乡村振兴背景下“一肩挑”的实施逻辑与路径优化

赵洁

摘 要：在乡村振兴背景下推进“一肩挑”，是加强基层党组织建设、推进乡村振兴的重要保障。根据田野调查，探析“一肩挑”模式在T镇的实施逻辑，即形成政治引领的乡村治理机制、凝聚思想引领的乡村治理共识和发挥党组织引领的乡村治理效力，发掘其在实施过程中所面临的监督不足等现实困境，以期构建与“一肩挑”模式相匹配的权力监督机制、农村选举机制、干部能力提升和人才吸引机制的优化路径，使“一肩挑”发挥其治理优势和治理效能，助力实现乡村治理现代化及乡村振兴目标。

关键词：“一肩挑”；乡村振兴；党组织；乡村治理

一、问题提出与文献综述

2019年中央一号文件提出：全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，提高村委会成员和村民代表中党员的比例。以此表明在村级治理中全面推行“一肩挑”是新时代乡村治理工作的一项重大任务，并逐步向全国推廣实施。

“一肩挑”作为乡村治理的重要举措，是学界讨论的重点，由此也形成了不同的观点。有些学者对于“一肩挑”持认可态度，认为全面推行此模式是推进基层治理现代化的现实考量，是适应时代发展的客观要求。有些学者对“一肩挑”持有疑虑，认为在推行过程中会面临很多主客观问题。例如，董敬畏（2020）认为，当前全面推行村级组织负责人“一肩挑”面临的主要挑战是“一肩挑”候选人产生办法与现行相关法律法规之间的张力、农村党建工作的短板、监督制度的缺失等。正是看到了“一肩挑”存在的问题，有学者提出了实行“一肩挑”的有效路径。例如，姚锐敏（2021）认为推进基层治理体系现代化关键在于厘清乡村发展目标和村级治理定位，工作焦点在于乡村治理的体制问题；万雪芬（2022）认为，应构建与“一肩挑”制度相适应的选举制度、权力运行机制、人才培养制度、监督制约机制、激励保障机制，使“一肩挑”制度更好地转化为治理效能。

基于现有研究，本文以T镇实行“一肩挑”的实际情况为例，从政治、思想和组织3个方面探析“一肩挑”模式在乡村治理中的实践逻辑，研究其在实施过程中面临的监督乏力、“一肩挑”选举制度存在张力、村“两委”干部整体素质有待提高和农村人才外流的现实困境，以此提出“一肩挑”模式在村级治理中关于加强权力监督、完善选举制度、提高干部素质和吸引人才的优化路径。

T镇位于两县一市一区接合处，隶属于L县，交通便利，全镇辖11个行政村、203个自然村、369个村民小组，总面积64.2平方公里，耕地面积40.62平方公里，辖区居民14 989户、6.4万人。T镇是个典型的农业大镇，农业产业结构调整自建镇后始终位于全县前列，围绕农业增效、农民增收，镇党委、镇政府立足各村优势，形成了各具特色的示范基地，林业生产也是T镇的一大亮点。关于“一肩挑”，2020年L县出台《L县村党组织书记队伍建设八条（试行）》，提出在全县干部人才队伍建设中吸纳村党组织书记，推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”。T镇积极响应，以行政村为单位，要求2022年 “一肩挑”实行比例达90%。但由于各村情况不同，实际上是在2023年实现了10个行政村“一肩挑”，比例已达90%。本文的数据材料来源于对村民的访谈和公开的信息材料。

二、“一肩挑”在乡村治理中的实施逻辑

由于国家的不断发展，社会经济基础发生改变，与之相对应的制度设计也会产生变革。“一肩挑”模式是我国逐步探索出来的，近40年的实践证明其理论与实践价值都是值得肯定的，此模式是以解决问题为目标的制度安排，是一项重要的乡村治理制度变革，其蕴含着深刻的实施逻辑。

