国外0～3 岁婴幼儿普惠性托育服务发展经验及启示

王 静，张晓梅

（1.东北石油大学 教育科学院，黑龙江 大庆 163318；2.大庆师范学院 教师教育学院，黑龙江 大庆 163712）

一、问题提出

2019 年，国务院办公厅印发的《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中提出“政策引导，普惠优先”，优先支持普惠性婴幼儿照顾服务机构。2020年9月，上海出台《托育服务三年行动计划（2020—2022年）》，提出90%以上街镇建成了普惠性托育点。我国0～3 岁婴幼儿主要是以家庭养育为主，托育服务目前存在供需失衡，综合来看，各类托育机构的入托率仅占4%，还没有达到发达国家入托率的一半。在政府政策的引导和支持下，各个省份都逐步开始重视普惠性托育的建设，在一定程度上满足家长入托需求，解决了大部分幼儿入托的问题。但是，随着家长对托育的重视和了解，部分托育机构已经无法满足家长的托育需求，工作与育儿的矛盾始终存在，这在一定程度上制约了全面三孩政策的落实。研究表明，我国0～3 岁婴幼儿照顾和看护问题制约着女性就业，给女性就业造成负面影响，导致部分幼儿家长不得不离开工作岗位，回归家庭[1]。0～3 岁婴幼儿托育质量的高低时刻牵动着家长的心，0～3 岁婴幼儿托育高质量的人才缺口大，在一定程度上也影响家长的工作[2]。随着社会生活水平的提高，养育子女所需要的花费也在不断地增加，仅仅依靠家长一方的工资养活全家，使得家庭的经济压力剧增。这些问题使家长需要普惠性托育服务满足家长就业需求、减轻生活压力。

我国托育服务体系起步比较晚，虽然各地采取各种举措大力发展普惠性托育服务，截至 2021 年底，我国普惠性托育约占到0.2%[2]。面对0～3岁婴幼儿托育难题，在我国一般有四种解决办法：一是家长一方（大多数是母亲）辞职来照顾幼儿，二是委托家庭其他成员临时照顾幼儿，三是寻求当地托幼机构；四是雇佣保姆进行照顾。以上四种方法，有的是因为家庭矛盾，有的是家庭成本过高，有的是保育质量不高，导致0～3 岁婴幼儿托管问题很难从根本上解决。斯金纳和波考克曾经提到育儿重任将不利于女性就业，对其精神状况也会造成影响[3]。目前，制约普惠性托育服务发展的因素主要是市场供应不上和政策跟不上。因此，加大政府对普惠性托育的财政支持，成为解决普惠性托育问题的重要途径。

2018 年上海率先开展托育服务体系建设，截至2021 年，托育服务机构在数量上实现急剧增长，普惠性托育服务也得到进一步发展，90%以上的街镇都有普惠性托育服务机构。2020 年9 月，上海出台了《托育服务三年行动计划（2020—2022 年）》，进一步促进普惠性托育机构的发展[4]。为了应对国家少子老龄化，同时也为帮助家长回归职场，让更多的家长享受到普惠性托育带来的便利和安全，普惠性托育服务体系建设成为当前0～3岁婴幼儿托育的一项新挑战。普惠性托育一方面可以缓解家长的育儿压力、兼顾工作与育儿，在一定程度上也有利于缓解少子老龄化；一方面由政府统一规划和管理的托育机构专业性更强，也有利于提升托育质量，促进幼儿发展。

二、国外0～3 岁婴幼儿托育发展的主要阶段

0～3 岁婴幼儿托育主要是指早教中心、托儿所、幼儿园、家庭日托中心、社区托育中心为0～3 岁婴幼儿提供日常保育和教育，减轻家长育儿压力，促进婴幼儿语言、社会性、情感等方面的发展。

