新时代高校经济责任审计工作的实践探索与优化路径研究

2024-05-11乔传萍柴顺天李京牛红红杨庆华

经济师 2024年4期

乔传萍　柴顺天　李京　牛红红　杨庆华

摘要：在高等教育快速发展的今天，经济责任审计制度在高校治理中发挥的作用越来越重要。文章以新时代高校经济责任审计工作面临的新政策、新形势为研究背景，介绍了Z大学2023年开展中层领导干部经济责任审计的做法，深入剖析存在的问题，并由点及面，就优化高校经济责任审计工作提出对策建议。

关键词：高校经济责任审计优化路径对策建议

中图分类号：F239

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）04-123-05

经济责任审计将组织监督、纪检监督和审计监督结合起来，对审计对象受托经济责任履行情况进行审计，在预防和惩治腐败、揭示组织风险方面起到了重要作用，己成为对领导干部权力监督的重要手段以及推进我国治理体系和治理能力现代化的重要工具。在高等教育快速发展的今天，高校的经济活动和管理活动日益复杂，高校领导干部经济责任的范围和内容也在不断扩展，因此，在加强高校领导干部权力监督、促进依法履职尽责、合理科学配置资源、加强廉政建设方面，经济责任审计的开展意义重大且任重道远。进入新时代，《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2019〕45号）、《教育部直属高校和直属单位主要领导人员经济责任审计规定》（教党〔2021〕10号）等政策规定相继出台，为高校开展经济责任审计工作提出了更为科学、规范的指引[1]，高校如何贯彻党和国家的新规定，提升经济责任审计工作的水平和效果，是一个值得研究的问题。

一、理论基础与政策背景

委托代理理论认为，高校作为一种公共财产和资源由政府委托高校校长进行管理，并赋予其相應的自主决策权。高校校长代理实现高校人才培养、科学研究等职能，承担相关经济责任。而在高校运行中，存在着多层级的委托代理关系，随着校院二级管理体制改革日益深入，在高校内部，权力下放至各二级单位，二级单位负责人承担了与单位职能相对应的经济责任，同样也存在着信息不对称、利益冲突等代理问题，故而需采取内部审计的方式对各二级单位负责人的受托经济责任履行情况进行监督和评价[2]。高校领导干部所在的岗位职能赋予他们权力对资源配置进行决策，如果缺乏相应的制衡机制来约束和控制他们的权力，一旦其思想腐化堕落，就可能会利用手中的权力寻租，产生贪污腐败等问题。因此，权力制衡理论认为，只有对权力形成足够的监督和制约，才能确保权力廉洁、有序、高效运行。经济责任审计全面核查单位的财务收支情况、内部管理情况、经济事项决策情况，能够发现并纠正领导干部在履行职能时存在的权力运用不规范、超范围决策等问题，从而起到规范权力运行、改善内部管理的作用，为高校发展保驾护航[3]。从人力资源管理的角度上，经济责任审计不仅对资金、财产使用的有效性上进行监督，还能对高校领导干部工作绩效进行考核与评价。通过设计切实可行的审计目标和审计内容，考察领导干部在任期内开展经济活动的效益和效果，可以达到促进业务流程优化、改善资源配置、保证组织战略目标实现的目的。

2019年，为适应新时代加强领导干部监督管理的新要求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2019〕45号）（以下简称《规定》）。《规定》体现了党对经济责任审计工作的最新指导思想：一是明确经济责任的定义，是指领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责；二是重新界定经济责任审计的内容，并在审计工作程序、审计结果运用方面提出了更加规范的操作要求；三是在审计评价方面，明确遵循“三个区分开来”的要求，将经济责任界定种类优化调整为直接责任、领导责任两类，与党对新时期干部管理工作提出的坚持严管与厚爱、约束与激励并重的要求相契合。在教育领域，《教育部直属高校和直属单位主要领导人员经济责任审计规定》（教党〔2021〕10号），把握高校特点，对高校开展经济责任审计工作的具体要求进行进一步明确，为国内各高校开展经济责任审计提供了工作指南和路线指引。在新的形势、政策下，高校应准确理解把握经济责任审计工作的新要求，在实践中落实，提升经济责任审计工作水平，促进实现组织管理目标[4]。