（一）政治引领巩固党的核心地位

基层治理是基层党组织的主要功能之一。党和国家为了完善乡村治理体系建设，在农村地区大规模推行“一肩挑”模式。面对不断变化的乡村社会，为把握乡村工作的正确方向和发展大局，坚持党组织对村级治理的话语权，不断巩固党的领导地位和执政基础，形成了政治引领的乡村治理机制。“一肩挑”是村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，村书记直接把党组织的实施意见下达到村委会工作中，这一制度明确了村党组织书记的“一把手”地位，也是加强党的领导的具体举措，强化了村党组织对村级治理的政治领导力。如T镇H村G某，既是村党组织书记又是村委会主任，他认为“一肩挑”模式与之前村“两委”的模式相比，前者更有效率，工作更好统筹开展，推诿责任、互相扯皮的现象少了许多。有了村党组织这个核心，他在村级治理中能发挥总揽全局、协调各方的作用，有利于动员基层组织参与到基层治理中去，对村级治理中出现的问题能及时协调并解决，利于发挥其治理效能。

（二）思想引领形成乡村治理共识

“一肩挑”模式在农村地区的大规模推行，是中国共产党为人民谋利益的具体举措。T镇T村党组织书记T某表示，实行“一肩挑”模式之后，村民的思想更加统一了，感觉为人民群众做的事情更有效率了。坚持村党组织在村级治理中的领导核心地位。村党组织要在实际工作中积极宣传党的路线方针政策，坚持全心全意为人民服务，发挥村党组织在村级治理中的先锋模范作用，牢固树立以人民为中心的发展思想，以人民满意不满意、赞成不赞成作为村党组织工作实施的最终目的，凝聚村民相信村党组织治理能力的共识。

（三）党组织引领发挥组织治理效力

基层党组织的组织引领是其凝聚力、创造力、战斗力的重要来源。村党组织是“一肩挑”模式推行实施的核心，为增强村党组织在村级治理中的治理能力，“一肩挑”模式下的村党组织要承担起其政治功能，发挥应有的组织效力。在访谈过程中，T镇L村党组织书记L某表示，实施“一肩挑”模式以来，以村党组织为主要推手，不管是在推进工作还是在选人用人方面，村党组织都更加谨慎，以更好地发挥其服务功能，尽力完善基层党组织设置，使其更加科学化。总而言之，是为了更好地为人民服务。从L某的访谈中可以看到组织引领在乡村治理中的重要性，村党组织要整合乡村力量，发挥其组织效力，以助力乡村治理实现现代化。

三、“一肩挑”在乡村治理中的现实困境

“一肩挑”作为一种农村治理模式，既蕴含着深厚的历史底蕴，又有独特的实践逻辑。中央制定的一系列政策为推行“一肩挑”模式注入了动力，为其提供了保障，但是在实际运行中会面临一些现实困境。

（一）监督效力不足和组织权力集中增加腐败可能性

“一肩挑”模式提倡村党组织书记通过选举担任村民委员会主任。如此一来，之前村“两委”模式下的村党组织书记与村委会主任的权力都集中在村党组织书记身上，村党组织书记的权力构成范围不断扩大。

在调研访谈过程中Q村党组织成员G某表示，实行“一肩挑”之后，党员干部的监督问题是一大难点，以前村里是你监督我、我监督你，不是一个人说了算。而现在村党组织书记权力跟以前比更大了，如果不重新建立相应的监督方法，长此以往有可能出问题。由此可知，在实行“一肩挑”模式之后，当选人既拥有基层党组织的领导权也拥有村委会的自治权力，相比以前权力集中，使得权力结构有所失衡，更容易失去权力制约与监督，改变村庄内部原有的相互监督格局，容易发生腐败现象，不可避免会造成“上级监督不到、同级监督不行、下级监督不能”等监督困境。也就是说，实行“一肩挑”之后的乡村治理中的确存在由权力叠加而带来的监督效力不足的困境。

