论初查中概括性数据调取行为的规制

欧凯文，易俊男

（1.西南政法大学法学院，重庆 401120；2.岳池县人民检察院，四川 广安 638300）

网络服务提供者作为信息传递的信道，是信息在网络中传输的中间环节，在万物智慧互联、信息泛在共享的时代，得以捕获大量个人信息并记录为数据。通过调取这些数据，公安机关可在初查阶段高效获知广大公民的个人情况，如电话号码、行迹、爱好等，有利于解决实践中管辖权、适用强制措施、取证等方面的问题，[1]工作效率大幅提高。但初查中的数据调取行为呈现概括性调取的特点，调取权力呈现扩张趋势。

通过调取行为对个人权利的侵犯程度，学界多探讨调取行为的性质属于强制侦查还是任意侦查——部分学者从强制力角度，认为既然初查中不能适用强制性侦查措施，所以将初查中的调取行为阐述为一种任意侦查措施。[2]部分学者从实践出发，认为调取行为通常干预宪法中的通信自由与通信秘密等权益，应将其纳入强制侦查措施予以规制。[3]若将其定义为强制侦查措施，则初查中将难再行使调取行为。若将其定义为任意侦查措施，根据我国现行刑事诉讼法的规定，任何立案前的行为都不能得到我国现行刑事诉讼法的有效规制。还有学者根据调取行为的干预性，将涉及个人基本权力的数据调取行为界定为强制侦查措施，认为应禁止其于初查中使用。[4]但如此以来，作为调查工作的大量数据调取行为将无所附丽，仅凭公开数据、非内容数据等难以实现初查效果。

一、电子信息技术革新背景下调取数据行为的时代特征

随着泛在网建设、大数据与人工智能技术的发展、信息隐私技术的变革，公安机关在初查阶段向网络服务提供者调取个人信息，大幅提高了初查效率和质量。一些新兴电子信息技术甚至成为部分案件刑事立案、侦查终结的必要基础。

（一）泛在网导向的通信技术驱动信息外溢

目前，通信技术和警务变革最显著的特点即是泛在网导向的通信技术驱动信息外溢，初查范围扩大。泛在网旨在实现“无所不在、无所不能、无所不包”的大通信特点。容纳了传统电网、管网，以及物联网、传感网等的泛在化数字信息基础设施，将极大地推动侦查工作现代化。经网络服务提供者，公安机关得于初查中高效调取大量个人信息，初查的实际范围扩大。目前公安机关工作方式正处于“由供到证”到“由证到供”及“预测性”布控的转型期。[5]依靠网络服务提供者持有的个人信息，公安机关可以对风险场域、风险人员、风险关系进行分析，以合理配置警力，挖掘犯罪线索。[6]通过警民数据库对接，进行长效数据调取，流式数据处理和历史数据计算。

（二）融合导向的大数据与人工智能技术驱动信息赋权

融合导向的大数据与人工智能技术是新时代侦查工作现代化变革的重要力量，信息效能大幅提高。随着泛在网的发展，个人信息将被持续地捕获、记录，转换为数据。这些数据被大数据技术和人工智能技术积累和处理，并融合出新的数据，个人信息的利用率将爆炸式增长。大数据和人工智能技术时代，公安机关可更充分地利用个人信息。这些个人信息可帮助获取知识，提高决策效率。通过数据处理、数据挖掘等技术，在数据分类中利用已知属性数据推测离散型属性数据，可将高风险人员分类并预警，提前布控。人工智能方面可利用专家系统、神经网络等技术训练人工智能，为公安工作提供指引。[7]

（三）安全导向的信息隐私技术驱动数据流动

近年来，信息隐私技术取得长足发展，信息安全性增强，这为数据流动及数据多样化调取奠定了基础。信息隐私技术有两层含义，一指网络空间安全，即“保护电子信息……免受未经授权的使用、开发、还原和破坏，保证……可用性、完整性、真实性、机密性和不可抵赖性。”[8]强调系统开发、管理及数据流动的安全性。二指隐私计算问题，主要包含安全多方计算为代表的密码学技术、可信执行环境、联邦学习等技术，旨在将信息内容与信息使用分割，实现数据流动“安全可用，不可见”，公安机关虽然拥有完备的内部数据安保硬、软件，但相关调取制度仍不够完善，难以适应网络空间安全要求，特别是隐私计算中的部分技术，可辅助公安机关于初查中合宪调取敏感个人信息，但目前公安机关直接采用概括性调取的方式，难以反映信息主体及网络服务提供者对信息隐私安全的需求。