（一）为加强社会分层：为维护统治阶级家庭利益的萌芽期

西方国家最早的托育机构大都是带有慈善性质和宗教性质的。意大利神父创立的“教徒家庭儿童集中看护所”是西方国家最早的托育机构，主要招收的是教区内贫困家庭的儿童。这与西方国家现存的托育机构不同，它主要是为了维护社会上层阶级的社会地位利益。美国在19 世纪20 年代开设了“中途之家”，其目的是保护统治阶级家庭的儿童远离贫穷，不接触贫穷，而不是为了帮助贫困家庭的儿童[5]。

（二）为满足家长需求：为家长工作提供便利为特征的增长期

18 世纪中叶，随着工业革命的发展和妇女运动的影响，以提升妇女的就业机会为目的托育机构产生。越来越多的妇女开始走向劳动力市场，成为产业工人，无法照顾婴幼儿。由于托育机构收费合理、管理规范，还可以将妇女从家庭中解放出来，它从设立之后就受到城市双薪家庭的欢迎。20 世纪初，随着家庭托育需求增强，西方国家中由政府设立的托育机构获得进一步发展。

（三）为促进婴幼儿发展：以提升教育服务质量为特征的转型期

20 世纪60 年代，意大利民众普遍认为托育机构能够促进儿童社会性的发展，托育机构的数量大规模地增长。中产阶级也开始将孩子送到托育机构，公共托育机构获得进一步发展。为了促进托育机构的发展，一些国家出台专门的政策和法律，比如，丹麦明确规定为市民提供充足的日托机构是市政府的责任。随着妇女就业率的提升，家长也希望儿童的潜能能够得到开发，公立的托育机构不能满足需求，私人举办的托育机构开始产生。20 世纪80 年代以后，各个国家开始重视提升托育机构的质量，促进婴幼儿的发展。21 世纪以来，西方国家的托育机构类型更加多样，职能划分更为具体，满足不同家长的托育需求。除传统的托儿所之外，家庭式托育也获得进一步发展。英国政府制定相关的政策鼓励家庭托育，美国也鼓励合格的保育员在家庭中开设托育机构。目前，西方发达国家的出生率降低，各种类型的托育机构发展处于停滞状态，甚至还出现了倒退[6]。这种情况下，托育机构为了生存和发展，更重视提升托育质量、促进婴幼儿发展，切实做到满足家长需求。1984 年，美国早期教育协会颁布了高质量托育机构的认证标准，在标准的推动下，各国都加强对托育机构的质量评价，对婴幼儿的发展研究从理论走向实践[7]。1990 年以后，众多发达国家对特殊儿童的托育问题的重视度逐步提升，进一步促进教育公平，促进0～3 岁婴幼儿保育教育质量的全面提升。

三、欧美国家0～3 岁婴幼儿普惠性托育对家长及幼儿的影响

国内关于0～3 岁婴幼儿托育的研究更多地集中在满足家长需求，对0～3 岁婴幼儿托育对婴幼儿的影响相关的研究比较少。以“婴幼儿托育”为关键词在中国知网上进行搜索，只得到7 篇相关文献。以“婴幼儿托育”（Infant and toddler care）为关键词在百链上搜索发现884 篇相关的文献。20 世纪90 年代以来，欧美国家的研究重点集中在婴幼儿的自身需求和幼儿的发展。

（一）对家长的影响

1.对女性就业的影响。0～3 岁婴幼儿托育机构的大规模设立就是为了将女性从育儿负担中解放出来，走向就业岗位。目前来看，有关于0～3 岁婴幼儿托育对家长的影响主要集中在对女性的影响上，这是传统家庭分工的产物，女性无论是否就业，在育儿方面都承担着大部分的责任。从国外的研究成果来看，只有婴幼儿托育机构照顾质量高、收费是大部分家庭可负担时，才有利于女性的就业。反之，婴幼儿照顾质量低、价格昂贵的国家，女性有较少的机会获得就业。德国鼓励母亲参与就业、进行社会活动，为婴幼儿提供全面的保育和教育。从1990 年开始，德国就开始进行大大小小的托育改革，增加入托学位，改变传统的育儿模式，保障婴幼儿入托的合法权益[8]。由此可见，政府对公共托育的投资对于提高女性劳动参与度是非常重要的；高质量、可负担的公共托育是促进女性就业的关键[9]。

