对我国制定地理信息成果分类管理标准的探讨

马义超 郭磊

摘 要：我国测绘地理信息产业发展迅速，政策环境不断优化，但测绘地理信息管理和应用方面还不均衡。本文对目前测 绘地理信息的应用困境进行了分析，在此基础上结合国家有关政策和标准，提出了制定和实施分类管理标准，对测绘地理 信息分类管理的必要性、等级划分的方法进行了探讨，旨在为分类管理标准的制定和实行提供一定的参考，最终促进测绘 地理信息产业的发展。

关键词：测绘地理信息，分类管理，分类原则，标准制定

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.03.010

0 引 言

隨着新型基础设施的不断发展，数字化产业、 数字化社会使得虚拟空间与实体空间的连接不断 深化，万物互联互通。测绘地理信息空前紧密地与 人们的生活联系在一起，地理信息安全体现在全社 会各个方面，地理信息数据成果的安全保密管理显 得至关重要。现有的地理信息分类体系中考虑地理信息安全利用等级较少，地理信息在不同环境下的 有效连接和高效利用问题不能得到有效解决。为此 众多学者对此进行了研究，周海燕等[1]根据不同应 用环境下的地理信息数据内容及信息安全的差异 化，提出了一种基于要素分类和安全利用分类的地 理信息分类方法；赵晖[2]提出建立网络地理信息安 全政策体系与运行机制；左栋等[3]针对我国互联网 地图POI存在的涉密问题提出了加强行政管理和软 件自动识别优化技术的解决建议。但他们都没有从 根本上解决问题。本文从标准制定的角度出发，对 目前地理信息管理标准进行分析，提出分类管理标 准的制定思路和方法。

1 测绘地理信息成果管理现状

1.1 成果管理标准现状

国务院分别于1989年和2006年就测绘成果管 理使用问题分别发布了《中华人民共和国测绘成 果管理规定》和《中华人民共和国测绘成果管理 条例》，对测绘成果的汇交、保管和利用等作出了 规定。

全国各省市均根据《中华人民共和国测绘法》 《国务院关于加强测绘工作的意见》出台了相关 的政策和法规，浙江省、北京市等15地的省级测绘 行政主管部门结合各自情况根据《测绘成果管理 条例》制定了如《北京市测绘成果管理实施办法》 《浙江省测绘成果管理办法》地方测绘成果管理规 定。吉林省、河北省、黑龙江省、江西省等13个省市 制定了地方测绘任务登记办法；山东省、辽宁省、东 莞市等地均制定了各自的测绘成果共享管理办法； 浙江省自然资源厅会同上海市规划和自然资源局、 江苏省自然资源厅、安徽省自然资源厅共同起草了 《长三角区域测绘成果共享管理规定》。

1.2 成果管理现状特点

（1）管理方式陈旧

在测绘成果资料管理过程中，管理方式单一， 将图纸、文书、光盘等作为信息记录的主要方式。 此举虽然能有效保障数据信息的安全，但其管理和 使用需要耗费更多人力物力。《关于汇交测绘成果 目录和副本的实施办法》在1993年5月18日由国家测 绘局颁布。2019年自然资源部发布了《关于公布第 一批已废止或者失效的规范性文件目录的公告》， 正式废止了该实施方法，目前还没有新的测绘成果 管理方法出台。

（2）管理方式不统一

目前各省市实行的是全国范围内不统一的地 方性管理措施，一省范围内，市、县两级在成果管 理上也存在差异，主要表现为测绘资料记录格式多 样，测绘资料、信息的编码混乱，出现资料难以集 中，分析、处理的难度较大等问题，进而影响了数据 的准确性，这不仅对信息资料的使用造成影响，而 且增加了工作人员的工作量，也会导致其最终应用 出现问题。

（3）管理难度大

测绘成果管理实践都是以安全保密为前提的。 如果对测绘成果的管理过于严格，那么将对满足经 济社会发展需求的测绘成果和服务的供给数量产 生削弱作用；然而，放开测绘成果管理将可能导致： 测绘成果产品和服务质量得不到保障而引发市场 混乱，各类违法违规行为无法得到有效制止，国家 安全受到侵害，无法同时兼顾管理方便与使用便捷 功能。

1.3 实行分类管理的必要性

从管理角度，之前的《涉密基础测绘成果提供 使用管理办法》有效规范了基础测绘成果的提供 使用，在服务经济社会发展中发挥了重要作用，但 目前出现了一些不适应新形势新要求的情况。一是 国务院“放管服”改革对政府部门进一步简政放 权，简化审批程序，提升效率，优化营商环境，激发 市场活力提出新要求；二是在现行基础测绘成果提 供使用审批过程中，申请材料繁琐、申请程序复杂 等影响了成果高效提供使用；三是维护地理信息安全对涉密基础测绘成果提供使用和事中事后监管 提出新要求。结合当前新形势新要求制定新的地 理信息成果分类管理标准，有利于落实“放管服” 改革要求，加强涉密基础测绘成果管理，维护地理 信息安全，为经济社会发展提供更好的地理信息成 果保障服务。

