基层治理新趋势：以系统化改革破解基层治理的难题

□向春玲

（中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部，北京 100091）

党的十八大以来，党中央对基层治理改革工作给予了高度重视，各地在基层治理实践中不同程度地体现了系统化趋势，但仍然存在着治理结构协同性不足、治理职责不够清晰、基层治理效能难以提升等系列问题。党的十九大报告强调“坚持全面深化改革”，并把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为改革取得重大突破的宝贵经验。系统观念是以系统的观点分析问题和解决问题的世界观和方法论，是人们认识世界和改造世界的基本方式[1]。我国已经从生存型社会向发展型社会转变，从以往注重经济发展转向“经济、政治、文化、社会、生态”五位一体全面发展。因此，全面深化改革必须坚持系统思维，谋求现代化发展各领域的协同推进。新的时代条件下，理论界和实务界都需要运用系统思维对基层治理体系进行全面审视，地方政府需要在党建引领基层治理改革的过程中，通过系统化设计、优化治理结构、明晰职能权责、加快数字化治理，推进基层治理的系统性、整体性和协同性。

一、系统观念是基层治理系统化改革的重要理论基础

系统观念建立在辩证唯物主义和现代科学发展的基础上，既体现了唯物辩证法关于联系、整体、发展的观点，又体现了系统论关于结构、功能、要素、开放性等观点[2]，反映了现代科学发展的趋势和现代社会生活的复杂性。系统观的出现，使人类的思维方式和认知方式发生了深刻的变化，极大地提高了人们认识世界和改造世界的能力,扩大了人们研究问题的宽度和深度[3]。

（一）系统观的生成与内涵

世界万物是诸要素构成的相互联系和永恒发展的有机系统，但人类对世界形成系统的认识却经历了漫长的岁月。工业文明之前，与传统农业社会简单的生产方式和社会结构相适应，人们的认识主要以线性的“简单因果论”或者局部的“要素思维方式”为主。这种思维强调从局部或系统内的要素来说明整体复杂的事物，只适用认识较为简单的事物。18 世纪中叶以来，科学发现和科技革命推动了工业化、市场化、城市化迅速发展，逐步实现了农业文明向工业文明转变，不仅改变了不同国家的经济结构和社会结构，也深刻地改变了世界格局。人类社会面临许多规模巨大、关系复杂、变量众多的新情况、新问题，人与人、人与社会、人与自然呈现出复杂多变的关系，传统社会从部分认识整体的“简单因果分析”方法和“线性思维”已不能满足认识世界的需要。20 世纪30 年代，系统论诞生，其整体性、高度综合化的思维特征，别开生面地为现代社会解决复杂问题提供了有效的思维方式。系统论最早出现在生物学和物理学领域，后来进入管理学、工程学、经济学、社会学等实践领域。20 世纪80 年代以后，系统论开始与其他学科交叉融合，从此，系统论和系统思维在各行各业推广运用，并在世界范围内传播。一般系统论认为，系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体，包括了要素、结构、功能三个核心概念。系统观念要求在系统与要素、要素与要素、结构与层次、系统与环境之间的相互作用中去认识事物和把握规律，进而从总体上实现系统要素结构和功能的优化[4]，保持系统的动态平衡。整体性、结构性、关联性、协同性、开放性等是系统共同的基本特征，这些特征既是系统观所具有的基本思想观点，也是系统方法的基本原则。