二、初查阶段概括性数据调取行为的权力扩张趋势

公安机关得益于网络服务提供者持有的个人信息，初查效率大幅提升。初查调取将成为公安机关的一种常态化、专案化工作。但概括性的初查调取行为呈现权力扩张趋势，致使实践中出现诸多问题。

（一）“先侦后立”，概括性的初查调取行为流程颠倒

概括性的初查调取行为出现“先侦后立”的流程颠倒现象，呈现侦查实质化趋势。一方面，调取范围泛化。对调取措施的实质限制而言，个人信息的调取范围仅限制于与案件事实相关，但在大数据环境下，有罪、无罪、罪轻信息以及其他个人信息与案件事实的相关性被冲淡。[9]实践中公安机关往往难以精准调取与案件事实相关的信息。另一方面，调取方式随意化。《公安机关办理刑事案件程序规定》要求初查“不得对被调查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被调查对象的财产，不得采取技术侦查措施”。法理上根据“侵犯重要利益说”[10]之任意侦查标准，初查阶段采用上述措施将侵犯个人重要利益，应予禁止。但若在初查中调取敏感个人信息，同样侵犯了重要利益，《电子数据规定》却未规定公安机关初查调取的程序适用、调取方式、权限等问题，这导致初查调取中任意侦查与强制侦查的界限模糊，公安机关对调取方式的选择缺少具体的法律授权。[4]39-57刑事诉讼法对不同阶段公权力的行使约束不同，初查阶段的概括性调取行为对个人信息内容和调取方式都不加区分，权利干预效果甚至可达到强制措施的干预程度，架空了我国立案程序的人权保障机制。

总之，初查阶段的概括性调取行为有时具有强干预性，加之我国初查制度的固有缺陷，办案流程变为“强制性侦查措施—立案—拘捕—侦查终结”，具有较强的“先侦后立”色彩。[11]这从事实上架空了刑事诉讼法关于立案后方可开展侦查的规定，规避了刑诉法及相关解释之于侦查行为的严格程序限定。[12]

（二）权力失序，权利需求难以满足

实践中“先侦后立”的概括性初查调取方式，导致信息主体及网络服务提供者的权利需求难以满足。对于信息主体而言，若初查中公安机关调取了敏感属性的个人信息。一是侵犯个人信息权。通过敏感属性数据，公安机关可掌握信息主体的宗教信仰、健康状况、生活轨迹等情况，进而窥视信息主体的生活全貌，这不符合《个人信息保护法》，个人信息保护以“权益保护为主，合理利用为辅”的基本原则。二是侵犯信息主体的诉讼权益。在立案后的侦查阶段，侦查行为将受刑事诉讼法的约束，被调查者也被赋予相应对抗性权利，但由于初查程序未被纳入刑事诉讼法，所以，初查中信息主体的权利保护缺少具体法律条文的支撑，信息主体的诉讼权益具体包括救济权、辩护权等。刑事诉讼法主要针对强制侦查措施设置了申诉、控告等救济方式，若初查中采取非法措施则难以有效救济，初查阶段的信息主体无法自行辩护、委托辩护。在初查中调取个人信息，信息主体既无法获得有效辩护，也无法委托辩护律师核实证据。初查中诉讼权益缺失的问题本不具急迫性，因为我国法律并不允许初查阶段采用强制侦查措施，被调查者的权利不易受到严重侵犯。但在调取内容泛化、方式随意化的情境下，公安机关于初查阶段就可窥视信息主体的生活全貌，可严重侵犯个人权利，初查中权利缺失的问题于概括性调取行为的问题上无疑更加尖锐，亟待解决。

对于网络服务提供者而言，这种概括性初查调取方式难以满足其合规需求。一方面，根据《电子数据规定》《电子取证规则》等规定，网络服务提供者承担向公安机关提供数据的义务，《网络安全法》还规定了其未尽协助义务的行政处罚后果，而《刑法修正案（九）》增加了拒不履行网络安全管理义务罪。另一方面，网络服务提供者承担个人信息保护义务，《网络安全法》第53 条、《数据安全法》第21 条以及《个人信息保护法》第51 条均强调应根据数据对承载权益的影响而对数据进行分级保护，愈加敏感的个人信息承载了网络服务提供者更严格的数据保护要求，但《电子数据规定》近似地将网络调取电子数据定义为任意侦查措施，未明确调取行为的权力边界，未将信息的敏感性质纳入考量范围。