（二）现行村民委员会选举制度与“一肩挑”的选拔不完全契合

为完善“一肩挑”，不但需要各级党委和政府的工作支持，更需要依据实际情况调整完善选举制度，确保过程公正公开，依靠正当的选举程序实现“一肩挑”的选举目标，为选举程序提供必要的制度保障，获得村民认同。

关于这一点，H村专干Y某提出了自己的看法，他认为以前选举的氛围要浓厚得多，竞争更激烈，村民参与度较高，现在大家对选举的激情则有所下降。调研发现，由于“一肩挑”模式的特殊性，参选的村民要求有党员身份，但是村里的党员规模小、比例低，竞争压力较小。因此，相关选举程序应根据各村的实际情况进行完善。

推行“一肩挑”对村庄内党员队伍建设要求较高，先由具备党员身份的村民竞选村委会主任，胜选的村民兼任村党组织书记，为了有足够合适的候选人，村庄不但需要一定的党员规模，还需要有一些既贴近群众又在党员群体中有威信的人。现实情况是，一些村庄的党员队伍建设依旧比较薄弱，党员数量少、占比低且年龄结构不够合理，党员质量有待提高，现阶段无法适应“一肩挑”的需要。在实际选举中，符合参选条件的一些村民并不愿意参与选举，选举热情不高。从以上种种分析来看，选出好的干部不仅要符合程序，还要获取村民认同，体现其正当性，选举制度与选举目标不应有所偏离，需要建立更为科学完备的选举制度。

（三）人少事多增大了“一肩挑”的压力

由于村级组织是最基层的组织，上级任务与村民的各种需求等工作使得村级事务繁重、复杂且琐碎，治理任务越来越艰巨。在“一肩挑”模式下，村里工作由一人领头推进，效率较高，但是村党组织书记的工作事务增多，工作压力骤然加大，对其处理事情的能力和身体素质等各方面要求较高，村党组织书记能不能胜任重压之下的工作是一个值得思考的问题。

“一肩挑”實行之后一些人员相对削减，减轻了行政负担，但是对村干部的工作要求却提升了，工作量较之前有所增加，责任也更为重大。有些村干部解决问题的能力偏弱，专业知识和技能不足，不可避免会对工作造成一定的负面影响。访谈中L村党组织成员L某表示，现在的工作压力很大，基层工作越来越难做、要求越来越高，感觉自己跟不上大数据时代，希望有更高层次的人才加入。

除此之外，农村缺乏参与乡村治理的精英人才。从现实情况来看，乡村人才储备资源短缺，人才外流现象严重。调查显示，T镇BH社区居委会成员7人，其中最高学历为大专，且仅有3人。虽然提倡干部年轻化，但由于新党员发展不到位，党员队伍规模较小，有些年轻党员不愿意留在农村发展，目前依旧是村里的老干部承担重要工作任务，由此造成村干部整体学历水平不高，难以承担“一肩挑”模式带来的压力。总体来说，当前村干部还不能完全适应“一肩挑”所带来的工作压力，村干部的整体素质有待提高，人才不足成为制约“一肩挑”发展的重要因素。

四、“一肩挑”在乡村治理中的路径优化

在乡村全面推行“一肩挑”是新时期一项重要政治任务，为确保这一模式的顺利实施，应在实际运行中建立健全相应机制，缓解目前所遇到的现实困境，探求“一肩挑”在村级治理中的优化路径，为其长远发展提供有利条件。