在对事物系统性的认识中，马克思主义唯物辩证法包含着丰富的系统思想。唯物辩证法认为，世界是一个相互联系的有机整体，这种联系是事物内部各要素之间和各事物之间相互影响、相互制约、相互作用的关系[5]，强调了系统的整体性、结构性和功能性。因此，在认识世界和改造世界的过程中，必须坚持以普遍联系、运动发展的观点，不能以形而上学的方式，即孤立、片面、静止的方式观察问题和处理问题[1]。同时，在中华优秀传统文化中也蕴含着“天人合一”和“阴阳五行”朴素的整体思想和系统观念。中国共产党在革命和建设的各个历史时期，始终坚持运用系统观念认识问题和解决问题，取得了新民主主义革命的成功和社会主义建设的成就。改革开放是新中国成立以来一场巨大的社会转型，这期间，我国工业化、市场化、城镇化、信息化和全球化加速发展。2013 年党的十八届三中全会针对新时代十分复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，提出了我国进入全面深化改革新阶段，要推进国家治理体系和治理能力现代化，在此过程中，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。2017年，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十六次会议上指出，“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法”[6]109。党的二十大报告提出在建设现代化强国的新阶段，“必须坚持系统观念”。坚持系统观念是我们党在现代化发展新阶段对党和国家各项事业的前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进的科学思想方法，体现了我们党对辩证唯物主义和历史唯物主义的深刻把握和科学运用，体现了我们党对中华优秀传统文化的继承和弘扬，体现了我们党尊重人类社会发展的基本规律。掌握系统观念和系统方法对于我国基层治理的改革创新，具有十分重要的理论意义和实践意义。

（二）系统的整体性

系统整体性强调不仅要看到系统中的各个组成部分（要素），还要看到各组成部分之间的相互关系与相互作用，正是这种整体中各组成部分的相互联系和相互作用，系统形成了新的性质和新的功能[7]，所以说“系统思维”是有别于单一“要素思维”的全局性和整体性思维。“系统思维”强调对整个系统及各个组成部分的整体分析和综合思考，以此认识和理解系统的结构、关系和功能，以便更好地找到解决问题的方式。“要素思维”不是从整体看问题，而是更多关注系统中要素部分之间的差别以及独立性，经常以一种孤立和部门要素的视角看问题，强调局部的重要性，这是以一种机械简单的方式认识问题，缺乏对要素之间关系和相互作用的认识。“系统思维”关注的是所有要素之间相互作用以及构成的整体性关系，是从要素的关联性考虑问题。系统要素之间的相互作用和相互关系决定了系统的整体性效应，所以“关系”在系统存在与运行中起到了非常关键的作用。系统整体论强调，正是组成系统的要素之间既相互区分又相互作用的关系，才形成了系统要素所不具有的新的整体性质、功能和规律。

在基层治理实践这个体系中，政府是治理体系中的重要主体，发挥着主导作用。但是政府各部门又是具有一定专业性、竞争性和利益性的行动主体，有其特殊职能，在治理实践中，发挥着要素的作用。政府基层治理实践整体性效能的形成需要各个部门主体之间的相互配合、实现部门要素之间的有机融合。在基层治理实践中，不考虑治理实践的整体性，仅仅强调各要素部门的主体性，就是陷入要素思维，缺乏系统思维的表现，在实际的治理过程中，则会降低基层治理系统的整体性和协同性，导致基层治理的碎片化和部门化。

（三）系统的协同性

一般来讲，系统结构是指系统各构成要素组成并承担着相应的职能。系统是分层次的，大的系统包括诸多子系统，子系统在大系统中起着一个元素（要素）的作用，但是在需要考察子系统的结构时，又可将它分解为更小的子系统。系统的各要素相互联系、相互依赖、相互作用，构成一种相对稳定的结构关系，共同维系社会整体结构的均衡和秩序。要素的结构关系不是一成不变的，随着外在环境的变化和刺激，系统内的要素结构以及职能都会不断地进行自我调节，各要素在结构调整中相互适应、相互耦合，以适应新的外部环境，从而达到系统新的均衡。这种系统结构中的自我调节或调整的力量和特性就是系统的协同性[8]。

协同性首先可以体现为系统内部结构的协同。系统内部结构的协同性在横向上体现为系统中诸要素或各个子系统间在运行过程中的合作、协调和同步，在纵向上体现为上下层级结构要素运行的畅通与协调关系。系统在发展过程中，其内部各要素或各个子系统之间所保持的合作性、整体性、耦合性的状态是系统协同性的本质所在。当前，我国基层治理机构改革和组织优化就是为了实现基层治理系统的协同性，以增强基层治理体系的适应性，提升基层治理的效能，满足人的全面发展和社会全面进步的发展需要。在具体的实践过程中，基层治理进行系统的协调机制、合作机制建设，目的在于取得协同性效果。