二、Z大学开展中层领导干部经济责任审计工作的实践探索

本文案例研究对象Z大学在管理体制上实行党委领导下的校长负责制，校长主持全面行政工作，实行校、院两级管理，为二级直线职能式组织结构，二级学院党委书记、院长和党政管理部门、直附属机构的负责人对校党委和校长负责。学校设立独立内部审计机构——审计部，受校党委委托，对中层领导干部实施经济责任审计。审计工作由校长直接领导，向校长负责和报告工作。

2022年以来，省委和校党委对学校部分中层干部进行了岗位调整，根据学校党委组织部委托，截至2023年10月，涉及离任领导干部51名，离任岗位54个，其中行政部门17个，教学机构33个，教辅及附属单位3个，校办企业1个。51名领导干部包括党政管理机构的正职、二级学院的党委书记、院长及校办企业的总经理等。在具体实施经济责任审计工作中，主要采取了以下做法：

（一）完善经济责任审计制度

Z大学深入学习、研究当前审计工作的新形势、新政策以及经济责任审计工作领域的最新规定、办法，研究讨论学校现行经济责任审计工作制度中的滞后内容，完成了《Z大学中层领导干部经济责任审计实施办法（修订）》，并作为此后学校开展中层领导干部经济责任审计工作的行动指南。《Z大学中层领导干部经济责任审计实施办法（修订）》在经济责任审计工作的指导思想、审计对象、审计内容、健全联席制度等方面做出了修订，体现了经济责任审计工作的最新指导理论和实践内容。

（二）制定实施方案

为确保中层领导干部经济责任审计工作规范、有序进行，根据国家、教育部有关经济责任审计规定，结合学校制度文件及实际情况，制定2023年度中层领导干部经济责任审计实施方案。方案确定了审计总体目标、工作机构、审计范围，按照被审计领导干部所在单位性质不同分为党务领导干部、行政机关及教辅单位领导干部、教学学院行政领导干部、二级财务独立核算单位及后勤管理部门领导干部四类分别制定了审计内容，并明确审计组织实施程序、审计时间和工作要求等。

（三）探索建立经济责任审计评价指标体系

以往经济责任审计工作存在的一个突出问题是，工作中将重点放在发现、罗列领导干部在履行经济责任中有关单位经费管理、资产管理、个人廉洁等方面的问题，而没有设定科学的指标评价领导干部经济责任的履行情况，评价过程和意见缺乏统一标准[5]。Z大学在新一轮经济责任审计工作开展前，深入分析有关建立经济责任审计评价指标的文献，调研了省外高校的先进经验，结合开展校内经济责任审计工作的具体实践，考虑与政策制度同步接轨以及评价指标的重要性、充分性、适当性、可操作性，遵循国家、教育系统有关经济责任审计最新规定中的审计内容设置政策落实、规划与内部控制制度、决策与执行、财务管理、内控管理、廉政廉洁、审计整改7个一级指标，下设19个二级指标、44个三级指标，做到对学校中层领导干部经济责任审计重点事项的全覆盖。在经济责任审计工作实践中运用评价指标，形成领导干部经济责任评价的清单，强化对领导干部履职情况的“画像”及风险预警。

（四）健全经济责任审计工作联席会议制度

为切实发挥学校中层领导干部经济责任审计联席会议作为议事协调机构的作用，Z大学在新修订的经济责任审计实施办法及实施方案中对健全经济责任审计工作联席会议制度作出了更加明确而且具体的规定。联席会议成员单位包括学校组织、人事、纪检、财务、资产、发展规划等部门，明确各自职责、工作要求，在实践中加强协调配合、畅通信息沟通渠道，保障工作的顺利开展。

