革，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴注入强大动力。”

数字技术的飞速发展既极大地推动了经济发展和社会进步，又对政府治理提出了新的挑战。数字时代，单靠政府或者企业都无法应对技术变革所带来的全新挑战，日新月异的技术变革、日趋激烈的科技竞争、全面數字化转型以及推进国家治理体系和治理能力现代化共同驱动政府与企业的科技创新合作，形成政企联合创新的新模式。

首先，日新月异的技术变革要求政府和数字科技企业共同携手。人类社会进入第四次工业革命后，信息通信、人工智能、生命科学、量子计算等技术进入飞速发展和迅速迭代的新阶段。技术变革越来越由科技型企业引领，科技企业日益成为技术创新中的“领头羊”和“排头兵”。同时，重大科技创新由于涉及面广、研发投入大、周期相对较长，这就需要由政府或科技联合体进行系统规划、有组织的科研管理和大规模应用推广，为科技企业创新提供适宜的制度环境、研发平台和应用场景。

其次，日趋激烈的科技竞争要求政府加强和科技企业的创新合作。现代国家之间的竞争越来越体现为科技竞争，为了不在激烈的国际科技竞争中掉队，就需要政府与科技企业联手打造科技创新的“国家队”，整合优势科研力量，实现从人才培养到技术创新再到市场应用等全链条的科技竞争管理体系和应对机制，全面提高我国科技创新力和竞争力。

再次，全面数字化转型囊括了数字经济、数字政府和数字社会等丰富内涵，这就需要企业、政府和社会的全面参与，有效整合各方资源和优势，通过科技创新促进数字经济的高质量发展、数字政府的高效能治理和数字社会的高品质生活，助推数字中国建设和全面数字化转型。

最后，推进国家治理体系和治理能力现代化的建设目标需要将科技水平切实转换为政府治理效能，而实现这一目标的关键在于政府与企业的通力协作。政府治理现代化越来越依赖数字技术的广泛应用，通过数字技术创新引领治理技术发展。可见，数字时代既为科技创新提供了无限技术可能，也对政府和企业提出了更高要求，而应对之策就在于政府和科技企业的密切合作，通过构建联合创新的新型体制推动数字经济、数字社会与数字治理的融合发展。

双向赋能：政府与数字科技企业联合创新的实现过程

政府与数字科技企业的联合创新模式有助于激发政企双向赋能功能，充分调动有为政府与有效市场的积极性，形成尊重科研规律、市场规律和管理规律的创新氛围，促进科技研发和市场应用的融合发展。政府与数字科技企业联合创新的双向赋能主要体现为：政府为数字科技企业创新保驾护航，为其技术创新与技术应用提供资金、制度、政策和平台等全方位资源；数字科技企业利用自身技术优势积极反哺政府治理，为政府治理数字化、智能化和现代化提供技术支撑，进而形成创新型伙伴关系。

首先，政府为数字科技企业创新保驾护航，为联合创新提供“良制”和“善治”。政府在与数字科技企业的联合创新中需要做好以下几个方面工作：一是为企业科技创新与技术应用提供良好的制度环境和治理绩效。企业科技创新需要稳定的宏观政策环境，政府需要为此提供可预期的政策法规，为所有市场主体提供公平的市场竞争机会，鼓励科技企业长期投资，激发积极进取的企业家精神，鼓励竞争，包容失败，营造良好的营商环境。对企业和企业家而言，法治是最好的营商环境，稳定的政策是最有效的激励机制，政府要通过“良制”与“善治”不断增强企业家信心与持续创新动能。在联合创新过程中，政府要积极有为，构建公平性、一致性和开放性的竞争中性制度，避免出台短期性政策、限制性政策和收缩性政策，防止政策“朝令夕改”。二是做好科技创新的战略规划和方向引领。我国科技创新能否保持正确的战略方向，能否引领世界科技潮流，能否提升我国科技竞争力，首要关键在于政府能否构建适应科技发展客观规律和契合我国科技发展实际的科技发展战略与规划。可以通过国家科技发展规划、重大科技攻关项目、支柱产业技术、协同创新平台等加强对科技创新的引领和管理，发挥新型举国体制和有组织科研的优势，为数字科技企业创新提供有效的规划指引和制度性支持，调动政府、科技企业、科研院所等多方主体参与联合创新，构建新型产学研协同创新体系。三是建立重大科技攻关的创新基金，构建科学规范的投融资回报机制，鼓励科技企业长期投资，引导企业聚焦科技前沿和基础研发领域，尊重企业的科研自主性和知识产权，加强对科技资金的严格监管和动态评估，形成科技投资和市场收益的可持续发展格局。