三、初查阶段概括性数据调取行为的要素空缺

概括性的初查调取所蕴含的权力扩张趋势引发了广泛的担忧。权力扩张根源于初查调取制度存在要素空缺。

（一）数据维度的空缺

世界各国的法律主要通过信息的可识别属性划定保护范围。①我国《个人信息保护法》第4 条规定，个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息。欧盟《通用数据保护条例》第4 条规定，个人信息是指与已识别或可识别的数据主体相关的任何信息。包括可直接或间接识别的，如姓名、识别号、位置数据、在线标识符等标识符或特定身体、生理、遗传、心理、经济、文化或社会身份等。美国联邦贸易委员会将自然人数据详尽分为12 类、211 个属性字段，以厘清数据关涉的个人权益。通过信息的可识别性，可将数据包含的字段分为非敏感属性、准标识符、显式标识符、敏感属性。非敏感属性包含任何不可识别或难以识别主体身份的属性，包括经“去标识化”和“匿名化”处理的数据；准标识符介于非敏感属性和显式标识符之间，指不具有唯一属性但与其他数据结合可识别出主体身份的属性集合，包括年龄、性别等；显式标识符指主体身份的唯一标识，包括姓名、电话号码、身份证号码等；敏感属性包括主体的特定信息，如疾病、工资等。《个人信息保护法》第28 条规定，敏感个人信息是一旦泄露或者非法使用，容易导致自然人的人格尊严受到侵害或者人身、财产安全受到危害的个人信息。根据信息的可识别属性，不同类别的数据承载的权利不同，但目前概括性的初查调取制度未能反映出这种区别。

（二）程序规则的空缺

虽然初查阶段的调取行为亟待详细的法律回应，但如何平衡初查调取行为的效益化和法治化目标是一个难点。第一，难以界定初查调取行为的性质。根据《电子数据规定》，初查阶段公安机关可以调取电子数据，却未规定调取方式，概括性调取行为的权力性质难确定。若将其定义为强制侦查措施，则初查中将难再行使调取行为。若定义为任意侦查措施，根据我国现行刑事诉讼法的规定，立案是刑事诉讼的启动程序。任何立案前的行为都难得到我国现行刑事诉讼法的有效规制。第二，我国刑事立案标准较严格。即便认为部分调取措施具有强干预性，将这类调取措施限制于刑事立案后进行，也难解决实践中初查调取侦查化问题。第三，并非所有案件都能在受案时了解其社会危害性，确定其案件属性。行政不法是否达入罪的程度，关系到立案后行政执法程序与刑事诉讼程序的适用问题，这是初查特有的案件分流的效果，但相关程序规范的缺失，初查调取权力扩张趋势下，初查调取行为的“侦查”目的已掩盖案件分流目的。

四、初查调取制度的改进思路与改进的必要性

数据维度要素和程序规则要素缺失，初查调取的权力性质不明，授权依据不明，初查调取行为的效益化和法治化目标难以平衡。

（一）数据维度的补足

对于信息主体而言，以隐私权、个人信息权为核心的权益框架，要求敏感个人信息得到审慎对待。[13]对网络服务提供者而言，信息主体的信息权利保护构成了对网络服务提供者的合规要求。且不同类型的数据承载的个人权利不同，愈加敏感的数据要求公安机关的调取行为取得更加严格的法律授权。对自然犯的调取行为应直接适用刑事侦查程序，涉及敏感个人信息的调取行为，应适用刑事强制措施的相关规定。能够确定行政不法达到犯罪程度，也应适用刑事强制措施的相关规定。对性质不明的案件调取个人信息的，若不涉及敏感信息，参照德国法“门槛理论”的要求，可适用《警察法》第2 条、第6 条等任务概括条款作为调取行为的直接授权依据，涉及敏感信息的，应以行为法特别授权为调取依据。

