数字政府建设中的政务数据应用探索研究

2024-05-11洪寒月朱程炜李文阳袁琼程永红

中国标准化 2024年3期

洪寒月朱程炜李文阳袁琼程永红

摘要：数字政府是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力抓手和重要举措，也是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程。而政务数据的应用是数字政府构建、政府大数据治理进程中的关键一步，对加快转变政府职能，建设服务型政府意义重大。但目前我国数字政府建设仍面临创新应用能力不强、政务数据支撑应用水平亟待提升等现实问题。因此本文通过梳理总结衢州市营商环境建设办公室在政务数据多系统应用等方面的实践经验及标准化工作，进一步提出通过标准化促进政务数据共享、重数据应用治理模式以及构建全方位安全防护体系的方式，促进我国数字政府建设中的政务数据应用。

关键词：数字政府，政务数据应用，多系统应用

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.03.016

0 引言

近年来，随着大数据采集处理和云计算技术在我国政务服务领域得到广泛应用，数字政府与政务大数据体系建设成效显著。截至2022年，全国已建设26个省级政务数据平台、257个市级政务数据平台、355个县级政务数据平台，覆盖国家、省、市、县等层级的政务数据目录体系初步形成，各地区各部门汇聚编制政务数据目录超过300万条，信息项超过 2000万个[1]。随着我国政务数据基础设施基本建成，基于不同政务服务领域的数据库、政务云平台基本覆盖我国大多數地级市以上行政区划，我国数字政府建设在数据收集处理环节已经取得明显进展。

在数字政府建设过程中，政务数据的开发利用无疑处于重要的特殊地位，政务数据的应用既是数据收集处理的最终目的，也是打造服务型政府的直接体现。但目前我国政务数据在规模迅速扩大的同时，在应用领域却表现出供需失衡、数据价值沉没等问题，大量高价值的政务数据仍旧处于“沉睡”状态，缺少深度开发和价值释放，直接影响政务数据要素在全要素数据流通中作用的发挥，甚至会限制政府高水平数字化转型的步伐[2]。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中也指出应促进数据有序开发利用，提升数据资源使用效益，推进公共数据、社会数据融合应用，促进数据流通利用[3]。

本文以衢州市营商环境建设办公室的实践经验为例，系统梳理了其在政务数据应用领域的实践做法、标准化现状以及数据服务创新举措，总结衢州市营商环境建设办公室先进经验，有利于促进政务数据支撑应用水平提升，助力政务数据在我国数字政府建设及推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。

1 数字政府建设概述

1.1 数字政府的内涵和特征

综合学界已有观点和我国现有实践而言，数字政府是电子政务发展的新阶段，核心目标是构建协同高效的政府数字化履职能力体系，全面推动政府治理体系和治理能力现代化，方法路径是将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态[4]。

有学者提出，数字政府是以信息技术和治理理论相结合为核心的数字治理在政府治理实践中的运用，数字政府根植于治理理论，突出表现为整体性治理、协同治理以及网络化治理[5]。因此，数字政府建设不仅依赖大数据、云计算、区块链等先进信息技术作为支撑，也强调参与治理主体的多元化，政府、企业、社会和公民等组织与个体广泛参与社会治理，显著提高社会公众的获得感成为新时代数字政府建设的时代特征。

1.2 中国数字政府建设历程和建设目标

我国数字政府的发展大致经历了办公自动化阶段（20世纪80年代至2001年）、电子政务阶段（2002年至2015年）和数字政府起步阶段（2016年至2022年）三个阶段[4]。办公自动化阶段时期涵盖了我国初步将计算机技术应用于政务办公的全部早期尝试。在这一阶段，计算机技术主要被用于辅助数据统计和宏观经济管理，其中规模最大的一次是在1982年第三次全国人口普查中使用电子计算机进行处理[6]。随着我国于2002年8月发布《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，标志着我国进入电子政务阶段。这一阶段的实质是以电子化的手段处理各级政府机构的政务，从公务处理、信息发布到公众服务等各方面实现电子化。

2017年10月，党的十九大报告提出建设数字中国，这意味着我国正式进入数字政府起步阶段。这一时期，政务数据共享开放和平台建设得到了长足发展，开始迈向跨区域、跨部门、跨层级的一体化政务服务。

2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》标志着我国数字政府建设进入全面推进阶段。相较于原有的电子政务更加侧重政府行政管理信息化，新时代数字政府更加重视业务数据化、数据业务化、标准规范化，其根本目标旨在提升政府公共服务、社会治理的履职能力，通过一系列政务数据应用实现公共服务便民化、社会治理精准化、经济决策科学化[7]。由此可见，在数字政府建设全面推进的过程中，如何通过政务数据应用增强人民群众的获得感、创新构建社会治理新模式成为新时代面临的新需求。

