长江入海口打击非法捕捞政策系统的协调性研究

赵玲　王妍

摘要：长江流域禁捕为全局计、为子孙谋，但在禁捕后却存在非法捕捞的问题，尤其在渔业资源较为丰富的长江入海口处尤为严重，阻碍政策目标的实现。基于现实层面的矛盾，文章选取24份国家层面、30份地方层面有关长江入海口“打击非法捕捞”的政策文本，对政策系统的协调性进行分析与评价。结果表明：长江入海口打击非法捕捞政策系统协调性较好，但存在部分不协调问题。文章创新性提出政策系统协调性整合框架，从公共政策视角为长江入海口非法捕捞问题的治理提供优化方向。

关键词：长江入海口;非法捕捞;政策系统协调性

中图分类号：S931.1;F205;P745 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2024）02-0102-08

0 引言

长江是我国重要的生态安全屏障，长江入海口是洄游性鱼类和定居性鱼类资源最为富集的区域，是长江渔业发展的“主阵地”。长江流域禁捕是贯彻落实习近平总书记关于“共抓大保护、不搞大开发”重要指示精神的重要决策。自2020年起，长江入海口禁捕范围扩延并设立禁捕管理区。然而在禁捕期间打击非法捕捞的工作难度极大，尽管长江流域各级渔政管理部门开展了大量卓有成效的工作，长江下游城市也在逐步控制海洋捕捞强度以及新扩建海洋保护区等，但长江入海口生物资源养护工作依然面临挑战[1]。

出现这一问题与多种政策因素有关。从政策完备性看，渔政执法监督制度尚未普遍建立，执法工作缺少监督[2-3];从政策主体看，执法人员存在老龄化、法律素养偏低的现象[4];从政策客体看，很多违法者因就业困难而从事低门槛的非法捕捞[5];从政策环境看，江面环境的特殊性加大政策执行难度[6]。研究发现，多种影响政策执行的因素形成复杂的政策系统，政策目标的实现有赖于政策系统中各要素的彼此协调[7]。例如：我国的耕地保护政策忽视与其他政策的协调性，导致政策实施不顺利[8];西班牙节水政策的制定者和实施者之间缺乏合作，最终未能达到预期的政策目标[9]。因此，为提高政策执行效率，不能孤立地看待政策执行过程，而应充分发挥政策系统的支撑作用，重视政策系统中各要素的协调性[10]。

长江流域禁捕是系统性的社会工程，在长江入海口处打击非法捕捞是其重要组成部分[11]，其政策系统协调性对政策执行及其目标实现的影响有待研究。因此，本研究试图探讨的问题包括：长江入海口打击非法捕捞政策系统内外部及各要素之间是否协调，相关状态对政策执行产生怎样的影响，以及如何通过提升政策系统协调性来提高政策执行效力。本研究采用实证研究方法评价長江入海口打击非法捕捞政策系统的协调性，分析其中存在的问题，以期为政策系统的优化提供参考。

1 理论框架及研究假设

1.1 理论框架

政策系统是为实现政策目标而贯彻实施的复杂动态的运行系统[12-13]。政策系统通常可分为内部系统和外部系统：内部系统由主体和客体2个子系统组成，其中主体子系统包括政策决策、执行、监督与评价等系列流程，客体子系统包括政策发生作用的对象和内容;外部系统主要是指政策环境，由政治、经济、文化、社会、人口等影响因素组成[14]。

政策系统具有整体性、关联性、协调性等特征，其中协调性是影响政策目标实现的重要因素[15]。政策系统的协调性是指各要素的合理比例关系以及各要素功能的合理匹配，这就要求政策系统与其他政策和外部环境之间互不抵触，否则会破坏政策系统结构，致使政策系统功能紊乱，最终影响政策目标的实现[16]。

陈庆云[17]提出由主体子系统、客体子系统和环境系统组成的政策系统协调性分析框架，该框架在后来的研究中得到较多应用。杨雪燕等[16]应用此框架研究发现造成出生性别比例失衡的主要原因是政策系统不协调：在主体子系统中，公民及社会组织在政策制定、执行、监测评价中的参与度较低;在客体子系统中，政策执行对象未能体现公平原则，且政策条款表述不清;主体与客体子系统之间缺乏监督评价机制;在环境系统中，相关政策与现行政策以及社会经济文化存在冲突。沈苏燕等[18]应用此框架研究发现部分养老政策未达到预期效果与政策系统不协调有关。该框架还被应用于国际机构养老政策[19]、我国公共体育服务政策[20]等政策系统的协调性研究，其解释力和有效性得到一定的验证。

值得关注的是，我国政策的制定和实施具有“高层驱动、央地互动”的特征[21]。封铁英等[22]据此特征，提出具有层级要素的政策系统协调性分析框架，重点探讨国家与地方的政策层级协调性问题，这对于解释和防止政策失效同样重要。具体表现在：在政策出台时间上，地方应紧跟国家部署，及时制定地方政策;在政策制定主体上，地方应与国家保持一致;在政策执行效力上，从国家到地方应保持由高到低的比例。

