食安领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度研究

俞洁

当前，食品安全侵权事件频发，严重影响着公民的身体健康乃至宏观层面的社会和谐稳定。在实践迫切需要与制度供给不足的矛盾下，有关部门应探索建立科学合理的、与消费民事公益诉讼公益目的和属性相契合的惩罚性赔偿制度，以破解公益诉讼惩罚性赔偿的适用难题。

惩罚性赔偿在食品安全民事公益诉讼中的法律基础

我国1993年颁布的《消费者权益保护法》规定了双倍赔偿制度，此举标志着惩罚性赔偿制度开始萌芽。为了加强对经营者不法经营行为的遏制和惩罚，2013年新修改的《消费者权益保护法》将惩罚性赔偿金的计算标准由一倍增加到三倍，还增设了赔偿金的最低数额。《民事诉讼法》第55条确立了我国的公益诉讼制度，民事公益诉讼和惩罚性赔偿两种制度的结合，共同构成了消费领域民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的框架。

2016年，最高人民法院颁布了《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，旨在进一步明确案件审理过程中的难点，但并没有明确规定原告是否可以提出赔偿损失的诉请，仅以“等”字作为基本保留，为以后请求权的扩张预留了一定的法律空间。

为了对违法者产生威慑作用，被称为史上最严的《食品安全法》第148条，规定了消费者对生产或经营不符合食品安全标准食品的主体可以要求承担支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。但该规定是为消费者或受害者维护个体私益而进行的制度设计，体现惩罚性赔偿的损害填补与私益救济功能。

食品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的正当性基础 

随着社会的不断发展，经济利益的驱使导致食品安全问题层出不穷，该问题的重要性和严峻性日益凸显。但实践中各种制裁手段因惩罚力度小、威慑力不足等原因，无法达到根治的效果。如震惊全国的“毒奶粉”事件导致近30万的婴幼儿泌尿系统异常，但最后只有极少数人受到刑事处罚。后续“地沟油”“瘦肉精”“老坛酸菜”等事件频出，既损害了消费者的身心健康，也破坏了社会互信基础，阻碍了经济的良性发展。

实践中私益诉讼惩罚性赔偿制度难以发挥威慑和预防作用，消费者对于其权利的运用与效果有限。主要原因如下：

食品安全领域公益诉讼惩罚性赔偿适用难题亟待破解（图文无关）

首先，民事私益诉讼中举证困难，诉讼成本高。原告需要承担所受损失与涉案食品的缺陷存在因果关系的举证责任，其与有着法律团队的经营者在诉讼地位上不平等，且提起民事诉讼需要缴纳诉讼费用、支付鉴定费用，因此从败诉风险和诉讼成本的角度来看，受害人一般不会选择对其诉讼。

此外，赔偿额低。因违法行为遭受巨大损害的消费者才有可能提起诉讼，但是单个的诉讼赔偿金远远不及高额的违法利润，毕竟真正提起惩罚性赔偿的消费者只占极少数。因此对于违法经营者而言，其既得利益远高于违法成本，而对于消费者而言，所获赔偿也极为有限。

公益诉讼一直秉持“填补原则”进行救济，但该原则无法真正保护不特定多数人的利益。因为违法者没有受到超过其所获利益的处罚，且因侵害对象的不特定性，无法准确计算具体损害。将惩罚性赔偿引入民事公益诉讼能够更全面地发挥该制度的独有价值和民事效能，通过检察机关为不确定的受害者维权，不仅能救济因多种原因未提起诉讼的受害者，还能基于公权力给违法者带来威慑，以此预警其他违法者，形成一种主流价值导向。另外，检察机关可以有效扭转私益诉讼惩罚性赔偿诉讼请求中消费者与违法经营者不平等的诉讼地位，充分发挥惩罚性赔偿的制度价值，有效维护社会公共利益。

食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的困境审视

现行法律关于惩罚性赔偿能否以及如何在食品安全民事公益诉讼中适用，尚未作出明确且严谨的规定。《食品安全法》第148条规定，有权提出惩罚性赔偿请求权的主体只有消费者。虽然2021年最高检发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》中提出检察院可以对食品领域的民事公益诉讼案件提出惩罚性赔偿，但此规则毕竟属于检察院的内部规范，法律并没有直接认可检察机关的惩罚性赔偿请求权。

关于惩罚性赔偿金的管理制度主要包含两个方面内容：一是惩罚性赔偿金的归属；二是惩罚性赔偿金的利用。前者直接决定着公益诉讼的成果利用情况。如果直接将惩罚性赔偿金参照刑事罚金收缴的方式上缴国库，对于后续对消费者的救济应该如何执行并无明确规定，以“一刀切”的方式纳入国家财政，有悖于食品安全公益诉讼的起诉初衷，并不能实现对消费者的有效救济。如果后续再通过食品安全私益诉讼的方式单独起诉，那么会导致重复起诉，浪费司法资源。

在理论上惩罚性赔偿金的管理和使用亦有多种方式，各国实践中的做法有：检察机关和法院设立单独的账户自己管理、委托其他性质的组织专项管理、消费者协会内部设立赔偿基金管理委员会等。不同的方式在执行和管理上各有利弊，并且绝大多数在我国没有实践支持，致使惩罚性赔偿金的管理和使用主体不明。

检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度优化路径

明确检察机关具有主体资格是惩罚性赔偿制度的关键，因此有必要在立法上赋予检察机关等提出惩罚性赔偿的主体资格，对请求权主体的正当性作出实质性规定，而不应依附于消费者的赔偿请求权。相关部门应修改相关法律法规并在细节上予以完善，就食品安全领域民事公益诉讼增加支持检察机关提起惩罚性赔偿诉讼请求的规定，例如可以向不法生产者、经营者请求赔偿金，将赔偿金有关标准进行统一。此外还应注意诉讼程序上的事项，面对证据证明烦琐的问题，应规定有关部门配合举证，可以在司法解釋中明确检察机关等独立的请求权主体资格。

民事公益诉讼的目的是为了维护公共利益，因此需要设立符合条件的基金会专门负责管理赔偿金。受害消费者因自身专业度不够且分布较散，可由检察机关或者消费者协会建立食品安全民事公益诉讼基金账户，将赔偿金用于救济公共利益。多余的赔偿金可用于发展消费者劳动权益保障等支持民事公益诉讼的活动。如果赔偿金数额无法包含所有受侵害消费者提出的惩罚性赔偿的总额，检察院及消费者协会应当公开宣告，使没有获得赔偿金的受侵害消费者能自行向被告提出惩罚性赔偿诉求，维护自身权益。检察机关及消费者协会可就补充性惩罚性损害赔偿提出诉讼，不法商家也可对惩罚金发放的行为提出异议。在此基础上，要建立适当的监管机制，对惩罚性赔偿金的管理使用工作进行监督，加大信息披露力度，健全侵权举报的程序制度。

相关部门也应出台相应的公益诉讼赔偿金使用办法规范赔偿金的使用问题，可用来支付消费者权益受损费用、专家鉴定费、证人补助费、公益宣传培训活动经费等，经消费者权益保护委员会批准后，从专项基金账户移交至单位账户。判决后，责任主体确无支付能力，如不按时缴纳将对公共利益造成损害的，可适当在判决赔偿金限额范围内支付费用。基金使用机构应接受定期监督，并定期向有关部门汇报基金使用情况，由法院、检察机关、消费者协会、食品监管机构等共同研究，设立公益诉讼赔偿金专项账户，制定出台公益诉讼赔偿金管理使用办法，监督资金的规范使用。

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