（五）强化审计实施过程控制

严格执行经济责任审计工作的程序，注重审计工作质量的把控。一是落实审计公示制度，在审计项目开始时发布审计公告，向被审计领导干部、被审计单位同时制发审计通知书，并组织召开进点会；二是审计实施中，切实执行谈话及实地查阅财务资料、会议记录、制度文件等必要的审计程序；三是严格执行三级复核制度，压实审计发现问题及审计报告的复核工作，确保审计结果真实、可靠，表述清晰、明了。部分由委托会计师事务所实施的项目，审计组组长、主审由本校审计人员担任，明确委托会计师事务所人员按照学校制定的规程开展工作，审计结果经本校审计人员复核、讨论修订后确定，审计报告按照学校经济责任审计报告格式统一编排，确保审计标准一致、步调统一。

（六）积极实行巡审联动

积极与学校巡察办公室沟通协调，在学校党委常规巡察工作中，对当年涉及离任领导干部经济责任审计的5家单位，巡察组与审计组同时进驻，同步开展工作，审计中发现的问题书面递交巡察组，推进成果互用、资源共享，同时最大程度减轻被审计单位负担。

（七）加强审计整改工作

首先明确被审计单位现任负责人为审计整改第一责任人，对审计整改承担主要责任，整改情况影响领导干部考核、单位目标任务考核。改变以往同一时期实施的审计项目合成一批制发审计整改通知书、审计发现问题清单的做法，实行审计报告与审计整改的有关文件同时送至被审计单位，要求在规定时限内完成整改，即完成一项、整改一项，提早完成审计闭环，提高了审计整改工作效率。

三、Z大学经济责任审计存在的问题

（一）审计力量不足

学校中层领导干部任职周期届至造成干部批量调整，被审计人数众多，被审计单位类型多样，加之部分干部任职时间长，经济责任审计工作需要耗费大量的人力。而主要实施此项工作的财务审计科现有人员2人，審计力量明显不足以应对如此繁重的审计任务，故而采取外聘会计师事务所工作的方式补充审计力量，由此又产生了对外聘会计师事务所工作质量控制的问题。

（二）审计时滞性明显

Z大学实行中层领导干部任期制度，除退休、个别调任等情况外，干部调整多集中在同一时期，而组织部门在领导干部批量调整一段时间后才将审计委托书送达审计部门，形成“先离任、后审计”的现象。组织部门委托滞后以及审计人力资源不足，造成了经济责任审计不及时[6]，甚至有的领导同志离任近一年或两年后才实施经济责任审计。“先离后审”存在严重滞后性，容易引起责任界定不清、审计对象不配合、审计证据缺失、“新官难理旧账”等一系列问题，增加了经济责任审计工作的风险和难度，审计结果对于岗位调任和人员考核也失去了参考价值。

（三）任中审计未能开展

《规定》中提出“经济责任审计可以在领导干部任职期间进行，也可以在领导干部离任后进行，以任职期间审计为主。”[7]在任期中审计不仅可以及时发现被审计对象在领导和管理过程中出现的问题和决策执行中的偏差，不断促进决策的科学民主，同时也可以使被审计对象经常处于警觉和约束之中，自觉遵守国家、学校的法律、制度，廉洁自律，减少约束机制缺位带来的潜在损失[8]。然而，Z大学组织部门在中层领导干部离任后的一段时期向审计部门递交委托书，审计部门才开始组织经济责任审计工作，从未进行过任中审计。

（四）经济责任审计结果利用不充分

在《规定》中指出，经济责任审计结果要作为奖惩、考核、任免的重要参考依据，但在实践中审计结果并未得到真正有效运用。一是由于实行干部离任审计，仅在查出重大责任、贪污腐败才会引起重视，审计结果一般不能影响到干部的任免决定。二是使用经济责任审计结果的部门对信息选择性的接收，除重大违规违纪和贪污腐败问题以外，其他经济责任审计结果并不作为组织、人事部门进行干部考察的内容，造成审用脱节。三是审计报告和审计结果仅在校内小范围公开以及在审计联席会上通报，审计结果的简单运用，造成经济责任审计未能引起足够的重视。