2.对家长工作的影响。有关0～3 岁婴幼儿托育对家长工作的影响研究，国外的研究者主要是从对家长工作的投入度、工作时间和就业的影响。婴幼儿得到比较好的照顾，家长在工作过程中能静下心来、全身心地投入到工作中，也可以增加女性参与劳动力市场的机会。瑞典提供全日制的托幼服务，母亲可以外出从事全日制的工作，美国提供半日制托幼服务，母亲大多数选择从事部分时间就业[10]。婴幼儿托育时长越长、托育时间越灵活，越有利于女性走上工作岗位。女性或者母亲这个身份在职场中容易受到歧视，认为她们难以像男性一样从事工作。部分工时的工作使得女性可以兼顾育儿和家庭，这类工作大部分是低质量的工作岗位，女性的相关权益得不到保障，是女性迫不得已的选择。整体来看，0～3 岁婴幼儿普惠性托育对家长工作的影响主要是对母亲工作的影响比较大，对父亲工作影响较小，这是由传统的家庭分工造成的结果。

3.对家庭收入的影响。针对0～3 岁托育机构的发展对家庭收入的影响这个问题，许多学者得出了不同的结论。西方福利国家的经验表明，高质量的托育有助于促进母亲就业，但是如果母亲就业薪资难以支付婴幼儿的托育费用，这在一定程度上不利于提高家庭的整体收入。2002 年以后，英国政府减免税收和家庭补助来帮助家长减轻育儿支出，英国中央政府直接向托育机构拨款，地方政府发放托育机构专项拨款[11]。瑞典政府为了减轻家庭的经济压力，确立托育机构的最高收费标准不得超过家庭总收入的1%～3%[12]。因此，高质量、可获得性的普惠性托育才是有利于提升家庭收入。0～3 岁婴幼儿普惠性托育对于提高家庭收入具有正向的影响。

（二）对婴幼儿发展的影响

1.对婴幼儿语言发展的影响。婴幼儿的语言技能对其健康成长至关重要，0～5 岁是语言发展的关键时期。约瑟夫等人为期10 个周的调查研究表明，当教师创造语言丰富的环境时，儿童会发展出更强的接受语言和表达语言的能力[13]。张晓招募1～2 岁的婴幼儿及家长和保育员参与SIME 计划，与托儿所的婴幼儿做对比，研究结果表明高质量的鼓励和互动可以促进婴幼儿的语言发展[14]。拉德奈通过加强教师的培训和对婴幼儿的现场支持，来促进婴幼儿早期语言的发展[15]。高质量师资和保育教育促进婴幼儿语言的发展，不当的婴幼儿托育会对婴幼儿的语言发展产生不良影响。

2.对婴幼儿社会性发展的影响。0～3 岁婴幼儿的托育意味着婴幼儿与教师的相处、游戏时间增加，这对婴幼儿的社会性发展产生重要影响。托育机构对婴幼儿来说是发展社交能力、适应群体生活的场所。绍赫特通过改变游戏材料的呈现方式对18～30 月龄的婴幼儿的社会行为展开调查，研究结果表明婴幼儿的社会行为很容易收到游戏材料方式的影响，托育机构注重婴幼儿游戏活动的各个方面，促进婴幼儿社会行为的健康发展[16]。玛丽·罗伯特对6～36 个月的婴幼儿非父母育儿质量和稳定性进行研究，测量照顾者儿童语言互动和照顾者的敏感性、稳定性，表明婴幼儿保育质量和稳定性将更有利于婴幼儿获得更高的社交技能[16]。

