“发展全过程人民民主与工会工作”学术研讨会综述

唐 城

（上海工会管理职业学院，上海 200082）

2019年11月2日，习近平总书记考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。党的二十大报告指出：“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。”2023年12月1日，习近平总书记在上海考察调研时再次指出，要把全过程人民民主融入城市治理现代化，构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体。上海是“全过程人民民主”的首提地，也应成为“全过程人民民主”的最佳实践地。为深入研究发展全过程人民民主背景下的工会工作，上海市总工会与复旦大学于2023年12月11日联合举办“发展全过程人民民主与工会工作”学术研讨会，邀请来自复旦大学、上海市人大、上海市政协、上海市总工会、部分区局（产业）及企业工会的专家学者进行研讨交流。

一、全过程人民民主的理论逻辑

（一）全过程人民民主的内涵

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”复旦大学政治学系陈周旺教授表示，理解全过程人民民主要从时间和空间两个维度出发：时间维度上，“全过程”是指自始至终贯穿人民民主的基本原则，体现出时间上的持续性、多环节的连续性；空间维度上，“全过程”是指人民的在场。他将全过程人民民主归结为“人民始终在场”，由此反映出全过程人民民主理论逻辑的三个方面：广泛参与、协商共识和有效管用。他指出：人民的广泛参与是全过程人民民主最突出的制度特征之一，具体体现为参与主体的广泛性、参与方式的多样性、参与内容和领域的全覆盖性等特点；协商共识是对民主政治在理解上的一种超越，相对于选举民主的多数决定，协商民主主张各主体对公共事务的积极参与和相互对话，由协商达至共识，将人民的参与落到实处，强调将决策的全过程民主化；此外，民主必须与有效治理结合在一起，解决人民迫切关心的问题，实现人民对美好生活的向往。

上海市人大常委会研究室副主任李刚指出，全过程人民民主的内涵体现在五个方面：一是参与式民主，体现在人民的民主权利和畅通的民主通道，是全过程参与的民主；二是回应式民主，体现在党和国家机关切实地尊重、研究和响应人民群众的意见建议，真正体现对人民负责，尊重人民的主体地位；三是协商式民主，从社区小事到国家大事，做到平等协商、有序协商、真诚协商，确保党的主张和人民意愿更好地统一；四是监督式民主，加强民主监督是全过程人民民主的题中之义；五是治理式民主，将人民民主嵌入国家治理、城市治理、基层治理，在治理中体现、发展民主的广泛性、真实性和有效性。

（二）全过程人民民主的优势

全过程人民民主充分体现出中国特色社会主义政治制度的鲜明特征和独特优势。“民主是各国人民的权利，而不是少数国家的专利。一个国家是不是民主，应该由这个国家的人民来评判。”①习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》，2022年第5期，第12页。陈周旺指出，西方民主仅仅是一种政治民主、“选举民主”，在议程创设、决策过程和政策执行环节存在利益集团的“隔断行为”，不能实现真正的民主。他提出，社会主义民主不仅注重民主的形式，更注重民主的实效，使民主落实到人民群众的切身利益上，既贯彻在决定人民群众根本利益的重大决策过程中，同时也深入到广大人民群众的日常生活之中，成为一种社会民主、生活民主，将民主原则落实、贯彻到社会生活的方方面面，这就决定了全过程人民民主是一种深层次的民主，体现出中国特色社会主义民主的内在特征和根本优势。

习近平总书记指出：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”②习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，载《人民日报》，2014年9月22日。上海市政协研究室副主任李少慧指出，协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。他认为，协商民主的优势特点有四个方面，即保障有序政治参与、反映各方共同意愿、促进社会关系和谐、提升国家治理效能。这是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，也是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。

（三）工会参与发展全过程人民民主的内在逻辑

上海工会管理职业学院院长李友钟认为，发展全过程人民民主与工会工作具有四个方面的内在逻辑关联：一是主体叠合，全过程人民民主的本质是人民当家作主，工会推进广大职工群众参与民主建设，是发展全过程人民民主的应有之义；二是场域嵌入，全过程人民民主体现在适用领域的“全”，工作场域的民主是发展全过程人民民主的重要领域；三是价值契合，全过程人民民主坚持“人民当家作主”的价值导向，工会工作坚持以职工为本的价值导向；四是路径融通，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，既是全过程人民民主的重要内容，也是实现全过程人民民主的重要路径，在工会民主建设领域也有充分体现。