从实践层面来看，各个地方政府也在加大与科技企业的深度合作力度，促进政企联合创新。2016年出台的《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》提出：“引导市场主体行为，引入社会力量，推广政府购买服务、政企合作等新模式，合理开放利用数据资源。”2023年12月13日，上海市杨浦区人民政府与华为技术有限公司共建创新联合体深化战略合作框架协议签约仪式在华为坂田基地举行。双方将充分拓展合作的广度、深度，本着“优势互补、开放公平、互利共赢”的原则，共建城市灵境场景创新中心，共创数字孪生创新联合体，共拓城市数字孪生生态，共筑城市数字孪生应用场景。

其次，数字科技企业助力政府治理数字化、智能化和现代化，提升政府治理效能。随着数字经济的发展，竞争激烈的市场迫使企业不断推进前沿技术研发，突破技术现有的应用边界。政府和企业的联合创新和合作成为常态，科技企业的技术创新可以有效应用到政府治理各个领域，为政府治理创新提供技术支持。近年来，我国政府在金融和交通等领域非常重视采用联合创新模式与领先的数字科技企业开展合作，加速政府治理数字化转型。为有效防范层出不穷的电信及互联网诈骗新问题，2019年，公安部联合互联网科技公司、银行、运营商共同组建反诈骗预警数据平台。阿里巴巴、360金融、京东集团、度小满金融和小米金融成为首批加入预警平台的科技公司，协同推动平台的建设。阿里巴巴和360金融等科技公司在大数据和人工智能方面有着行业领先优势，360金融基于360集团的10亿台设备和5.15亿月活用户和安全大数据，积累了丰富的反欺诈实践经验。2019年，360金融已积累了千万级别的黑灰名单和数亿的白名单库，能够及时预警潜在的针对客户的欺诈风险，识别欺诈风险关系网，涵盖了20亿个关系节点，192亿关系边，每3秒钟能对关系网络进行一次全网刷新，每天处理1.5T数据。可见，科技公司通过云计算、机器学习、大数据等技能强化风控内核，助力传统金融业务提高效率的同时，也能够为政府治理数字化提供强有力的技术支持，全面提升政府治理效能。

数字技术已经在政府治理和数字治理中广为应用，如国务院近年来大力推行的“互联网+政务服务”和政府治理数字化转型、浙江省的“最多跑一次改革”、上海市的“一网通办”和“一网统管”，都是政府与数字科技企业紧密合作和联合创新的产物。数字科技企业的技术变革和技术应用既促进了政府治理的智能化，又为民众提供了便捷高效的公共服务，同时政府和数字科技企业之间亦形成了密切的协作治理关系：政府获得了先进的技术支持并将其转换为治理技术，极大地提高了政府治理效能；企业通过数字技术在政府治理中的广泛应用，既检验了技术的实用性和先进性，又便于其进行深度的探索改进与拓展市场。政府与数字科技企业的联合创新模式型构了技术研发—技术应用的科技创新共生网络，极大地提升了我国政府的数字化水平和治理效能。根据《2022联合国电子政务调查报告》，中国电子政务水平在193个联合国会员国中排名43位，是自报告发布以来的最高水平，也是全球增幅最高的国家之一。从2012年到2022年的10年间，中国电子政务发展指数屡创新高，从0.5359增长到0.8119，排名从78位上升到43位，电子政务发展水平从“非常高”国家序列的第四个等级上升到第三个等级，进入全球第一梯队。其中，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数为0.8876，为“非常高”，继续保持全球领先水平。我国电子政务的跨越式发展离不开政府与数字科技企业的联合创新。