长江入海口打击非法捕捞政策系统属于国家层面战略规划和地方层面具体执行之间呼应互动的有机系统，兼具系统性要素和层级性特征。由此，本研究以陈庆云[17]提出的政策系统协调性分析框架为基础，融入封铁英等[22]提出的政策层级协调性分析框架，提出政策系统协调性的整合性分析框架（图1）。

1.2 研究假设

根据相关研究，主体子系统的协调性表现在3个方面。①决策主体明确且包含公民及社会组织的参与，这是推进国家治理现代化的内在要求[23];②执行主体之间保持沟通，有效的沟通是合作的前提，体现在联合执法、执法协作等方面;③监测主体明确，保证政策制定和执行的公正性与客观性[24]。由此提出假设1，即在长江入海口打击非法捕捞政策系统的主体子系统内部，决策主体明确且公民与社会组织真正参与，执行主体开展联合执法，以及存在明确的监测主体，这些要素确保主体子系统具有协调性。

客体子系统的协调性表现在政策执行对象、内容以及条款等有利于实现政策目标。由此提出假设2，即在长江入海口打击非法捕捞政策系统的客体子系统内部，政策执行对象明确、政策内容具体可操作以及政策条款之间无冲突矛盾，这些要素确保客体子系统具有协调性。

政策系统中主体和客体子系统之间的协调性建立在完备的监督和监测评价机制基础上[25]。由此提出假设3，即在长江入海口打击非法捕捞政策系统中，主体和客体子系统之间建立监督和监测评价机制，确保主体与客体子系统之间具有协调性。

政策系统与其他政策的协调性主要表现在政策的内容和执行与国家相关法律法规无冲突[26]。由此提出假设4，即在長江入海口打击非法捕捞政策系统中，政策的内容和执行与国家相关法律法规无冲突，确保政策系统与其他政策具有协调性。

政策系统与政策环境的协调性具体表现在现有政治、经济、文化、社会、人口等能够为政策实施提供有利条件[25]。由此提出假设5，即在长江入海口打击非法捕捞政策系统外部，存在能够推动政策目标实现的政治、经济、文化、社会、人口等环境条件，政策系统与政策环境具有协调性。

政策系统的层级协调性主要表现在：从时间上看，地方可以在国家统一部署安排下及时出台政策;从政策主体上看，国家与地方的政策主体基本一致;从政策效力上看，国家层面到地方层面保持由高到低的趋势[22]。由此提出假设6，即在长江入海口打击非法捕捞政策系统中，地方政策与国家政策的出台时间大致相同，地方政策与国家政策的主体基本一致，以及从国家到地方的政策效力保持由高到低的趋势，确保政策系统具有层级协调性。

2 研究数据与方法

2.1 数据来源与处理

长江流域禁捕工作自2018年逐步开展，因此本研究选取数据的时间跨度为2018年1月至2023年4月，政策文本主要来自国务院政策文件库、农业农村部等的官方网站。为避免遗漏，检索范围由宽泛到细化逐级进行，先以“长江非法捕捞”为关键词进行政策检索，再以“长江入海口非法捕捞”为关键词对政策内容进行检索，同时检索正文中包含“长江入海口打击非法捕捞”相关内容的政策。通过检索和整理，最终搜集到24项国家政策和30项地方政策，如2020年国务院办公厅发布的《打击长江流域非法捕捞专项整治行动方案》（国办发明电〔2020〕21号）、2021年上海市青浦区重固镇人民政府发布的《重固镇打击非法捕捞专项整治行动暨长效管理实施方案》（重府〔2021〕34号）、2023年农业农村部发布的《农业农村部关于印发<“中国渔政亮剑2023”系列专项执法行动方案>的通知》（农渔发〔2023〕8号）。

本研究根据政策主要内容，将与长江入海口打击非法捕捞相关的24项国家政策细分为5类。第一类：与长江入海口打击非法捕捞直接相关的政策（8项）;第二类：涉及打击非法捕捞的长江生态环境保护政策（5项）;第三类：涉及打击非法捕捞的长江渔业渔政执法政策（6项）;第四类：涉及打击非法捕捞的长江禁捕退捕政策（4项）;第五类：涉及打击非法捕捞的长江农业农村现代化政策（1项）。

