浙江省近岸海域环境功能区管理现状、问题及对策研究

柴小平　王智慧　孙毅　潘静芬　王益鸣　张捷　李武萍　张立

摘要：浙江省近岸海域环境功能区划在保护海域生态环境和调整海域资源开发利用等方面发挥着重要作用，已成为近岸海域环境监管的重要依据。然而在当前进一步优化国土空间规划和海洋经济高质量发展的新形势下，区划内容已明显滞后。文章梳理历年浙江省近岸海域环境功能区划编制、调整和监测的工作经验，研究管理过程中存在的主要问题，并在此基础上提出坚持生态优先底线约束原则、有序衔接浙江省国土空间规划、科学合理制订分类分区管控措施、有机融合涉海专项规划保护目标、基于陆海统筹合理认定管理边界等对策措施，以期为浙江省近岸海域环境功能区管理提供参考。

关键词：近岸海域环境功能区;国土空间规划;陆海统筹

中图分类号：X321;P748 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2024）02-0080-09

0 引言

浙江省拥有丰富的海洋资源，其海岸线长度和海岛数量均居全国首位[1-2]。浙江省沿海地区是全省经济发展的核心区，同时是我国经济发展最为活跃和最具投资潜力的区域之一，科学合理地开发利用近岸海域资源对于浙江省海洋经济的可持续发展具有重要意义。近年来，随着海洋开发强度的不断加大，海水污染、生态退化、灾害频发等环境问题成为制约浙江省海洋经济可持续发展的“瓶颈”[3]。

海洋空间规划被认为是解决社会经济发展与海洋生态环境保护之间冲突的有效工具，而近岸海域环境功能区划是细化海洋空间规划的重要途径之一[4-5]。浙江省近岸海域环境功能区划自1996年首次发布以来已实施近30年，在浙江省海洋生态环境保护中发挥积极作用[6]。当前我国海洋经济发展正处于以高质量发展为目标的战略转型期，海洋生态环境保护面临新挑战。浙江省高度重视海洋生态环境保护，为打好近岸海域污染防治“攻坚战”，在确保陆海统筹综合治理中取得明显成效，近岸海域环境功能区划修编工作迫在眉睫。本研究梳理浙江省近岸海域环境功能区划编制、调整和监测评价的经验，分析管理过程中存在的主要问题并提出对策措施，以期为浙江省近岸海域环境功能区划的修编提供思路，为更有效地实施近岸海域生态环境保护和资源开发利用提供技术支持。

1 浙江省近岸海域环境功能区管理现状

1.1 区划方案调整历程

1989年浙江省舟山市作为全国8个试点市县之一最早开展近岸海域环境功能区划工作，之后沿海地区先后发布近岸海域环境功能区划方案[7]。浙江省于1996年首次发布近岸海域环境功能区划方案，是全国首批完成区划方案的6个省级行政区之一。1998年为适配新发布的《海水水质标准》，浙江省近岸海域环境功能区划方案进行技术性调整[8]。2001年为适应沿海地区经济快速发展需求，按照《近岸海域环境功能区管理办法》和《近岸海域环境功能区划分技术规范》的要求，浙江省近岸海域环境功能区划方案再次进行调整。根据《关于印发浙江省近岸海域环境功能区划（调整）的通知》，2001年浙江省共划定60个近岸海域环境功能区。

近年来，浙江省近岸海域环境功能区调整的需求明显，尤其是2022年全省共批复10个调整申请，至2023年4 月全省近岸海域环境功能区已增至103个。为确保近岸海域环境功能区的相对稳定，浙江省生态环境厅于2022年启动近岸海域环境功能区划的修编工作。

1.2 区划现状

至2023年4月，浙江省近岸海域环境功能区总面积约为4.4万km2。其中，一类、二类、三类、四类功能区分别有6个、14个、22个、61个，面积占比分别为83.7%、8.9%、1.5%、5.9%。面积大于5000km2的功能区有3个，分别为浙江北部一类区、浙江中部一类区、浙江南部一类区;面积不足2km2 的功能区有15个，大部分为近岸四类区。不同功能区的面积差异显著，最大约为1.19万km2，最小仅为0.24km2。此外，浙江省在三门核电、三澳核电的用海区域设置温升超4℃的混合区，根据2022年最新的调整批复，三门核电一期、二期、三期工程叠加后的混合区面积约为9.3km2，三澳核电一期、二期、三期工程叠加后的混合区面积约为12.0km2。