政府与数字科技企业联合创新的新趋向

为更好地利用科技创新成果助推政府治理数字化，越来越多的地方政府采取和数字科技企业合作的方式推动科技创新和政府治理的融合发展。浙江省联合阿里巴巴公司建立了数字浙江技术运营有限公司，鼓励企业和科研机构参与数字政府建设，探索社会化、市场化数字政府运行模式。2023年12月14日，贵阳市人民政府、贵州贵安新区管理委员会与联仁健康医疗大数据科技股份有限公司签署战略合作协议，三方整合优势，围绕贵州省国家健康医疗大数据西部中心运营主体机构组建，从数据授权运营开发、数据生态集群发展、产业资本融合发力等多方面着手，加强政企战略合作，全面推进贵阳贵安“数字活市”战略落地，助力健康贵州、数字贵州建设。深圳市的“智慧三防”项目是数字时代政企联合创新的新典范。在“智慧三防”系统建设中，深圳市应急管理局與深圳市城市公共安全技术研究院在信息化应用项目的设计和建设上开展了全环节深度合作。在政府和企业合作共建智慧应急系统中，政府通过从企业采购服务提升数字空间政府应用系统的建设能力。在这个项目中，政府承担了以下核心功能：一是根据中央的政策作出目标和功能的总体设计；二是通过内部资源依赖关系打通部门数据。企业的核心功能则是将政府的战略目标与企业的组织目标相对应，根据政府需求整合知识、根据政府数据整合技术，从而形成政府与企业的深度合作模型。深圳市以信息数字化技术发展为基础、以数字化政府平台为依托、以响应和落实国家政策为战略、以政企合作和管运分离为手段的智慧应急管理系统建设是一个相对较新的合作方式。②这个合作案例说明政府和数字科技企业联合创新潜力巨大，具有很大的发展空间，也体现了未来改革的方向。

为更好地促进政府与数字科技企业联合创新模式的可持续发展，应将集成式创新模式、有组织科研新路径和大平台应用新场景有机结合，为数字科技企业创新提供良好的制度环境、创新生态和应用场景，同时也为数字政府建设、数字治理以及推进国家治理体系和治理能力现代化提供源源不断的技术支撑，助力我国创新型国家建设。

创建政府与数字科技企业的集成式创新模式

从宏观层面来看，政府与数字科技企业的集成式创新模式重视创新的系统性、全局性、长期性、战略性和协同性。此种模式将重点基础学科、国家重大战略需求、市场长期需求和现实紧迫需求统一到集成式科技创新体系，全面链接研发方、需求方和管理方等主体，能更好地满足经济发展、政府治理和民众需求等多方面发展需求，形成立体式、整合性和协同性的集成式联合创新模式。集成式创新模式将政府和数字科技企业的各自特长与资源有效融合，将政府的战略引领功能与企业积极进取的创新精神有机结合，有利于构建新型政企创新伙伴关系。

从微观层面分析，政府和数字科技企业的集成式创新模式重视云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链、量子计算、脑机接口等各项前沿技术的集成发展和融合创新。在数字时代和人工智能时代，既要重视关键前沿技术的颠覆性创新，更要将已取得一定进展的现有技术进行整合式、交叉式、融合式协同创新，通过集成式创新不断扩展数字科技创新的新空间。

总之，集成式创新模式树立了系统性和长期性的科技创新思维，有助于改变各自为政和短期主义行为，更好地发挥各方优势，发挥科技领域“集中力量办大事”的优势，更好地实现有为政府和有效市场的强强联合，从而形成更具活力的科技联合创新体。

开辟政府与数字科技企业的有组织科研新路径

在重大科技项目攻关和重大科技创新领域，单靠市场主体或政府部门难以独立承担持续性的高强度研发工作。有组织的科技创新路径是在政府支持下，围绕特定的创新项目组织资源，打破部门之间的壁垒，从而构建汇集高校、科研院所、国家级实验室、工程技术研究中心和企业研发部门的多元创新体系。研发联合体能够共享知识、经验和数据，使各种资源得到更大程度的共享，科学合理的科研试验机制能够给予创新主体以充分的容错空间，从而达到以更快速度开发新技术、产品和解决方案的目的，促进科技创新研发和利用的一体化发展。

首先，有组织科研要把握正确方向。数字时代的科技创新一旦偏离正确的方向，不仅会失去科技创新的战略机遇，还将承担巨大的机会成本和经济损失。因此有组织科研需要政府职能部门深入一线，下沉市场，聚焦现实需求，通过科学系统的决策机制找准科技创新的正确方向和前沿领域，提升战略决策能力。同时充分发挥科技企业对市场需求更加敏锐的优势，先行先试，勇于探索，在此基础上，汇聚各方智慧，形成代表先进科技方向的战略规划和创新路线图。