（二）程序规则的补足

1.对自然犯的初查调取行为纳入刑事侦查程序的必要性

初查制度的固有问题，导致实践中初查调取行为侦查化现象。为此，应取消刑事立案程序，将对自然犯的初查调取行为整体纳入刑事侦查程序予以规制，使公安机关受案初期也能依据刑事诉讼法干预敏感属性的个人信息。

对自然犯的初查调取行为纳入刑事侦查程序，有利于借鉴两大法系的经验。一方面，英美法系普遍采用随机型侦查启动模式，有犯罪嫌疑即可采取侦查措施。日本法融入大量当事人主义内容，其侦查启动亦属于随机型启动模式。例如，日本刑事诉讼法第189 条规定：“司法警察职员在知悉有犯罪发生时，应及时侦查犯人及证据。”[14]另一方面，大陆法系国家侦查启动属于程序型启动模式，但初查与侦查环节仅通过形式上的立案程序区别。以法国、意大利为代表的国家在启动侦查前设置了初查程序。例如，法国刑事诉讼法规定，司法警察在检察长监督下可在立案前进行预侦，司法警察的预侦权力包括查封、扣押、搜身、搜查、尸体勘验、科学技术检验以及拘留。[15]意大利刑事诉讼法规定“司法警察在发现犯罪发生或接到发生犯罪的报告后，应当在48 小时之内进行初步侦查，包括勘验现场、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、进行搜查、扣押和临时羁押等。”[16]可见大陆法系的初查程序负责证据收集，其经常性的非正式警察调查与司法性侦查混同。[17]取消刑事立案程序，涉及自然犯直接采取侦查调取措施，符合两大法系立法经验。

2.通过行政调取程序实现案件分流作用的必要性

初查调取行为的主要作用是为实现案件分流。经过初查调取后，通过调取结果审查案件是否具备立案条件，[18]有犯罪事实需要追究刑事责任则立案侦查，否则作为行政案件处理，有的则不予受理。若取消立案程序，涉及自然犯直接使用侦查调取措施，那么法定犯与行政不法案件性质不明时，案件应如何分流，应适用什么程序实现？

根据我国现行立法本意和立法体系，应通过行政调取程序区分法定犯与行政不法案件，当确定行政不法达到法定犯程度，则适用刑事诉讼法的调取规则。第一，根据初查调取的目的，适用行政程序符合立法本意。初查调取行为原本作为侦查调取行为在立案前阶段的延申，具有一定的收集证据、查明案情的作用，若取消立案程序，初查调取行为的目的则主要在于案件分流。第二，适用行政程序既有利于保障人权，也符合办案认识规律。受案初期未采取调取行为时，公安机关难以了解案件详情，难以判断行政不法是否达到犯罪程度，先采用行政调取手段核实案件情况，再决定适用行政程序还是适用刑事诉讼程序，有利于防止侦查调取行为过早干预公民权利，也符合公安机关办案层层深入的认识规律。第三，根据刑事诉讼法的规定，只有立案后的活动才受刑事诉讼法约束，这意味着，目前缺少规范初查调取行为的刑诉依据，各国均允许警察在受案初期根据法律规定采取强干预性行为。尽管我国初查阶段不允许公安机关适用强制侦查措施，但部分调取行为具有强制性效果，在内容和方式上均可严重侵犯个人权利。取消立案程序，对犯罪直接适用侦查程序，并在案件性质不明时通过层级性的行政执法程序实现案件分流，可有效严密地约束公权力。

五、完善初查中概括性数据调取行为的程序机制

（一）规范调取行为的程序分流和“行刑衔接”机制

1.重构调取行为的行政执法流程

我国行政法律体系中程序性规范评价行政执法更具稳定性、操作性优势，能够有效地约束公权力。[19]

针对性质不明的案件，必须规范调取行为的行政执法流程，发挥行政调取措施的案件分流的作用。《公安机关办理行政案件程序规定》第65 条规定：“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。”根据该条款，初查的调取过程中，公安机关拥有行政案件和刑事案件的程序选择权。但这种选择权与刑法理论相悖，也与刑事诉讼的程序要求相悖。[20]刑法中的行政犯以成立行政不法为前提。实践中受案初期常难以对案件数额、行为频次等社会危害性做出准确判断，也难以判断其是否构成刑事犯罪。公安机关以行政调取程序开展调查，对盗窃行为的各要素进行核实，再决定适用行政程序还是刑事程序办理案件，符合办案认识规律。若通过刑事侦查程序径行调取数据，发现行政不法尚未达到犯罪程度，则又撤销案件，改为行政案件处理，程序冗余，致使公安机关工作效率低下。