1.3 功能区监测

浙江省自2001年起实施近岸海域环境功能区水质监测工作，监测时间为春季和秋季，监测内容为表层海水水質，包括水温、盐度、pH 值、化学需氧量、亚硝酸盐氮、硝酸盐氮、氨氮、无机氮、活性磷酸盐与石油类10项监测指标。其中，2001—2018年由原中国环境监测总站统筹组织，2019年至今由国家海洋环境监测中心统筹组织。根据生态环境部发布的《近岸海域环境监测规范》和浙江省海洋生态环境监测中心发布的《2021年近岸海域生态环境监测工作实施方案》，2021年浙江省近岸海域共设置114个环境功能区监测站位，包括杭州市1个、嘉兴市7 个、舟山市34 个、宁波市27 个、台州市24个、温州市21个，其中53个国控站位由国家海洋环境监测中心组织监测，61个加测站位由各沿海地级市组织监测。

2 浙江省近岸海域环境功能区管理存在的主要问题

2.1 水质达标率较低

浙江省近岸海域环境功能区的水质数据来源于浙江省海洋生态环境监测中心，2001—2022年该中心持续对浙江省近岸海域环境功能区的生态环境状况开展监测，并通过发布年度《浙江省近岸海域生态环境质量报告书》对水质达标情况进行评价。评价方法采用单因子标准指数法，评价指标包括pH值、活性磷酸盐、化学需氧量、无机氮和石油类，评价数据被《浙江省生态环境状况公报》采用。根据评价结果，2001—2022年浙江省近岸海域环境功能区水质达标率平均仅为9.5%，总体处于较低水平;其中，2004年前低于3.0%，2005—2009 年有所提升，2011—2019年总体保持在10.0%左右，2020年升至31.9%，但2021—2022年又明显回落（图1）。

以2022年为例，浙江省近岸海域环境功能区水质达标率为15.0%，其中8 个功能区达标率为100%，6 个功能区达标率分别为27.3%、8.3%、12.5%、50.0%、25.0%、25.0%，其他功能区均不达标。影响功能区达标率的主要指标为无机氮和活性磷酸盐，部分功能区的化学需氧量和pH 值也存在超标现象。

王益鸣等[6]对2001—2009年浙江省近岸海域环境功能区的水质达标趋势及影响因素进行研究，发现水质达标率2001—2004年较低，2005—2009年有所提升，主要影响因素为无机氮和活性磷酸盐，与本研究结果基本一致。

2.2 水质目标的协调性不足

根据不同功能区的实际情况确定相应的水质目标是制定近岸海域环境功能区生态环境保护措施的重要原则，但现行浙江省近岸海域环境功能区划方案对相邻功能区水质目标的协调性考虑不足，缺乏合理衔接。例如：舟山市近岸海域执行一类水质目标的A01Ⅰ与执行四类水质目标的D04Ⅳ相连（图2（a））;台州市近岸海域执行一类水质目标的A04Ⅰ 与执行四类水质目标的C05Ⅲ 相连（图2（b））;温州市近岸海域执行一类水质目标的A05Ⅰ与执行三类水质目标的D30Ⅳ和D32Ⅳ相连（图2（c））。由于一类与三类或四类水质目标的差异较大，相邻设置明显偏离污染物的自然分布规律，使近岸海域环境功能区管理陷入目标虚设以及环境保护措施难以执行的困境。

同时，现行浙江省近岸海域环境功能区水质目标与水质现状的偏差较大。根据浙江省海洋生态环境监测中心的调查结果，2001—2022年浙江省近岸海域符合第一类、第二类海水水质标准的优良水质占比为3.8%～62.9%（图1），但划定的一类、二类功能区的面积占比高达91.1%，导致功能区水质平均达标率仅为9.5%。功能区水质目标与水质现状的差距较大，易导致海域主导功能与整体管理效益产生冲突。

2.3 与涉海专项规划的横向衔接不足

我国近岸海域环境功能区划、海洋功能区划、海洋生态保护红线以及“三线一单”生态环境分区是与海洋生态环境保护相关的专项规划，其定位各有侧重。其中，近岸海域环境功能区划侧重于有效保护和改善近岸海域生态环境，海洋功能区划强调对相关海洋开发活动的指导和规范，海洋生态保护红线通过划定重要海洋生态区以实施严格保护，“三线一单”生态环境分区在海洋生态保护红线的基础上增划一般生态空间并编制相应的环境准入清单[9-13]。浙江省上述涉海专项规划的分区结果差异较大：近岸海域环境功能区有4 个大类共103个，包括一类区6 个、二类区14 个、三类区22个、四类区61个，涉及海域面积约4.4万km2;海洋功能区有8 个大类共224 个，包括农渔业区46个、港口航运区43个、工业与城镇用海区42个、矿产与能源区2个、旅游休闲娱乐区27个、海洋保护区18个、特殊利用区23个、保留区23个，涉及海域面积约4.4万km2;“三线一单”生态环境分区有3个大类共206个，包括优先管控单元104个、重点管控单元80个、一般管控单元22个，涉及海域面积约4.3万km2;海洋生态保护红线区有2个大类共105个，包括禁止类20个、限制类85个，涉及海域面积约1.4万km2。