（五）审计信息化程度较低

经调研，目前专门面向高校开发的审计信息化软件与企业审计软件相比，可选择性少之又少。高校实现审计信息化主要通过外购及自行开发审计软件两种形式，北京中普云集科技有限公司开发的“中普高校审计系统V10.0”在高校中使用较广泛，全国160所高校在使用[9]，复旦大学开发天翼管理系统应用于本校审计工作。Z大学审计部早在2017年购买了“中普高校审计系统V10.0”软件，但在运用时发现其不能很好地与本校审计业务相融合，很多功能还需完善，在2023年开展新一轮经济责任审计工作时未使用审计信息化软件，审计流程未实现线上操作。现阶段，审计部取得了学校财务系统的数据查询权限，在经济责任审计过程中能够联网查询会计账目。但由于没有连通校内其他数据，全校各部门的信息未形成完整、统一的信息平台，存在信息孤岛，实现大数据审计还存在一定难度。

（六）经济责任审计评价指标体系不够科学、完善

Z大学虽然探索构建了经济责任审计评价的指标，但仍较为浅显，对在经济责任审计实际工作中的问题考虑还不够周全。在审计报告中呈现经济责任审计评价指标的清单，虽然能在一定程度上直观反映经济责任履行情况，但是在现阶段工作中审计评价指标与审计评价意见还难以做到完整统一。审计评价意见过分依赖于审计人员的专业胜任能力和经验，难以对被审计对象作出科学、全面、客观的审计评价，直接影响到审计工作的效率和质量。

（七）经济责任审计整改仍需加强

审计整改一直是经济责任审计工作的薄弱环节，整改不及时、应付式整改甚至不整改的现象时有发生。由于学校和被审计单位对整改重视不够，对审计发现的问题往往在书面上承诺会整改，却没有切实的整改措施，不触及实质，只是浮于表面，蜻蜓点水，造成屡审屡犯。

四、新时代高校经济责任审计的优化路径

（一）按照经济责任审计对象实行分类管理

根据领导干部所在单位的资金规模、工作职能、廉政风险和以往接受审计情况等，将审计项目划分为“必审”“抽审”“不审”三个类型[10]。对资金收支总量大、权力集中、资源密集、风险高的重点单位、关键岗位实行任中与离任必审，其他部门、岗位再根据所掌握的资金规模、管理权限的支配程度、近年单位接受审计情况在“抽审”“不审”中权衡。实行审计项目分类管理，使有限的审计资源能够更加聚焦重点，进而实现在一个任职周期对全校各二级单位的全覆盖，有利于抓住深层次的问题同时兼顾全面性，达到经济责任审计目的。凡审必严，审深审透，切实发挥经济责任审计利剑作用，形成常态化的监督震慑。

（二）加强审计队伍建设

高校应优化和提高审计人员能力素质，通过以审代训、以老带新、业务培训等渠道，夯实内部审计人员的专业能力。要加强内部审计人员的实战锻炼，加大参与审计项目的深度、广度，引导内部审计人员在实践中总结经验，领悟、运用新政策、新要求，提高发现问题和分析问题的能力，主动思考解决问题的新方法。要优化审计队伍知识结构，经济责任审计是一种综合性的审计类型，根据项目需要，可以吸纳招标采購、信息技术、工程造价、教育管理等方面的专业人才进入审计组，这样在实际工作中能够取长补短，确保审计项目的高效开展。