对案件性质不明的，应先行适用行政调取措施。将《公安机关办理行政案件程序规定》第65 条修改为“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，应当先行按照行政案件的程序办理”。取消公安机关对于性质不明案件的程序选择权。实践中公安机关常将其数据库与网络服务提供者的数据库对接，通过海量的个人信息调取，回溯式发现犯罪线索，将该过程纳入行政执法，通过行政执法的调取行为核查案件性质，再决定适用行政执法程序还是刑事诉讼程序，充分发挥初查调取的案件分流作用，将有效遏制初查调取侦查化现象和初查调取的扩张趋势。

2.畅通调取行为的“行刑衔接”渠道

以往的司法实践常颠倒初查调取到侦查调取的正常司法流程，有的案件甚至将行政执法程序混淆其中，其重要原因在于调取程序的“行刑衔接”不畅。行政执法和刑事司法衔接的“两法衔接”既包括行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接，也包括司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接。如前文所述，初查调取问题的正向衔接有待通过规范行政执法流程解决，但是反向衔接问题，特别是在知识产权案件中依然存在突出短板。

《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出行政执法与刑事司法衔接中存在的问题是“有案不移、有案难移、以罚代刑”。一方面，应完善相关法律法规。《治安管理处罚法》的模式是构成犯罪的追究刑事责任，尚不够刑事处罚的给予治安管理处罚。《道路交通安全法》中关于危险驾驶罪，规定了吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任。现有的法律法规尚不足以涵盖行政犯的行政前置处罚范围，对于未达到犯罪程度却需要行政处罚的，难以寻求处罚依据，相关法律法规应予补足。另一方面，程序不明确。对于行政犯的初查调取，若发现更多证据，判断确应属于行政案件的，常难以在初查阶段顺利移送到行政执法机关。特别是知识产权案件常涉及犯罪地、被告人居住地等不同地域，若需要反向衔接，可能需要报请指定管辖。但若有关地域行政机关怠于履职或无管辖权，又不愿接收后改变管辖的，案件就难以进行反向衔接。应对相关反向衔接程序予以补足完善。

（二）构建调取行为的权力制约和权益保障机制

1.构建以任意性行政调取为主的调取制度

初查阶段调取个人信息属于一种非自愿的法益转移，初查调取常带有对信息主体和网络服务提供者的“强制性”、权益侵犯性。要将概括性调取行为的侵犯性维持在一个理性限度，就应引入比例原则进行调节，以任意性的调取为主，辅之以强制性调取。

一方面，应建立基于意志自由的经同意的行政调取制度。不管是对自然犯径行调取的刑事侦查过程，还是对行政不法采取调取措施确定其是否达到法定犯的行政执法过程，对信息主体和网络服务提供者而言，经同意的调取过程尊重其意志自由，调取行为不用在强制力的干预下进行，可仅以任务概括条款作为其行为依据，既减少权利侵犯，又提高调取行为效率。

另一方面，应建立合目的性审查机制。在调取前，应严格审查调取目的，审查调取目的与调取措施、调取流程的相关性。在调取中，实时监控，对侦查人员进行录音录像等实时监督，对警务平台等智慧侦查系统设置“异常/敏感”数据提醒机制，发现异常立即督促纠正——中止调取并销毁无关信息。在调取后，严格保管信息，防止信息泄露，使用过的信息及时销毁或封存。其后若在他案需重复利用封存信息，也必须重新申请批准。

2.构建符合比例原则要求的调取制度

应建立基于适当性原则和最小损害原则的调取制度。调取行为具有侵犯性，这种侵犯性应保持在一个手段适当和结果最小损害的范围。比例原则滥觞于19 世纪德国警察法学，是审查警察行为必要限度的重要准则之一。[21]这要求警察的行为与结果必须存在正当性，当多种措施均可达到目的时应采取对权益损害最小的方式。受案初期的调取制度应建立于信息可识别维度划分的权利侵害性上。

首先，放宽非敏感属性的个人信息调取。这类信息包括主体源生信息、“去标识化”和“匿名化”处理的信息。由于这类信息不可识别或难以识别主体身份，不在《个人信息保护法》保护范围，调取这类信息不会侵犯个人信息权，可仅以任务概括条款作为其行为依据，无须过多限制对这类信息的调取行为。