陈周旺指出，中国社会主义民主是一种全过程、全方位的人民民主，在社会经济生活领域的民主与政治民主同等重要，这就形成了中国特有的“单位民主”；企业民主在单位民主中独树一帜，实质上是单位民主与基层民主的结合。他认为企业民主建设的目的不仅是将广大职工简单地组织起来，更重要的是为基层群众提供制度化的利益表达渠道，在广大职工群众与国家政权之间实现利益整合，从而巩固国家政权的社会基础。他认为，企业民主在职工维权方面取决于两个重要因素——企业民主制度的自主性程度以及政府和工会组织自上而下的有效驱动。企业民主制度赋予企业职工民主参与的合法性，而其有效性在很大程度上依赖于政府与工会组织的作用，其中政府对企业民主建设的影响作用体现在借助法律规范和制度引导企业民主的发展，而工会组织是企业中组织化程度最高的群众性组织，足以为企业职工民主参与提供组织载体。

二、全过程人民民主的实践探索

习近平总书记指出，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。①习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》，2022年第5期，第13页。作为全过程人民民主的首次提出地，上海在中国特色社会主义民主化道路上不断深耕探索。

（一）保障人民当家作主

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。李刚表示，上海人大为发展全过程人民民主进行了一系列实践探索：一是保证人大及其常委会依法行使国家权力，建立全市各级人大代表反映社情民意的工作平台，建立57个市人大代表工作小组，任命35名基层市人大代表担任专门委员会委员，组织29位法律专业代表组建法律专家库；二是密切人大代表同人民群众的联系，发挥“家站点”人大代表与群众的连心桥作用，推动常委会组成人员密切联系代表和群众；三是健全吸纳民意、汇集民智工作机制，发挥基层立法联系点、立法信息采集点的民意“直通车”作用；四是建立形成覆盖人大工作全流程的闭环机制，确保每项工作抓铁有痕、踏石留印。

（二）全面发展协商民主

协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。李少慧认为，作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，作为我国政治生活中发扬社会主义民主、实践全过程人民民主的重要形式，人民政协在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着不可替代的作用。他进一步介绍，为深入践行全过程人民民主，上海市政协出台专门文件，部署重点任务，着力将人民民主、协商民主转化为参与实践更加完整、机制程序更加健全、平台载体更加丰富、效能优势更加彰显的政协制度安排。上海市政协积极完善政协践行全过程人民民主的六个运行机制，即履职议题提出机制、深度协商互动机制、协商式监督机制、精准建言资政机制、广泛凝聚共识机制、履职成果评价反馈机制；精心打造政协践行全过程人民民主的八个平台载体，即拓宽汇集民意平台、健全深度协商平台、拓展有序参与平台、完善民主监督平台、深化联动履职平台、搭好凝聚共识平台、做强团结联谊平台、优化宣传展示平台，着力推动上海从全过程人民民主重大理念首提地成为最佳实践地。

（三）积极发展基层民主

基层民主是全过程人民民主的重要体现。上海市总工会劳动关系工作部部长曹宏亮表示，近年来上海工会聚焦重点领域和难点问题，加强组织保障和机制保障，指导推动企事业单位普遍建立健全民主管理制度，全力保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权。他总结了上海工会八个方面的主要做法：一是注重法治顶层设计，不断夯实民主管理工作基础；二是因应国有企业管控模式新变化，创新集团多级职代会制度；三是突出企业法人治理结构，全力推进职工董监事制度建设；四是着眼非公企业工作实际，规范创新民主管理建制和运行；五是聚焦和谐劳动关系创建，充分发挥民主管理制度在企业改革调整中的机制性作用；六是服务社区治理和平安建设，统筹推进区域性行业性民主管理制度；七是针对不完全、非标准劳动关系，先后探索建立了以协商恳谈、职代会（联合）会议、建会建制工作联动和全网协商协调为核心的新就业形态劳动者权益协商协调“上海模式”；八是应对突发公共卫生事件和企业规模扩张需求，积极推广“互联网+民主管理”。

蔡奇同志在中国工会第十八次全国代表大会上的致词中强调，各级工会要坚持以职工为中心的工作导向，突出企业工会主体作用，健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。作为大型国企工会的代表，中国电信股份有限公司上海分公司工会主席常朝晖表示，上海电信工会从三个维度推进企业直接民主制度体系和工作体系：第一，健全职代会制度，纵深推进增强“执行力”，包括完善职工代表大会制度、突出职工代表主体作用、优化职工代表履职管理。第二，做实三级民主管理，上下联动增强“渗透力”。在二级单位层面，集团每年进行全方面评估，鼓励促进各单位开展多样化、特色化的民主管理工作；在三级部门层面，规定职工大会或民主管理小组作为公开形式，明确应当公开的九大事项以及公开频次，通过厂务公开专栏，将部门内厂务公开组织机构、规章制度、先进荣誉等向职工进行公示；对于外包人员，上海电信主体业务外包单位建会率达100%，推动“两个普遍”在业务外包单位落地生根。第三，发挥网络服务优势，开展“云提案”“云会议”“云巡视”，提质增效增强“影响力”。