2.2 变量选取与编码

针对政策系统内外部协调性评价，本研究设置三级编码类目，并对最后一级编码进行说明（表1）。

3 实证结果

3.1 政策系统内部协调性

3.1.1 主体子系统协调性

在长江入海口打击非法捕捞政策系统的主体子系统中，24项国家政策的决策主体、执行主体、监测主体以及公民及社会组织参与情况如表2至表5所示。

长江入海口打击非法捕捞政策系统的主体子系统协调性总体较好，但存在部分不协调现象，主要表现在缺少关于公民及社会组织参与政策决策的描述、少部分政策未涉及联合执法以及部分政策缺乏监测主体。①各项政策都有明确的决策主体，其中“一府两院”决策的占20.8%、单一部门决策的占62.5%、部门联合决策的占16.7%（表2）;公民及社会组织未参与政策决策过程（表5）。②各项政策都有明确的执行主体，其中部门联合执行的占75.0%，为联合打击非法捕捞行为提供政策支持（表3）。③政策监测主体不明确的占25.0%，表明这些政策无法得到有效监测（表4）;公民及社会组织参与政策监测的占45.8%，表明民主权利在政策监测过程中得到较好发挥（表5）。

3.1.2 客体子系统协调性

在长江入海口打击非法捕捞政策系统的客体子系统中，执行对象和政策条款的协调性较好，但政策内容存在部分不协调，表现在联合执法相关内容模糊以及可操作性低。①各项政策的执行对象十分明确，其中以生态环境为执行对象的占33.3%，体现政策主体对生态环境保护的高度重视（表6）。②部分政策内容不够深入和细化，尤其是联合执法相关内容;如《上海市长江口水域打击非法捕捞专项整治行动工作方案》提出“部门协作，联合执法”，但未明确联合执法的具体部门以及相关操作流程。③政策条款相互补充衔接，不存在矛盾;如《长江保护修复攻坚战行动计划》要求“健全长江流域生态补偿机制，进一步加大中央财政支持长江经济带及源头地区生态补偿资金投入”，《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》提出“对于退捕渔民补偿，坚持地方为主，中央适当奖补”。

3.1.3 主体与客体子系统之间的协调性

长江入海口打击非法捕捞政策系统的主体与客体子系统之间仍不协调，表现在部分政策缺少监督机制和监测评价机制。①大部分政策已建立监督机制，但仍有20.8%的政策缺乏监督机制（表7）。②目前政策监测主体不明确的占25%，导致政策监测评价机制难以普遍建立，不利于政策的及时优化和调整（表4）。

3.2 政策系统外部协调性

3.2.1 政策系统与其他政策

在政策内容上，长江入海口打击非法捕捞政策系统中的《“中国渔政亮剑2022”系列专项执法行动方案》要求加强休闲垂钓执法，而其他政策中的《户外运动产业发展规划（2022—2025年）》又要求推动中部地区开发垂钓项目;中部地区属于长江干流流域，垂钓项目的发展势必加重执法负担，易产生政策冲突。

在政策执行上，由于地域属性不同，部分地区积极推动渔猎文化以促进农村旅游业的发展[27]，在一定程度上消解长江入海口打击非法捕捞政策系统中的政策执行对象对禁捕的意识观念，从而对政策执行产生阻力。

3.2.2 政策系统与政策环境

在政治环境方面，党和国家对长江流域禁捕的高度重视为长江入海口打击非法捕捞政策的实施提供良好的政治引領，形成稳固的政治氛围;在经济环境方面，长江流域各地政府财政预算压力大，存在渔政执法经费短缺的情况[28];在文化环境方面，“长江渔文化”随着渔民陆续退捕上岸被逐渐消解，致使长江入海口打击非法捕捞政策在制定和实施中缺乏文化支持[29];在社会环境方面，长江流域50岁以上的渔民占50%，初中以下学历的渔民占80%，渔民转产就业困难，存在再次从事非法捕捞的风险，给政策系统的稳定性带来挑战;在人口环境方面，长江入海口地区人口众多，对渔业资源的需求较大，尤其是禁捕之后渔获物价格升高，易对非法捕捞行为形成刺激。

3.3 政策系统层级协调性

长江入海口打击非法捕捞政策系统具有良好的层级协调性。①在政策出台时间方面，长江流域地方政府开展为期3年的打击非法捕捞专项行动，并在2020年迎来政策出台高峰，与国家总体政策部署在时间上基本一致，体现地方对于国家政策的及时响应，保证了政策时效性。②在政策主体方面，国家与地方的政策决策主体均以农业农村主管部门和人民政府为主。国家政策决策主体以农业农村部为主，其参与发布的政策占48.8%，“一府两院”发布的政策占9.8%;地方政策决策主体以当地农业农村厅（局）为主，其参与发布的政策占57.6%，地方政府发布的政策占18.2%。③在政策效力方面，国家政策到地方政策呈现由高到低的合理趋势。

4 结语

长江入海口打击非法捕捞政策系统的协调性整体较好，但仍存在部分不协调的问题。针对研究结果，本研究提出建议：加大对长江入海口打击非法捕捞政策的宣传，通过开展群众座谈会等形式提高公民及社会组织在政策决策中的参与度;积极组织联合执法，在政策执行过程中建立完备的合作和监测评价机制，并自觉接受社会监督;在执法实践中不断修正存在冲突的政策条款;结合当下海洋生态环保理念，充分挖掘长江文化的时代价值，在海洋生态文明建设中弘扬“长江渔文化”。

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