1.3 数字政府建设的关键要素

政务数据主要是由政府部门在履行职责、行使权力的过程中收集的各类信息资源。究其特征而言，从来源上看，政务数据既是政府部门履行职责的重要依据，也是其履行职责的直接结果；从目的上看，政务数据来源于社会大众，造福社会大众是其基本目的；从规模上看，政务数据诞生于政府机构和社会各界，数据规模极其庞大；从效力上看，政务数据具有高于一般数据的权威性[8]。因此，基于政务数据的上述四大特征，在数据治理中，政务数据的开发利用显然处于特殊的重要地位，是数据治理的重点内容，也是数字政府建设的关键要素。

2 衢州市营商环境建设办公室政务数据应用实践

2.1 衢州市营商环境建设办公室的组织职能与业务范围

衢州市营商环境建设办公室主要负责贯彻落实中央、省委和市委关于营商环境建设工作的方针政策和决策部署，除统筹负责全市营商环境建设工作外，还负责政务服务中心的规范化建设以及政务服务标准化工作[9]。

衢州市营商环境建设办公室在政务服务领域勇于创新，获得国家、浙江省多项荣誉。如打造“最多跑一次”示范市做法获国务院第五次大督查表扬通报并获省政府督查激励，荣获全国“五一劳动” 奖状等国家级荣誉，浙江省“最多跑一次”改革先进集体、浙江省“标准创新重大贡献奖”等省级荣誉以及“长三角城市治理最佳实践案例”等。政务服务改革经验分别在央视《将改革进行到底》专题片，《对话》和《焦点访谈》栏目亮相。因此其在政务服务应用等领域的实践做法具有借鉴意义。

2.2 服务质量管理多系统应用

由于传统政府治理模式大多基于“人海战术”，这与现代治理需求和数字政府建设不相匹配。因此出于提高效率、提升效能、提质增效的全方位提升服务质量的追求，衢州市营商环境建设办公室响应衢州市委市政府营商环境优化提升“一号改革工程”，以业务、服务需求为导向，确定了服务数字化、智能化的发展新方向。依托现代信息技术变革治理理念和治理手段，提出以优质服务质量管理多系统应用为手段，以服务精准化、科学化全维度质量提升改造为目标，实现覆盖服务理念、服务结构、服务机制、行為模式、服务资源配置的多方面协同变化，多系统应用同时促进激发服务活力。而在服务质量管理多系统应用中最具借鉴意义的是 “应用一体化收件系统”“人员智能管理系统”以及 “政企通集成应用系统”。

应用一体化收件系统是对“一网通办”模式的具体应用。在数据整合的大背景下，应用一体化收件系统旨在通过智慧大厅工作台和政务服务自助一体机，推动政务服务事项向衢州市各乡镇、街道、村、社区及金融领域延伸，推进网上一站办、大厅就近办、办事更便捷的模式，着力提升群众获取政务服务的可及性、便捷性。目前衢州市本级已上线政务服务“一网通办”事项1786项，2022年全市依申请政务服务事项办件“一网通办”办件数446.38万件，“一网通办”率达到95%以上。

人员智能管理系统着眼于利用数据应用和分析处理技术，重点提高人员管理效能从而实现办事效率提升。为提升群众办事效率、强化服务质量全过程管理和复盘，营商环境建设办公室借助人工智能分析、图像识别等技术，通过颗粒化拆解群众进出大厅场景、业务办理时长分析、窗口人员行为分析等数智化数据应用，对现场服务全过程进行监管分析，降低群众大厅平均等待时长、平均受理时长及平均审批时长。

政企通集成应用系统则重视将政务数据应用于涉企服务的提质增效。基于推动衢州本地六大产业链发展的目的，依托“五链融合”建设理念，营商环境建设办公室建设了政企通集成应用，将涉企事务全流程、全集成、全链条的相关应用整合，使企业相关的产业服务、人才服务、创新服务、资本服务、延伸服务融合入政企通集成应用。

2.3 安全建设支撑系统

全是保障数字政府稳定、高效运行的关键。营商环境建设办公室注重将政务数据应用至服务大厅安全，尝试构建全方位安全防护体系。

为此，营商环境建设办公室建立了应急预警智能管理系统，提升服务大厅风险防控能力。该系统对大厅的各项指标进行颗粒化梳理，形成智能监测靶点，通过感知设备对大厅火灾、人群聚集等异常状况进行监测和预警。一旦发现异常情况，系统自动触发应急预案，通知应急处置人员进行处理，同时向管理人员发送预警信息，协助应急处理。系统将根据处理结果进行反馈和优化，提高应急处理效率和准确度，降低损失风险。