从内容角度，测绘地理信息涉密的主要原因在 于其所表达的现实地理要素中的一部分属于国家 秘密，或者其所表达的空间尺度（精度、分辨率、范 围）超出一定指标，如发生泄露，有可能对国家安 全造成危害。许多基础地理信息一开始就被定义为 保密资料，进行严格的保密管理，其主要原因是我 国基础地理信息在生产过程中是按照要素的种类 进行分层，而不是把要素按照是否涉密进行区分， 把非涉密的内容和涉密的内容设在一个图层，结果 整体变成了涉密的成果；同时，我国地理基础信息 实行按比例尺进行采集和管理、成果数据按涉密等 级比例划定、保密技术统一处理后方可公开发布使 用。经过分析研究可以发现，涉密和非涉密测绘成 果在生产过程中所采用的技术方法、设备、成果格 式等是相同的，差异在于表达内容、属性内容、精 度指标等方面。建立地理信息分类管理制度，对地 理要素进行细化、分层，对涉及不同国家安全程度、 不同类别要素分别采取不同管理策略和措施的地 理要素进行分类，有效推动测绘成果社会化应用， 对促进测绘地理信息有效运用十分必要。

2 分类管理标准建设意见

目前国际上如美国、印度、法国等国家均采用 “军民分版”的方式管理和使用测绘地理信息。 “军民分版”是指将同一套原始成果综合选取表达 内容、属性内容，在标准空间数据的基础上，制作成 民用版产品，并配有密级军民分版地理信息产品和 删除涉密敏感信息面向社会公众，这对我国制定测 绘地理信息分级管理制度有很大借鉴意义。

目前，我国已出台了《测绘管理工作国家秘密 范围的规定》《公开地图内容表示的若干规定》 《公开地图内容表示的补充规定（试行）》《遥感 影像公开使用管理规定（试行）》等规范性文件， 形成了一套相对完整的地理信息分类管理的政策 依据。

根据目前的法规和相关管理标准，分类管理标 准建设意见包括以下内容。

2.1 建立科学合理的评价指标体系

结合空间尺度、几何特征、属性、时间、范围 等因素综合划分类型，建立评价指标体系，制定地 理信息分类指南。按照《测绘地理信息管理工作 国家秘密范围规定》附件中国家秘密事项规定的 指标和内容要求，对测绘成果中的有关地理要素 按相应的密级管理要求，分别授予不同的等级予 以管理。将数据分为涉密、非涉密但不公开、可公 开等不同等级。如将符合相关地理要素属于明确 限制表达或者不宜公开的相关法律法规规定的内 容，或者技术指标（如位置精度、等高距、地面分 辨率等）超过限定数值，或者虽属于重要地理信息 数据，但未经批准已公开的，或者技术指标超过限 定数值的，对国家安全、公共安全、经济安全和社 会稳定造成危害的，或者确实不符合上述条件的 其他法律法规、部门规章不予公开的内容等设置 为秘密级。将一部分不属于秘密级但不属于可公开 的数据设置为非涉密但不公开级。将不含地理要 素的测绘成果且符合公开要求的数据，全部设置 为开放式测绘。同时在以上划分的基础上，对非涉 密、非公开的地理要素的分类，根据其对安全的重 要程度等因素进一步细化。

2.2 制定推广公版测绘成果

按照“以公开为常态、不公开为例外”的原则， 加快推进公版测绘成果的编制、加工与发布工作， 对公版测绘成果尽可能扩大开放，推出更大规模的 公版测绘成果。公众版测绘成果加工和编制应当在 国家统一指导下，在遵守《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》《公开地图内容表示规范》 等前提下，着力处理好安全保密与共享应用的关 系，守住国家地理信息安全底线的同时进一步满足 经济建设需求。

2.3 制定公开/非公开地理信息管理目录

充分考虑数据活动主体、数据类型、保护价 值、管理需求等因素，以对国家安全的重要程度为 评价核心，考虑地理要素表达内容与空间尺度的结 合。研究编制地理信息领域重要数据目录问题。完 善基础地理信息制作流程，使之有能力按照保密和 公开的要求，统一获取，统一加工，按需输出。

3 结 论

我国测绘地理信息产业发展迅速，在当前大 数据时代背景下，跨领域的信息整合与多网络环境 规模化应用已成为必然趋势。传统的地理信息分类 法没有将信息安全问题考虑进去，容易造成地理信 息整合共享不及时、联动更新不及时等问题。本文 结合国家有关政策和标准，对测绘地理信息分类 管理的等级划分的方法和内容进行研究并提出了 建议。随着实践的发展和社会需求的变化，分类管 理标准需进行不断的研究和完善，更好服务于经 济社会发展。

参考文献

周海燕，李宗华，黄新.基于要素和安全利用的地理信息分 类方法研究[J].地理空间信息，2019，17（2）：45-47+64+10.

赵晖.构建我国网络地理信息安全的政策体系[J].学 海，2016（6）：5-11.

左栋，张雨心.国内互联网地图POI存在的涉密问题及其 解决办法[J].測绘通报，2016（9）：108-111.

作者简介

马义超，硕士，助教，从事测绘工程、摄影测量、无人机测 绘技术等教学与科研工作。

（责任编辑：张瑞洋）