（三）加强委托审计质量管控

中央审计委员会办公室、审计署《关于进一步规范经济责任审计工作有关事项的通知》（中审办发〔2021〕5号）明确规定“遇有审计力量不足、相关专业技能受到限制等情形时，在严格项目管理、强化质量控制的前提下，可以从社会中介机构、科研机构、高等院校以及其他企事业单位等组织中，聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作，或者提供专业技术支持，但不得将经济责任审计项目整体委托其他组织独立实施。”鉴于经济责任审计的政治功能和高校性质的特殊性，外部社会审计力量存在不熟悉高校内部环境和运行机制的问题，审计沟通也存在一定困难，审计结果和审计效率难以保证，也影响到审计的严肃性、权威性和保密性，故经济责任审计工作不应全权委托于外部审计力量实施。高校应明确聘请外部审计力量的角色定位，将聘请会计师事务所实施经济责任审计工作作为协助力量，并从招标评审、人员选派严格把关，确保具有与审计项目相匹配资质和专业技术能力过硬的审计人员参加审计项目[11]。同时本校内部审计人员要全程参与，牢牢把握审计的方向，并做好沟通联络的纽带，防范审计风险，保障审计质量。

（四）加大任中审计力度

高校应建立健全任中审计制度，有计划地开展任中审计，做好经济责任审计中长期规划，提高审计的时效性。审计部门要与人事、组织部门充分交流和协调，结合学校领导干部任职情况，合理确定任中重点审计对象。对于负责经济业务复杂、廉政风险高发的关键岗位领导干部要在任期内进行重点审计；对问题多发、群众关注度高的岗位及其他重点岗位可结合具体情况在任期中增加对领导干部或所在单位的审计频次，强化经济责任审计的日常监管作用。

（五）多维度运用审计结果

经济责任审计结果应在多部门多维度有效运用。内部审计部门应加强对审计发现问题的整改跟踪监督工作，督促整改措施落实到位，切实起到审计查错纠弊、完善单位内部管理的作用。经济责任审计结果应列为干部档案的重要内容，在干部调整、考核中，作为评价领导干部任职能力、遵纪守法情况的重要依据。对于审计中发现的违规违纪线索，要及时向纪检部门移送，追究相关人员的责任，起到震慑作用[12]。同时，及时公布审计整改情况，组织专门人员定期对审计发现问题分类梳理，及时向校领导汇报，作为领导决策和完善高校管理体制的参考。

（六）创新经济责任审计整改工作方式

高校应建立健全经济责任审计整改长效机制，强化审计整改情况的公开、公示。坚决执行“三不放过”原则并适时开展整改“回头看”，对发现的性质恶劣的问题要进行严肃问责，短期内无法完全整改的问题被审计单位要亮明态度并落实措施，对体制根源上存在的问题要从建章立制、改革体制缺陷上提出应对措施。要建立被审计单位审计整改情况主动公开机制，结合审计部门对审计整改汇总情况的公示，使经济责任审计的整改工作置于公众监督之下，倒逼提高整改效率。同时提倡即审即改，边审边改，在审计过程中就审计发现的问题及时与被审计单位沟通，鼓励被审计单位在审计截止前主动及时整改，并在审计报告中体现整改情况，提高被审计单位整改的积极性。

（七）加强信息化审计和大数据审计

利用现代化的信息技术手段，搭建审计信息系统，实现联网审计、数据式审计是审计工作发展的大势所趋。在数据互通的审计环境下，经济责任审计能够对经济活动实现实时跟踪，强化风险预判，及时发现权力运行中存在的问题。为此，高校信息中心应加强信息化建设，将全校各部门的信息统一起来建设信息平台，为大数据审计实施创造条件。同时应结合自身特点，加快构建“业审融合”的审计信息系统，培养审计人员的信息化和数据式审计操作能力，从而实现经济责任审计全流程信息化管理，提高审计效率。

（八）完善高校经济责任审计评价体系

根据不同的审计对象、部门及岗位性质，综合考虑工作绩效、贡献度，有效结合财务指标与非财务指标，制定有针对性的评价指标体系，能更好发挥经济责任审计的评价鉴证职能。首先，应综合考虑岗位职责、决策机制等因素，准确界定领导干部的权力范围和经济责任，作为领导干部考核评价和经济责任审计的依据。再者，根据高校实际情况，基于领导经济责任内容、职责权力，坚持“定量指标和定性指标相结合”原则，设计完整、科学、操作性强的经济责任审计评价的指标体系，科学评价学校各单位负责人的经济责任履行情况，提高其管理能力和水平[13]。

参考文献：

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