2.4 政务数据服务创新实践

通过服务质量管理多系统等新型政务数据应用模式，营商环境建设办公室基于分析群众服务需求、服务治理，改进了服务质量，进行了多项政务数据服务创新实践，特别是在提高服务可及性和政企互动性方面做出了有益探索。

在服务可及性方面，营商环境建设办公室为改进服务便捷度，提出“企业开办一日结”和“商品房登记不见面办理”两项实践举措。“企业开办一日结”旨在降低企业创办成本，通过政务数据共享应用，得以实行一表申请、一套材料、一次采集、多方复用，并全面推行企业名称自主申报和企业经营场所登记申报承诺制，最终实现企业开办全流程“一件事、一日结、零成本”。“商品房登记不见面办理” 则用于解决商品房业务流程周期长、涉及部门多、办事主体多、申请材料多、解决业务不协同、信息不对称、数据不关联等问题。通过政务数据应用，构建了集住建、税务、登记、公积金、银行、水、电、气等为一体的商品房全生命周期“码上”协同机制。并依托政务服务网刷脸认证、电子签名签章和在线缴纳税费等功能，实现“全流程、全业务、全天候、零跑腿、零材料、零等候”办理。

在政企互动性方面，营商环境建设办公室努力促进服务多元共治，创立“企业身份码”和“惠企政策直达”服务。率先试点以电子营业执照“企业身份码”全面归集经营主体名下证照、许可、监管、信用、档案等数据，打造涉企数据综合归集应用体系。不仅使企业可以信息自查、信用自检，还在数据整合、共享的基础上，积极推行惠企政策直达快享服务。营商环境建设办公室将惠企政策分为免申即享类、即申即享类和快审快兑类三种兑现方式，基于整合的政务数据为企业提供智能政策体检和短信推送服务，实现“政策主动找企业”。

3 衢州市营商环境建设办公室标准化现状

国务院于2022年6月发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》中将建立健全数据治理标准体系作为数字政府建设基本原则之一[3]。国务院办公厅于2022年9月印发的《全国一体化政务大数据体系建设指南》中也指出，全国一体化政务大数据体系应当做到标准统一[1]。可见，标准化工作是实现政务数据应用、建设数字政府的重要辅助工具，标准规范一体化对于推进地方政府数字化转型升级具有至关重要的作用。营商环境建设办公室积极响应党中央、国务院及浙江省委、省政府对数字政府标准化建设方面的部署，在政务服务标准化工作领域作出了有益探索。

3.1 承担标准化试点项目

营商环境建设办公室多次参与标准化试点项目，主动申报、承担省级标准化试点项目建设。其中包括承担“最多跑一次”改革省级标准化试点项目，参与政务办事“最多跑一次”工作规范系列省级地方标准编写。承担政务服务“好差评”两项国家标准试点，实现政务服务评价、反馈、整改、监督的闭环管理，加强差评全流程的处置和反馈，营造全社会广泛监督的良好氛围。

3.2 重视标准制修订

营商环境建设办公室高度重视标准及标准体系制修订工作，多次主导或参与制定各级标准。其中包括制定GB/T 37277—2018《审批服务便民化工作指南》等国家标准；DB33/T 2036.1—2017《政务办事“最多跑一次”工作规范第1部分：总则》、 DB33/T 2036.2—2017《政务办事最多跑一次工作规范第2部分：一窗受理、集成服务》、DB33/T 2036.4—2017《政务办事“最多跑一次”工作规范第4部分服务大厅现场管理》、DB33/T 2036.5— 2019《政务办事“最多跑一次”工作规范第5部分：专用标志图形、管理和使用》、DB33/T 2036.7— 2019《政务办事“最多跑一次”工作规范第7部分：监督评价与改进》、DB33/T 2304—2021《群众和企业全生命周期“一件事”工作指南》等省级地方标准；DB3308/T 048—2018《“一窗受理”平台接入技术规范》等市级地方标准；《政务服务礼仪规范》《政务服务中心数字化建设工作规范》等团体标准、内部标准。

3.3 积极落实标准宣贯

为推进落实已发布标准的宣贯与实施，营商环境建设办公室聘请标准化领域专家、业务骨干为全员开展了标准培训、专题宣讲，培训学员达数千余人次，有效强化了工作人员对标准化现场管理、礼仪服务知识的学习。同时，营商环境建设办公室还将政务服务大厅物品规范、各部门业务事项标准化办理流程等标准化宣贯落实情况纳入日常督查考核，建立标准化智能管理系统，通过NLP、边缘计算、图像识别等最新技术识别工作人员服务是否符合标准，从而强化服务工作标准化进程。