基层政府治理的系统协同不仅体现为治理体系内部的部门和层级之间的协同，还体现为治理系统整体与外部环境的协同。当前，国内面临改革发展稳定的复杂局面，国际上面临百年未有之大变局，原有的基层治理结构和功能出现了不适合当前形势发展新要求的问题。因此，我国的基层治理改革需要通过系统化改革进行治理结构和职能的优化，在国家治理现代化的大局中谋求基层治理的创新发展，使基层治理体系最优的功能得以发挥。具体说来，就是要在治理主体结构上，实现党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的主体结构之间的协同与“共建”；在治理方式结构上，实现党领导下的自治、德治和法治相结合的多种方式“共治”；在治理内容结构上，从注重末端的维稳管理向维护群众权益和及时化解矛盾的源头治理转变，从而开创基层治理新局面。

二、系统观念视角下基层社会治理的困境

基层社会治理是社会治理的基础和重心。随着改革不断深入，改革所涉及的权利关系和利益关系更为复杂，国内面临的发展形势和外部环境也比过去更加严峻。新时期，我们需要用系统思维来重新审视基层社会治理，从系统性、整体性、协同性的视角来看待基层治理实践，会发现存在很多问题，具体表现为系统认知层面的困境、结构层面的困境和功能层面的困境等。

（一）认知层面的困境

首先，对社会治理“为了谁”的问题不明确。基层治理是个系统工程，涉及社会的方方面面，但是基层治理不是为了治理而治理，而是有其重要的价值追求。党的十八届五中全会提出以人民为中心的价值理念，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。党的二十大继续强化以人民为中心的理念，指出“江山就是人民，人民就是江山”。习近平总书记强调：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”[9]。为此，要“推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务”[9]。当前，在基层治理实践中存在着对上负责、完成上级任务“被动治理”的认识，使得基层政府本应履行的为基层群众服务的功能和及时化解社会矛盾的职能难以全面实现。同时，在执行层面还存在着部门利益、集团利益挤压群众利益的现象，这些认识和行为与中央强调的“以人民为中心”的思想相背离，导致一些地方群众的获得感不强、中央政策落实的“最后一公里”难以到位。

其次，以系统性思维认识“社会管理”向“社会治理”转变的重要意义。2013 年党的十八届三中全会提出了“社会治理”概念，代替了原来的“社会管理”。治理与管理虽然一字之差，体现的却是原有政府单一管理模式向“系统治理、依法治理、综合治理和源头治理”的转变，体现的是从“要素思维”向“系统思维”的转变。在此过程中，各级领导干部的思想认识在不断转变和不断深化，但在具体实践过程中，还存在认识不全面、不深入的问题，缺乏系统治理的思维。基层工作人员仍然习惯用传统的“管理思维”来处理基层事务，具体表现为部门之间仍然用“要素管理”方式看待问题，由此导致的结果是不仅原有的问题没有得到解决，还产生了新的社会矛盾。党的十九大提出“共建共治共享”理念，体现了社会治理过程中“系统治理”思维的重要性。

最后，从基层社会治理本身作为一个系统的角度来看，基层治理普遍缺乏对基层治理政府机构职能和自治组织职能的清晰认识。基层治理的街道（乡镇）处于国家与社会的交汇点，并衔接政府条块体系与基层社会。乡镇是一级人民政府，街道是政府派出机构，也可以说是国家行政职能的末梢，而且具有综合服务和管理职能，社区居委会和村民委员会是基层群众自治机构。各个基层治理主体在基层治理体系中有其不同的责任，各自发挥不同的功能，但在基层治理实践中普遍存在着对乡镇街道及村（社区）委员会职能定位的模糊认识，认为社区居委会和村委会是政府行政职能的延伸，造成在实践中出现职责不清、分工不明、过度“行政化”等问题。