虽然不同涉海专项规划的定位、划分依据、适用范围和生态环境保护要求等各不相同，但均强调人类对海域的使用功能且针对同一海域，因此能否有效协调和统筹不同规划之间的关系直接影响海洋生态环境管理成效。通过比较发现，浙江省不同涉海专项规划在部分海域的生态空间管理上缺乏有效衔接和匹配，导致管控手段不明确以及管控措施难落实。例如：①乐清湾大部分海域在近岸海域环境功能区划中被划为二类区（B15Ⅱ）（图3（a）），要求水质不低于第二类海水水质标准;而在海洋功能区划中则被主要定位为农渔业区（A1-21）、海洋保护区（A6-3）、工业与城镇用海区（A3-28）以及港口航运区（A2-17、A2-18）（图3（b）），其中工业与城镇用海区、港口航运区均要求水质不低于第三类海水水质标准。②飞云江口海域在近岸海域环境功能区划中被划为四类区（D38Ⅱ）（图4（a）），主要使用功能为港口和航道;而在海洋生态保护红线区划中则被划为限制类中的河口类重要生态系统（33-Xc05）（图4（b）），严格限制开展与生态环境保护不一致的开发活动。

2.4 管理边界认定不规范

我国对于海岸线的界定已做出统一规定和技术要求，但在实践过程中由于各地實际情况复杂多样，不同部门和规范对海岸线的定义和监测不完全一致[14-15]。同时，不同涉海专项规划使用海岸线数据的编制年份、获取途径也有差异，导致不同涉海专项规划的海岸线数据存在不一致现象。此外，地理意义上的海岸线具有较强的不稳定性，易受自然因素和人为因素的影响，尤其浙江省数十年来围填海活动频繁，海岸线变化幅度较大[16-18]。目前浙江省海岸带管理普遍存在空缺或重叠现象，近岸海域环境功能区管理亦是如此。因围垦开发或自然淤积等原因，原先设置于海岸线上的部分功能区节点已进入陆地（图5（a）和图5（b）），部分已经完全确权为陆地的海域仍被划为近岸海域环境功能区（图5（b）和图5（c））。

依据《浙江省水功能区水环境功能区划分方案（2015）》，椒江口、瓯江口、飞云江口和鳌江口的近岸海域环境功能区与地表水环境功能区都有重叠现象，即同一海域在被划为地表水环境功能区的同时又被划为近岸海域环境功能区。此外，钱塘江入海口处的江东大桥至钱江隧道区域处于规划空白状态，既未被划入近岸海域环境功能区，也未被划入地表水环境功能区。功能区边界范围不统一导致管理界限难以认定，给管理部门和用海单位造成极大的困扰。

3 对策措施

浙江省近岸海域环境功能区划已实施近30年，在全省近岸海域生态环境保护中发挥了积极作用。随着新时代生态文明建设的不断深入，浙江省面临打好近岸海域环境污染防治“攻坚战”、建设美丽海湾等新任务，对近岸海域环境功能区的空间表达和管理能力提出更高的要求。本研究针对浙江省近岸海域环境功能区管理过程中存在的问题，提出对策措施。

3.1 坚持生态优先底线约束原则

近岸海域环境功能区管理应坚持生态优先，牢牢守住近岸海域生态环境安全底线，确保一类区、二类区生态功能保持稳定。浙江省自然资源厅于2022年9月30日正式发布《关于启用“三区三线”划定成果的通知》，近岸海域环境功能区划应依据其中的海洋生态保护红线划定成果，进一步优化一类区的空间格局，确保生态优先的原则得到有效落实;浙江省农业农村厅以及浙江省发展和改革委员会于2023年7月8日联合发布《浙江省养殖水域滩涂规划（2022—2030）》，近岸海域环境功能区划可依据其中的养殖区划定成果，进一步优化二类区的空间格局。

针对日常管理中近岸海域环境功能区频繁调整的现象，应进一步规范调整程序，强化区划的权威性[19]。确因国家、省重大项目建设须对部分功能区进行调整的，应提出合理可行的调整方案，充分考虑水质目标的可达性以及对周边海洋生态系统可能产生的影响，并制定科学合理的管控措施。近岸海域环境功能区划应在合理用海的基础上，以促进人与自然和谐发展的站位，更加突出近岸海域生态系统的健康和修复。

3.2 有序衔接浙江省国土空间规划

生态环境规划是细化国土空间规划生态环境管控要求的重要组成部分，做好二者的有序衔接有助于提升国土空间治理能力[20]。2022年发布实施的《浙江省生态环境保护条例》提出“根据国家和省国土空间总体规划、生态环境质量标准，编制水环境、近岸海域等功能区划”。2023年广西壮族自治区发布的《近岸海域环境功能区划方案》明确提出“近岸海域环境功能区的划分应与国土空间规划相衔接，根据海域的不同用途和基本功能，确定不同海域的环境功能区和水质保护目标”。