3.4 标准化助力政务数据应用

目前，“信息孤岛”是制约数字政府改革深入发展的重点难点之一，政务数据共享应用存在的障碍不仅体现在部门之间的政务数据不能及时共享，而且部门内部的政务数据也无法完全共享，甚至部门上下级的政务数据也存在单向流通等问题。同时，跨地区的政务数据共享难度很大[10]。而营商环境建设办公室的标准化工作为打破“信息孤岛”，破除政务数据共享壁垒起到了促进作用。

营商环境建设办公室积极构建以“一窗受理、集成服务”标准为核心，以通用基础标准、保障管理标准为支撑的政务服务标准体系，创建了由事项标准、数据标准、运行标准组成的“一窗受理、集成服务”三标一体化模式，共涉及标准1000余项。依托“一窗受理”平台，按照统一标准和接口，实时联通各部门业务系统，数据中心同时完成与66个国部级、省级系统和所有市级系统的对接工作，形成规范统一、数据驱动、共建共享、协同创新的政务数据应用体系。通过标准化工作为破解部门自建系统林立的信息孤岛问题做出了有益探索。

4 衢州市营商环境建设办公室政务数据应用模式的启示与借鉴

综上所述，衢州市营商环境建设办公室在标准化建设、政务数据应用及数字政府治理模式等方面做出了高效的探索尝试，有许多值得借鉴的良性创新之舉。

4.1 重视以标准化工作促进政务数据共享

标准化是建设数字政府、促进政务数据整合应用的重要技术支撑，社会治理与公共服务也是我国标准化工作的重点领域之一。《全国一体化政务大数据体系建设指南》将“加快编制国家标准、协同开展标准体系建设以及推进标准规范落地实施”列为主要内容之一[1]。2021年，中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》也明确了行政管理、社会治理是标准化工作的重要领域[11]。可见，标准化是政务数据应用和数字政府建设的基础制度手段，也是地方政府提升政务数据应用水平的重要手段[12]。

衢州市营商环境建设办公室高度重视标准化与政务数据应用、电子政务系统建设的结合，积极参与各级标准的制定、修订，并通过业务培训、专题宣讲等方式将标准应用落到实处，以规范化、标准化的服务流程实现服务质量提升与政务数据整合应用。这种以国家标准为核心基础，以地方标准、团体标准和内部标准为有效补充，推动形成规范统一、高效协同、支撑有力的政务服务标准体系，从而实现政务数据有效共享、合理整合应用的模式，有利于打破“信息孤岛”，突破政务数据共享壁垒。

4.2 重数据应用的数字政府治理模式

衢州市营商环境建设办公室以业务、服务需求为导向构建起数字政府治理模式，这与陈宋彬等[13] 学者提出的重数据应用的治理模式相类似，此类治理模式以现有应用需求为核心开展数据治理，聚焦各个业务领域的数据应用、数据治理需求，按需组织推进数据治理工作。

就衢州市营商环境建设办公室而言，服务质量管理多系统应用正是基于公共服务需求而构建完善。以政企服务为例，营商环境建设办公室以解决企业开办复杂问题为源头，基于解决问题、满足需求而研发政务服务事项集成，将企业开办整合成“一件事”、开办环节从“七环节”整合为“三环节”、材料件从23件减至5件、办理时间压缩至1日，同时创立“企业身份码”，打造涉企数据综合归集应用体系，做到涉企服务精准化、专属化、管理智能化，最终解决源头问题，完成以政务数据应用解决业务需求的闭环。此类重数据应用的数字政府治理模式对政务数据共享、协同要求更高，以实现政务数据高效整合、打破“信息孤岛”为基础，但更容易体现政务数据价值，有利于加快转变政府职能，建设服务型政府。

4.3 构建全方位安全防护体系

安全建设是保障数字政府稳定、高效运行的关键。要构建全方位安全防护体系，不仅要符合国家相关信息安全标准，更应同时在技术、管理方面同时发力，构建以“快速响应、快速处置、预防为主、持续改进”的数字政府体系化安全保障能力[14]。未来数字政府的稳定运行离不开安全建设，更需要关注云安全、数据安全、应用安全和安全运营，在技术和制度上实现全方位保障。

在安全建设上，衢州市营商环境建设办公室同时关注信息技术安全与安全制度保障，在通过技术手段实时处理数据、预警安全风险的同时，也构建了应急预案和应急处置制度，实现事前系统监测预警、事中应急处置人员及时应急处理、事后根据处理结果进行反馈和优化。这对构建深度防护、主动防控、持续改进的数字政府安全保障建设具有借鉴意义。

5 结语

政务数据应用是数字政府建设的关键要素。本文通过梳理总结衢州市营商环境建设办公室在政务数据应用、数字政府安全建设、标准化建设等方面的创新实践，提出了以标准化工作促进政务数据共享、推行重数据应用的数字政府治理模式以及构建全方位安全防护体系的建议，以期助力我国新时代数字政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。

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