（二）结构层面的困境

2013 年党的十八届三中全会制定了我国社会治理的基本框架。从治理的主体结构上确定了坚持系统治理，党委发挥总揽全局、协调各方的作用。“政府发挥主导作用，社会参与共治”。政府作为社会治理大系统中的重要主体，在改革开放过程中不断调整政府与社会关系，并在政府治理与社会调节、居民自治良性互动目标过程中做出了巨大努力，保障了我国经济建设的顺利进行。目前，我国进入现代化发展新阶段，中央提出基层治理体系和治理能力现代化，对基层治理提出了发展方向，也提出了新的要求。从系统观念的角度看，当前基层治理还存在着结构性的矛盾和困境，制约着我国基层治理现代化发展。在我国行政管理结构上存在着一个纵向的“条”的管理组织体系和一个横向的“块”的管理组织体系，二者构成我国的行政管理组织系统。“条”是一个等级分明的垂直管理组织体系，注重治理过程中的程序性和专业性。“块”是多个部门各自承担一定的职能，承担属地管理责任，注重地方政府事务的综合性职能。当前基层治理体系中不仅存在“条条”垂直结构的结构性矛盾，也存在“块块”部门结构的结构性矛盾，还存在“条块”关系结构的结构性矛盾，例如我们熟知的因为管理和决策权责不清而产生“九龙治水”的乱象，就是“条”“块”结构性矛盾的体现。基层治理实践中因为“条”“块”结构性矛盾而导致公共事务被分割、被推诿的现象屡见不鲜，表现如下:

第一，存在“条”“块”自身的结构性困境。一方面，从“条”的结构来看，垂直管理结构是纵向的决策由上到下层层下达的多层级执行的过程，基层事务是由下而上层层传递到最高层的过程。垂直管理的一个重要目的是要加强对地方、对基层自上而下的管理，由此形成了“上层决策、中层传达、基层执行”的管理模式。这种管理模式在传统社会中发挥了重要作用，但在面对当前现代化转型的复杂形势，却体现出了许多弊病。一是垂直管理具有专业性和边界性特征，容易导致公共政策的制定、执行和监督出现“碎片化”，产生“政出多门”“各唱各的调、各吹各的号”的现象，也容易造成职能部门一家独大，继而出现“部门矛盾，条块分割”等问题。政策出台之前如果缺乏事前基层调研，还容易出现上层部门的政策“不贴合实际”的情况。二是垂直管理部门的权力从上到下层层递减，基层的主要工作是完成上级分派的任务，内部不同层级的行政人员的升迁和问责主要依靠上级单位，由此形成了向上负责的特点，容易导致垂直管理部门基层行政人员不重视基层群众的工作。三是上级政府的政策方针在向下传达的过程中，容易出现因层级多而产生信息传递偏差、贯彻和落实滞后、政策执行效率低下等问题。甚至，有的部门从地方利益出发，有选择性地进行政策传达，容易导致信息扭曲和政策变形，政策执行成本高[10]，滋生腐败行为。另一方面，从“块”的结构来看。一是政府垂直管理有增无减，有些地方部门被划归上级管理，导致地方政府管理功能弱化，不利于地方政府管理职能的有效发挥。二是在这一过程中，上级赋予地方的任务也随之增多，垂直部门偏重于对主管部门负责，忽视了地方发展的实际，再加上“政出多门”，也给地方的整体发展造成了一定的负面影响，从而使上层部门与地方部门之间矛盾增加。三是政府部门因管理部门机构设置过多，导致有的部门之间没有明确的职责划分，出现部门职能交叉、权责脱节、各自为政、管理碎片化，不仅使部门之间沟通成本、协调成本和控制监督成本上升，而且使部门运行不畅、工作效率低下。

第二，存在“条块”之间的结构性矛盾。在传统的计划经济体制下，政府内部通过各层级、各部门的单位制为群众提供公共服务、化解矛盾与纠纷。随着我国经济社会的发展，我国经济主体、社会主体逐步多元化，利益群体增多，必然导致社会各方面对公共服务的需求越来越多、利益诉求越来越突出。可是我国沿袭下来的以“条”为主的“条块管理”在一定程度上还支配着基层社会治理，难以适应公共服务需求多样化、利益诉求复杂化的现实，具体表现为：一是在“条块”关系中，上级政府拥有更多的管理权和管理资源，而基层政府及其派出机构相应的管理权和资源却极为有限，在这种情况下，基层治理机构“看得见、管不着”，而“条条”职能部门“管得着、看不见”的窘迫局面时有发生；二是“条条”管理注重专业性，过度的专业主义也会导致部门主义、管理的分割化和效率低下等问题；三是改革中过于强调部门之间的竞争机制、考核机制，导致各专业部门更关心本部门利益、忽略部门之间的相互合作与协调，使得管理力量分散化、碎片化[11]，难以形成整体性、协同性治理的效果。虽然在中央政策和国家战略中早就提出“条块结合”的双重管理，有些地方在发挥双重管理上有了很好的条块结合的成效，但是，基层治理实践中“路径依赖”现象还很严重，“条块”管理的分割化和碎片化仍然存在。虽然近年来加快了地方属地化管理的步伐，这些“条条”机构开始逐步向基层放权，但现实的行政领域并没有做出更多适应性调整，事权和资源下放不彻底，极大地制约了基层治理能力的提升。