浙江省自2019年起开展《浙江省国土空间总体规划（2021—2035年）》的编制工作，目前已形成初步成果。根据海洋空间规划“多规合一”的要求，浙江省海洋功能区划、海洋生态保护红线等涉海专项规划均已融入该成果[21]。在此背景下，浙江省近岸海域环境功能区划的修编应有序衔接省国土空间规划的最新成果，依据其总体框架结构，合理控制不同功能区的总体比例;同时，依据国土空间规划子规划———海岸带综合保護与利用规划，进一步细化和优化不同功能区的空间格局。

3.3 科学合理制订分类分区管控措施

随着新时期浙江省《海洋生态环境保护“十四五”规划》《关于加强生态保护红线监管的实施意见》和《重点海域综合治理攻坚战实施方案（2022—2025年》等重要规划和政策文件的陆续发布，近岸海域环境功能区划在修编过程中应重新核查与最新规划及政策文件之间保护目标的符合性，制订统一协调、科学合理的分类分区管控措施。

浙江省近岸海域受长江、钱塘江、椒江等冲淡水以及沿岸流、上升流、台湾暖流等的交汇影响，生态系统复杂多变[22-24]，尤其是杭州湾、象山港、三门湾及乐清湾等重点港湾的生态系统特殊。因此，应持续开展深入的探索研究，逐步加深对海洋生态系统的认知，综合考虑环境质量现状、生态系统敏感性和脆弱性以及海洋经济发展状况，进而在现有水质目标的基础上不断丰富海洋生态环境保护目标，因地制宜制定差异化的管控措施。沿海地方政府是近岸海域环境功能区管理的责任主体，应不断完善监管制度，严格落实管控措施，合理安排和布局涉海开发项目，逐步落实占补平衡要求。各级有关部门应加强对近岸海域环境功能区管理的宣传，引导公众自觉参与，努力营造良好的海洋生态环境保护氛围。

3.4 有机融合涉海专项规划保护目标

浙江省是海洋资源大省，涉海专项规划众多（如交通港口规划、渔港建设规划、电力发展规划、养殖水域滩涂规划），还涉及不同部门分别划定的水产种质资源保护区、产卵保护区、珍稀濒危物种集中分布区、海洋自然保护区、海洋特别保护区等生态敏感区域。只有充分厘清近岸海域环境功能区划与各涉海专项规划空间布局和环境保护目标之间的关系，统筹解决空间冲突问题，实现管理上的“融合归一”，才能有效提升近岸海域生态环境的空间治理能力。随着信息化、数字化技术的发展，海域综合信息处理及空间信息融合能力逐渐加强。浙江省生态环境厅依托“浙江省生态环境保护综合协同管理平台”开发的“浙里蓝海”应用功能，显著提升海洋生态环境的空间治理能力。此外，浙江省自然资源厅开发的“浙江省域空间治理数字化平台”建立国土空间总体规划、详细规划、专项规划等空间数据的贯通机制和动态更新机制，为实现近岸海域环境功能区划与各涉海专项规划的有机融合提供较好的信息支撑。

3.5 基于陆海统筹合理认定管理边界

陆海分界、河海分界是划分近岸海域与陆地、地表水之间管理区域的基准线，其位置界定的合理性、准确性对海洋生态环境空间治理具有重要意义。

陆海分界通常采用海岸线数据，但由于海岸线本身的不稳定性以及原国土和海洋部门划定海岸线依据的标准不一致，我国海岸线认定长期以来存在一定的分歧。此外，浙江省海岛众多，约占全国海岛总数的40%[1]，海岛岸线的确定难度较大，给陆海分界带来实际困难。

河海分界也较为复杂。目前浙江省自然资源厅、浙江省水利厅及浙江省生态环境厅在实际工作中都有各自的管理边界，2018年国务院机构改革赋予自然资源部门统一行使建立国土空间规划体系的职责，为长期存在的河海管理边界分歧问题提供解决良机。2023年广西壮族自治区最新发布的《近岸海域环境功能区划方案》即采用“国土空间规划海域范围”。同时，考虑到目前浙江省地表水环境功能区与近岸海域环境功能区之间存在管理重叠和空白的问题，建议浙江省近岸海域环境功能区划在修编过程中认定浙江省国土空间规划中的河海分界及陆海分界，并对地表水环境功能区的入海边界进行修正，以形成统一衔接、功能互补、相互协调的区划管理体系，为进一步贯通陆海污染防治和推动生态环境保护区域联动打下良好基础。

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