3.对婴幼儿情感发展的影响。有关早期儿童托育对婴幼儿情感发展的研究，国外的研究者大多数是从亲子关系出发，来探讨良好的亲子关系对婴幼儿情感发展的重要性。莎拉·全丽妮通过对12～36 个月大的孩子提供全日制的中心托儿服务的90 个家庭展开研究，表明亲子关系和亲护关系对婴幼儿社会情感发展都具有重要影响，肯定了教师高质量的保育和教育对婴幼儿情感发展的促进作用[17]。茱莉娅·霍尔通过仪器进行测量，调查机构早期保育对婴幼儿情感发展的影响，表明儿童的情感发展受家庭影响较大，但是高质量的护理和教育对婴幼儿情感发展的影响是正向的[18]。

四、日本普惠性托育服务的发展经验

（一）增强托育服务“可获得性”

增强托育服务的“可获得性”，让更多的普通民众参与进来，这是发展普惠性托育的目标之一。日本政府提出“保育支援新制度”，从扩大托育服务范围、灵活调整托育时间、推进“保幼一体化”、鼓励多种社会力量参与托育服务等举措来确保托育服务的“可获得性”。“保育支援新制度”扩大托育服务的覆盖范围，让更多的家庭可以参与进来。进一步推进保育所、幼儿园等机构开展临时托育、夜间托育等多种类型的托育服务，灵活调整婴幼儿托育时间，为女性就业提供支持。“保育支援新制度”改善了“认定儿童园”双重监管，整合保育所和幼儿园资源，提高托育服务机构的有效供给。日本政府推动地方政府和民间团体开展“地域型保育事业”“小规模托育”“家庭式托育”“事业所托育”等多种托育类型，提高托育服务供给能力。

（二）推进托育服务“可负担性”

推进托育服务的可负担性，有利于降低育儿负担，将女性从育儿负担中解放出来。日本政府通过实行对部分特殊家庭免费和补贴部分家庭的托育服务费用来降低家长的育儿负担。2019 年10 月1 日，日本正式实施托育服务与早期教育免费制度。对年收入低于314万日元的0～3岁婴幼儿家庭在保育所、认定儿童院、地域性保育事业机构进行托育服务在原则上是免费的。多子女家庭次子0～3岁时享受托育半额优惠，第三子0～3 岁进行托育服务完全免费。在幼儿园进行托育服务的0～3 岁婴幼儿家庭每月提供1.13 万日元以内的补贴。针对弱势群体家庭（单亲、残疾人）的0～3 岁婴幼儿，日本政府根据家庭收入和子女数量每月给予12 030～59 460 日元津贴[19]。

（三）确保托育服务“有质量”

发展普惠性托育服务的基本要求是确保托育服务质量，保障婴幼儿的合法权益，促进托育服务健康发展。日本政府通过完善质量评价与监督机制和加强托育服务专业人才队伍建设等多种确保托育“有质量”发展。保障托育机构服务质量的有效手段是完善质量评价与监督机制。保育所和保育士需在托育机构管理者的组织领导下定期开展自我批评，对托育工作进行总结评价，公开评价结果，提升家长对托育机构的信任感，有利于托育服务机构质量持续提升。日本将托育机构纳入文部科学省和厚生劳动省的管辖范围，同时地方政府制定本地区评价标准与实施方案，委托第三方进行评价。《儿童福祉实行令》规定，地方政府每年对托育服务机构至少实施一次定期或不定期的检查与指导，对托育机构的设备配置、人员配置、组织管理、托育服务内容和质量进行评估和指导。2018 年日本政府实施“巡回支援指导事业”，配置区域性的巡回支援指导员，对托育服务机构进行常态化指导监督和质量评价。保育工作者的数量和专业能力对于保障普惠性托育服务质量具有重要的作用[20]。

日本政府从为托育服务人员发放职业津贴和提升保育工作人员素质来强化托育服务专业人才队伍建设。日本政府为提升托育服务行业吸引力，为保育士发放职业津贴，旨在减小托育服务行业人员与其他行业从业人员的收入差距。2013—2018 年，保育士的年薪由310 万日元提升到342 万日元，保育士的数量也增加了近8 万人[21]。日本政府提出根据保育人员的从业时间、技能水平等设定不同职业等级、每月给予“特别职业津贴”，最高可达4 万日元，旨在进一步提升保育从业者的职业水平。各地政府定期或者不定期组织、鼓励托育从业者参加职业研修活动，同时给予职业津贴和财政补贴。