随着平台经济迅猛发展，新就业形态劳动者群体权益保障问题已成为社会各界广泛关注的热点。陈周旺认为，市场化改革之前的企业民主制度主要是基于所有权意义上的，即作为工人阶级主人翁地位的制度体现，市场化改革之后的企业民主制度则更多是基于职工基本劳动权利的意义上，因此保障职工基本劳动权利，不仅是企业民主制度的动力所在，也是企业民主制度最基本的功能。拉扎斯网络科技（上海）有限公司党委副书记周星录重点介绍了“饿了么”平台在企业民主管理和职工权益保障方面的实践经验：一是全国巡回举办圆桌会，建立争议调解组织；二是召开集体协商恳谈会，深入了解“蓝骑士”诉求；三是扩大覆盖范围，开展全网民主协商。2023年7月13日，上海市总工会指导“饿了么”平台召开网约送餐行业首个全网职工代表大会（扩大）会议，形成并签订覆盖该平台全国7大片区、1.1万个配送站点、超过300万名骑手和站点服务商人员的首份全网集体合同。这种“全网协商”实践充分运用“集体协商+职代会+集体合同”的民主制度框架，通过协商方式为新就业形态劳动者提供相关权益保障。

三、发展全过程人民民主与工会工作

（一）工会参与发展全过程人民民主的特点与功能

李友钟提出，工会参与发展全过程人民民主具有参与渠道的复合性、民主内容的丰富性、民主领域的全面性、民主主体的广泛性、民主参与的直接性、民主实践的有效性等六方面特点，在推进全过程人民民主中承担着独特的功能：一是作为职工和会员的代表者与维护者的代表功能，二是在宏观、中观、微观层面参与国家有关法律法规和政策制度制定、劳动关系三方协商、工会与政府联席会议、企业法人治理以及组织职工参与企业民主管理的参与功能，三是组织职工选举职代会代表和职工董监事、参与座谈会或恳谈会、参与民主管理监督工作的组织功能，四是在理论阐释和民主实践中涵养职工民主意识、提升职工民主能力的教化功能，五是在履行国家民主制度框架职责的同时通过自身民主实践建构完善民主制度的建构功能，六是履行社会团体监督、组织职工群众监督的监督功能。

（二）工会参与发展全过程人民民主的路径思考

1.加强顶层设计和制度建设。李友钟提出：在顶层设计层面，要从发展全过程人民民主的重要治理主体来定位工会，出台群团组织参与发展全过程人民民主的指导性文件，确立工会的重要主体地位；在制度建设层面，要落实工会参与推进全过程人民民主的制度保障，出台企业民主管理、职工代表大会、集体协商等专门法及地方性法规。在基层民主制度建设方面，曹宏亮提出，工会要通过上下联动与内外联动的方式打出“组合拳”：尽早推动出台《企业民主管理法》并完善地方性法规，细化操作规程，为推进企事业单位民主管理工作奠定强有力的法制保障；协同有关部门加强监督检查，督促基层单位依法合规建立健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，切实保障职工群众的民主政治权利；基层工会要推动企事业单位认真贯彻有关法规政策要求，健全本单位的职代会制度，通过完善实行职代会制度的具体办法、抓好职工代表的选举产生与教育引导、落实职代会的各项职权、规范职代会的运作程序、完善职代会各项工作制度等，做实基层民主，发挥制度实效。

2.开展广泛的政治参与、社会参与和基层参与。在政治参与上，李刚强调，人大工作要进一步发挥职能优势，支持工会建设，维护职工权益，激发广大职工以更大的积极性、主动性、创造性投身强国建设、民族复兴。他提出：一是要提升工人在人大代表中的比重，让一线职工的呼声在国家权力机关的工作中得到充分体现，让人民政权更好地为基层群众服务；二是要加强职工权益保护的立法和监督，保障基层群众自治制度，办好有关职工权益的议案和建议，保障职工民主权益等各类合法权益；三是要加强对重点问题的研究和推进，在新就业形态劳动者权益保护、职工维权的服务和监督、集体协商制度推进等方面，推动工会与政府职能部门形成合力，巩固和提升工人阶级地位。李少慧表示，界别是发挥政协在发展全过程人民民主中优势作用的重要载体，能够更好地发扬民主、集思广益、凝聚共识、增进团结。在政协不断完善制度机制、持续强化平台功能、汇聚民意民智民心的同时，工会界别应依托政协机制平台，发挥更大优势作用，如组织工会界别委员依托政协委员工作站、界别委员工作室、服务群众联系点等，进一步深化与界别群众的联系，广纳社情民意，精准建言献策。李友钟认为，工会作为重要的群众组织和政治团体，要在国家政党制度、人民代表大会制度、政治协商制度、政府治理制度等政治领域中积极作为。