其次，有组织科研要构建符合科研规律、市场规律和管理规律的现代科技创新管理体系，形成严格监管、包容失败、及时纠错、有效激励和持续创新的科技生态体系。这就需要培育实事求是、灵活调适、尊重一线的科研作风，杜绝科研浪费和弄虚作假，建立科研白名单和黑名单。进一步加强公共科研资金的监管，构建全过程、全链条的监管机制，确保每一分资金都能得到妥善监管和高效利用。

最后，有组织科研要加快构建科技创新协作网络体系。有组织科研要采用重大技术协同攻关、前沿技术分兵突进、关键领域挂图作战的创新策略。重大科技创新要沉下心，坚持长期主义思维，不在意一时一地的经济效益，久久为功，构建有利于长期持续创新的科研生态体系。政府应根据国家科技发展需要，潜心做好基础学科发展布局、科技人才培养、科研资金管理、科技创新激励、市场应用平台搭建等工作，安心做好科技创新的引导者、规划者和服务者等角色。科技企业应根据自身技术优势，选择与相关科技企业强强联合，与科研院所加强人才技术互联互通，与政府需求部门建立科技研发应用的一体化协作网络，全面提升科技创新的速度、广度和深度。

培育政府与数字科技企业的大平台应用新场景

科技创新的生命力在于市场化和应用性，只有被市场证明为能够满足消费者需求的技术才是最有生命力的创新。我国庞大的人口规模和巨大的消费市场有利于支持科技企业新技术和新产品的大规模应用。为促进政府和数字科技企业的联合创新及其成果转化，未来需要加快培育科技创新大平台应用新场景。

一方面，政府可以为科技企业新技术搭建大应用平台，使数字科技企业能够尽快进行大规模应用，进而根据反馈进一步作出优化改进，形成更具竞争力的技术创新产品和服务。当前，地方政府大多采用政府采购的方式，积极购买数字科技企业技术，构建数字技术应用大平台，形成了平台治理这一新型的治理形态。比如广东省数字政府建设在政企合作过程中呈现多元主体特征的实践样态。主要行动者包含省级政府、混合型组织、互联网生态合作企业、市级地方政府、互联网头部企业、互联网生态伙伴企业等。各主要行动者以“粵省事”平台形成聚合，以“事项”为中心，以混合型组织为载体，构建了“生态化平台”（如“粤省事”），并以此关联中小互联网生态伙伴企业、用户等多元主体，从而打破了传统治理模式的常规运作方式，实现了技术与组织的互动、信息和资源的共享。在政企合作中，腾讯、华为等互联网头部企业在与政府的合作过程中具有较强的谈判能力，而广东省政府具有较强的整合能力，两者“强强联合”通过混合型组织的载体来推动数字产业的发展，共同打造多元主体参与的数字生态政府建设。③政府主导构建的数字技术应用大平台形成了一个超级数字生态体系，各技术相关方、利益相关者和需求使用方在这个应用平台相互交融、彼此合作，以应用平台的发展和反馈助力数字科技的创新迭代。

另一方面，科技创新更重要的应用场景还在于数字经济领域的大规模市场化应用平台。政府数字化治理应用平台及其场景仅仅是试点和前期工程，数字科技企业需要在此基础上不断扩展其应用场景，使其服务于经济社会发展。因此，数字科技企业技术及其产品服务通过在政府治理领域的试用和检验之后，需要构建更广阔的市场和经济领域的应用平台新场景，与其他行业、产业和企业发生交互，发挥科技创新的系统集成效应，促进科技创新的大规模应用和落地，这是科技创新的最终目标所在；同时，这也有利于通过大规模商业化应用为科技企业收回投资，获得源源不断的经济收益和发展动力，实现科技创新投入、研发和盈利的正向反馈，促进政府和数字科技企业联合创新的可持续发展。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导）

【注释】

①[美]埃雷兹·艾登、[法]让-巴蒂斯特·米歇尔等著，王彤彤等译：《可视化未来：数据透视下的人文大趋势》，杭州：浙江人民出版社，2015年，第8页。

②巩宜萱、米硕、刘长杰：《政企合作下的智慧应急系统建设——以深圳市为例》，《行政论坛》，2022年第5期。

③蔡聪裕：《地方数字政府建设的政企合作实践样态与运行机制——基于广东省“粤省事”平台的扎根理论研究》，《电子政务》，2023年第11期。

责编/靳佳 美编/杨玲玲