五、国外经验对我国普惠性托育服务发展的启示

（一）鼓励多方力量参与，扩充普惠性托育资源

从目前国情来看，依托国家力量供给托育资源是不能满足广大民众的需求。我国政府应该将有限的托育资源向弱势群体倾斜，鼓励多方力量参与到托育服务中来，大力支持社会组织、企事业单位办托，鼓励托育机构根据不同职业的工作特点和工作性质，灵活安排托育时间，这样可以缓解入托学位不足的问题，也可以促进托育机构的多元发展。政府可通过以下几种方式来扩充普惠性托育资源：一是鼓励有条件的公办幼儿园增加托班资源，提供价格合理、质量有保障的托育资源；二是鼓励妇联、工会等政府组织单独或者联合兴办普惠性托育服务，为女性就业提供便利；三是通过对财政补贴、减免租金、教研指导等各种方式来鼓励民办幼儿园提供普惠性托育学位，满足不同家长托育需求；四是鼓励退休教师、卫生部门工作者等热心社会公益者积极参与到托育服务中去，为托育提供力所能及的保障服务。

（二）加大财政投入力度，增加普惠性托育的受众群体

目前来看，我国0～3 岁婴幼儿托育服务费用大都是由家庭承担，政府支持和补贴仅仅是一小部分，托育机构的资金来源主要靠收缴家长的托育费，政府力量、社会组织力量在托育中的投入还没有体现出来。加大政府对0～3 岁婴幼儿托育的财政投入力度，在各级政府财政预算中预留出托育服务费用，鼓励当地企业为托育服务投资出力，充分权衡托育机构环境、婴幼儿数量、家长收入等各方面因素，确定各个托育机构的补贴金额，精准扩充、支持普惠性托育资源。与高福利国家相比，我国对0～3 岁婴幼儿托育的支持非常有限，这就要求政府把握好普惠性托育资源财政支出投入方向，一方面我们要确保大多数家庭基本可负担托育费用，扩大普惠性托育服务的受众群体；另一方面，政府提供托育政策和资源，向弱势家庭倾斜，以确保弱势家庭能享受到普惠性的托育服务。

（三）加大托育服务人才队伍建设力度，提供职业津贴

我国在托育师资队伍在建设方面还存在诸多不足。在教师准入方面，还没有明确的资格证书制度；在职后培训方面，相关的系统培训不足；更重要的是托育师资没有晋升途径，这些因素导致托育师资的队伍不稳定、自我认同感比较低；在薪资待遇方面，托育教师薪资待遇普遍不高，这在一定程度上导致托育师资短缺。因此，一方面，我国应该建立托育师资准入门槛、晋升机制和培训制度，加强托育师资队伍建设，提升托育服务质量；另一方面，政府应该给予职业津贴，鼓励更多的人加入托育队伍，留住现有师资，建立高质量、稳定的师资队伍。

（四）加强监督评估，提升托育服务质量

加强对托育机构的质量监督评估包括两个方面，一是行业内部的监督评估，一是政府部门的联合监督评估。行业内部监管包括家长监管、机构监管和第三方机构监管。托育机构允许家长通过线上线下的方式了解婴幼儿在托育机构的一日生活和主观感受，评估机构各方面的质量。加强对机构的人员考核和能力评估，确保工作人员具有专业知识和责任心。通过第三方监管机构定期对机构的环境设施、师资水平及托育质量进行评估，不断提升托育机构质量。托育机构的建设和监管涉及卫生、教育、工商、消防等各个部门，需加强各个部门联动，分工合作，共同制订托育质量评价标准，加强监管。政府要对托育机构建立严格的奖惩制度，对违规的托育机构及时警告、惩处，拉入行业黑名单，做好从业人员的监督管理工作，加大惩戒力度，减少或避免违规行为的发生。