（一）健全与“一肩挑”相匹配的权力监督机制

“一肩挑”实行后权力结构发生改变，村党组织权力集中，容易增加权力滥用和腐败的可能性，以前的权力监督机制对于新的模式不再适用，需要健全新的权力运行和监督机制。

第一，加强村“两委”内部权力制约监督和自我约束机制。健全村监督委员会，界定村干部之间的职责范围，明确“一肩挑”干部和村“两委”其他成员之间的职责，明晰各自的责任担当，建立党务、村务、财务等细分事务清单，不同事务采取不同的决策机制，严格按照规章制度实施，务必做到权责统一。第二，完善村民自治的民主监督机制。如村民大会或村民代表大会的监督，公开党务、村务、财务等清单，建立健全村级事务监督委员会，增强监督委员会的权威，加大村级治理的透明度，拓宽村民参与村务的日常渠道。第三，建立上下联动、内外部结合的监督机制。强化乡镇政府的监督责任，加强纪检监察机关或公检法等司法机关的监督，明确乡镇党委、乡镇政府主要负责人为监督“一肩挑”的第一责任人，建立健全科学有效的监督工作流程，加强上级对乡镇党委、乡镇政府的监督与检查。罢免是村民对村干部进行民主监督的有效路径，要建立科学的罢免制度，使其充分发挥所蕴含的民主监督功能。

（二）优化与“一肩挑”相适应的农村选举制度

在农村实行“一肩挑”，必须尊重和遵守法律，尊重和遵从民意。民主选举是实现“一肩挑”的正当选举程序，也是中国共产党在乡村治理中领导地位的体现。为了更好地发挥“一肩挑”的优势，实现选举制度与选举目标的统一，处理好党管干部原则与村民自治民主选举的关系，有利于夯实党在乡村的民意基础。

乡镇党委、乡镇政府对村级“两委”选举有领导、组织和监督的职责，要加强基层党委、政府对农村选举的组织领导，对“一肩挑”选举认真把关监督，明确选人用人标准，规范选举程序。要实现“一肩挑”选举结果理想，加强和改善基层党委、政府对村委会选举工作的组织领导是一条有效路径。第一，完善“一肩挑”的选举制度。有的地方是先进行村党组织书记的竞选，再选村委会主任；有的地方是先进行村委会主任的选举，再选村党组织书记。现在应提倡后者，因为如果村书记落选村委会主任，就无法实现“一肩挑”选举目标，坚持由“主任”到“书记”的制度设计，可以在工作中掌握主导权。第二，参与竞选的党员应该是从群众中来，到群众中去。通过正当选举程序，加大选举监督力度，明确各种选举的法律界限，对选举过程进行公开并在村里进行宣传，体现和尊重大部分村民的意见，还应发展村内党员，优化乡村党员结构，为后续参与农村选举提供后备人才资源。这样有利于党员竞选村委会主任，村民也有更多合适的候选人选择，有利于规范选举环境，促使村民理性投票选举。

（三）探索与“一肩挑”相适应的队伍能力提升机制

全面推行“一肩挑”是提升乡村治理体系和治理能力现代化的体现。实施好“一肩挑”在于制度的执行力，其执行离不开以村党组织书记为首的村干部队伍。明确选人用人标准，拓宽选人派人渠道，要根据不同村庄的实际情况，选配优秀领导班子，提升村干部队伍能力。

第一，加强现行队伍的教育培训。提升综合实践能力，提升村党组织书记思想素养，抓住思想核心，增强干部的公仆意识，在实践中锤炼其思想意识，树立求真务实的工作作风；制订既有针对性、又具差异性的培训计划，采取理论与实践相结合的培训方式，根据村庄及个人需求选择培训内容。第二，扩展人才来源渠道。不拘泥于籍贯等限制，欢迎外来人员参与乡村治理，在选人用人方面提供便利，广泛吸纳人才，提升工作待遇，科学制定薪酬制度，建立健全激励制度，加强荣誉激励，对先进工作者予以表彰奖励；改善工作环境，完善晋升机制，打破晋升壁垒，提高干部工作积极性。第三，推进党员教育管理标准化。着重发挥党员的先锋模范作用，发展党员做到严格化，做到党员队伍理想信念坚定、作风优良、纪律严明；优化各村党员结构，制订后备人才培养计划，合理发展新党员，为乡村治理储备好人才资源。第四，工作运行机制标准化。村党组织以群众满意为落脚点，增强服务本领，健全完善工作机制；基层工作以党组织为核心，做到领导有力、工作有效，增强乡村治理能力，为推进乡村全面振兴提供有力抓手。

参考文献：

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[责任编辑：朱松琳]