在社会参与上，李友钟提出：一是工会要参与劳动关系三方机制，参与调处劳资纠纷，构建和谐劳动关系；二是工会要参与社区治理，以区域化党建带动区域化工建，促进区域内工会资源整合与合作、与其他组织联动推进自治共治，构建区域和谐稳定的民主生活环境；三是工会要积极开展区域性、行业性集体协商，重点关注薪资标准、劳动保护、劳动定额等职工权益问题；四是工会要促进社会公共政策的有效供给，充分发挥工会组织联系职工密切的优势，在就业、教育、医疗、住房、社会保障等社会权利方面提出建设性的意见和建议，促进社会公平正义。

在基层参与上，曹宏亮表示，工会要加快构建双通道、全要素、广覆盖、多层次、有实效的民主管理工作体系。当前企业民主管理的工作重点依然是依法依规落实职工代表大会这一基本制度形式，工会要积极拓展职工参与管理的有效方式，使民主管理的基本形式与辅助形式相结合、直接民主与间接民主相融合，指导督促各类企事业单位深入推进民主建设，努力提高非公有制企业职代会建制率，持续推广网络职代会，充分发扬民主，最大限度地落实职工群众的民主权利，重点保障新就业形态劳动者的民主权利，继续探索互联网平台企业民主管理新模式。常朝晖认为，工会在企事业单位中践行和发展全过程人民民主，一要坚持党的领导、坚持职工立场、坚持以共同利益为目标的价值导向，充分发挥党组织的政治引领作用和工会组织的教育功能，扩大厂务公开覆盖面，提升民主管理参与度；二要健全以职工需求为起点、持续参与为动力、群众监督为保障的环节贯通机制，有效架起党和群众的连心桥，定期召开专题沟通会，切实表达好、实现好、维护好职工利益；三要加强数字管理平台建设，将大数据等手段应用于职工思想动态领域，更科学地表达职工诉求，更准确地体现职工意志。李友钟提出，工会参与企事业单位民主管理，关键在于将工会组织及工会工作制度嵌入企业法人治理结构，写入法人章程，让工会能够独立自主地开展工作。

3.强化工会民主融入和工会组织自身民主建设。李友钟提出：第一，要将民主理念与方法融入工会业务工作中，运用民主方式加强职工思想政治引领、团结凝聚广大职工建功立业，运用民主理念和方法健全职工服务体系，在各层各类评选表彰中落实民主要求；第二，切实加强工会组织自身民主建设，严格落实民主选举制度，完善民主决策制度，建立健全基层工会会务公开制度和基层工会内部民主评议监督制度；第三，强化工会参与推进全过程人民民主的组织支撑，坚持大抓基层的工作导向，加强工会先进性建设和工会干部队伍建设，培养职工民主参与意识与能力，将企业民主管理作为职工民主参与的训练场，为职工参与更大范围的民主建设创造条件。

四、结语

此次“发展全过程人民民主与工会工作”学术研讨会取得圆满成功。复旦大学国际关系与公共事务学院桑玉成教授在对交流发言进行点评时指出，民主不是摆设、不是装饰品，而是“全人类的共同价值”，它既是目的，也是手段。习近平总书记提出“全过程人民民主”这一重大理念，既是对中国特色社会主义民主实践的总结，也是对西方国家对我国民主制度进行抹黑攻讦的回应。“全过程人民民主”的核心要义在于，坚持“民意至上”，坚持“人民始终在场”，通过政治过程优化促进政治发展，走出一条中国特色社会主义政治发展道路。

上海市总工会党组书记、副主席黄红在研讨会上的讲话中指出，必须深刻学习领会习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，增强工会参与全过程人民民主的政治自觉、思想自觉、行动自觉；从上海的探索实践看，工会参与发展全过程人民民主必须坚持正确方向、坚持职工为本、坚持依法依规、坚持系统观念、坚持守正创新，深刻认识自身职责使命，发挥工会作为，成为全过程人民民主重大理念的宣传阐释者、国家民主政治建设的源头参与者、企事业单位民主管理的创新探索者、职工民主政治参与的代表者维护者。