值得注意的是，在实践中警务数据调取常通过建立行业“围栏”的方式，进行通信、互联网、交通、金融等领域的大规模全时空数据留存。[7]若数据源的信息本身属于非敏感属性信息或在调取前已进行“去标识化”和“匿名化”处理，调取这类信息不会侵犯个人的信息权。若数据源的信息属于敏感属性信息，但在数据采集与汇聚节点上采取了诸如安全多方计算、联邦学习等技术①对于隐私计算问题，法律应允许公安机关与网络服务提供者之间使用安全多方计算或联邦学习等技术，规避敏感信息调取的限制。但在各行业同样广泛运用的集中加密计算，即可信执行环境的方案不应用于初查调取。因为集中加密计算需数据出库，难以合规。。敏感信息在进入警务平台后，公安机关仅能按照预定目的评估信息，而不能窥测信息全貌。这种调取不会威胁个人重要权益，同样不应对其过多限制。

其次，轻度限制准标识符属性和显式标识符属性的个人信息调取。一般而言，对于准标识符属性和显式标识符属性的信息调取，如个人年龄、性别，身份证号、地址等信息，单一信息无法识别个人或难以揭露更多私人特征，不会损害个人的重要权益，因而无须作过多限制。例如，域外立法区分的“注册人信息”和“交互信息”就采用此思路，因注册人信息对个人的特征性关切不强，域外立法给予的调取门槛较低。而“交互信息”与个人行为关系密切，能够揭示更多动态信息，域外立法多严格限制此类信息的调取。[22]

特殊情况下，仍应限制调取准标识符和显式标识符属性的个人信息。第一，对特定对象或近似特定对象的小规模个人信息调取，应严格禁止同样范围的准标识符和显式标识符属性与同样范围的“去标识化”敏感信息的同步调取行为。若调取其一，如“去标识化”敏感信息，则同样范围的准标识符和显式标识符属性的个人信息调取应在刑事立案后才能进行，反之亦然。第二，应严格禁止多次相同或类似范围对特定对象或近似特定对象的小规模“去标识化”敏感信息的调取。因为，一方面该禁令不影响调取目的的实现,另一方面虽然单独的准标识符或显式标识符属性的个人信息不揭露信息主体的生活细节，但通过数据之间的关联，通过链接攻击[23]、同质化攻击、背景知识攻击[24]、多次查询推理[25]等方法，“去标识化”的敏感信息可被直观还原。信息片段“马赛克”拼图式地关联组合，可揭开个人生活全貌。[26]

最后，严格限制敏感属性的个人信息调取。敏感属性包括个人的特定信息，如个人的购物偏好、工资等。这些信息可以展现出个人的生活全貌，若公安机关在无行为法特别授权的情况下直接调取这些敏感信息，法律将成为“全景敞视主义”社会的围墙。若取消立案程序，受案初期，对自然犯的调取行为，涉及敏感个人信息的，须满足刑事诉讼法中强制措施的相关规定。除此之外，我国警察行政法未明确授权公安机关调取敏感个人信息，未能确定行政不法是否构成法定犯的，公安机关依据行政程序分流案件时不能调取敏感属性的个人信息。

随着电子信息技术的发展，向网络服务提供者调取个人信息将成为公安工作的重要内容。但初查阶段的概括性调取行为呈现侦查措施化的特点、调取权力难以制约、信息主体及网络服务提供者权利难以保障。学界常探讨初查阶段的调取行为属于任意侦查行为还是属于强制侦查行为，并提出相应规制对策。这忽视了我国初查程序本身的运行逻辑，若仅着眼调取行为本身，不管将其归入强制侦查措施还是任意侦查措施，均难以弥补我国初查调取制度运作中的缺陷。

坚持公安机关行政执法权与刑事司法权的体系化考量，建议将对自然犯的调取行为纳入刑事诉讼程序，对行政不法适用行政调取程序确定其是否达到犯罪程度，并在此基础上根据权力干预性及法律授权的明确性建立分层调取制度，根据不同法律授权调取不同属性的个人信息。如此规制初查调取行为，公安机关受案初期的各种调取行为均能得到有效规制，有利于推动侦查调取工作全面法治化。