第三，存在基层“条块治理”的封闭性困境。“条块”治理的封闭性也反映了基层治理的结构性问题。系统观念既强调系统内部各个子系统之间的协同作用，又强调系统与外部环境之间的信息交流、资源共享的动态化过程，体现为系统的开放性。系统的开放性要求基层治理重新构建政府和市场的关系、政府和社会的关系。在基层治理实践中，一部分基层政府出于本部门、本地方的利益考虑，会出现地方保护主义等不利于市场正常竞争的行为，进而产生资源分配不公、环境破坏、经济失衡等问题。同时由于“条块”结构的政府组织结构，施行的仍然是政府作为主体的单一化社会管理方式，没有充分调动其他社会主体的积极性和主动性表现为一是村、社区“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的作用没有很好的发挥出来。二是社会组织参与不足。三是公众参与不够。因此，在新的发展阶段，调动政府治理之外的社会力量参与提供公共服务、参与社会矛盾化解，是当前基层治理改革创新的重要任务，目的是要形成中央要求的政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

（三）功能层面的困境

系统的功能决定于系统各要素结构之间的相互关系。目前，基层治理效能不高很大程度上与部门间的职责分工不清晰、责权不统一、运行机制不完善有关。

第一，职责分工不清晰导致部门职能的“错位”。一种是横向部门职能不清，一些治理事务多头管理，导致九龙治水，各自为政，政出多门，出现了部门管理“缺位”“越位”“错位”，有利的事情争着干，无利的事情互相推诿扯皮，加上部门政策不统一，基层组织落实的难度越来越大，基层组织的执行力越来越差。另外一种是纵向上职责不清，体现在上级政府机构与派出机构职责不清、政府派出机构与基层自治组织的职责不清。市、县（区）政府职能部门将本应承担的职能任务推到乡镇、街道，在此逻辑下，一些乡镇、街道将村、社区作为自己基层任务落实的基层机构，本应由政府负责的“条块式”行政职能下沉到村、社区，长期存在“上面千条线，下面一根针”的现象，导致村、社区不断被“行政化”，村和社区一级的治理与其本质性的规定越来越脱节，自主性不足。这种村和社区行政职能的增多挤压了为辖区群众服务的时间。同时，在上级政府问责的治理结构下，基层压力很大、担子很重。为了应对上级严厉的考核问责要求，基层干部采取了各种策略来规避责任。在一些极端情况下，基层治理甚至出现了形式主义的避责现象和不出事的行为逻辑，服务水平和治理效能降低。这就需要理顺上级政府部门和下级政府部门之间的职责关系。一方面，要对各级政府的事权进行合理划分。另一方面，对政府各部门之间的职能分工进行合理界定，健全政府职责体系，分清主次责任，建立和完善部门协调配合机制，形成工作合力，提高行政效率。

第二，权责不统一导致基层治理效能不高。由于职能不清晰，相应的资源配置也存在不科学的问题。一是长期以来垂直管理的优势在于“条”的管理有执法权、监督权和资源配置权，而现在基层治理强调属地责任，但在实践中执法权的悬置与基层治理的属地责任存在矛盾，政府部门资源配置碎片化与基层治理的全局性之间存在矛盾，上级交给基层的治理任务很难有效完成。二是上级政府通过考核、督办、奖惩等举措给基层干部增加了更多的责任，基层陷入属地责任大而属地行政职权小的治理困境，治理的“条块”关系往往处于紧张的状态，一些基层矛盾长期得不到有效解决，小问题拖成大问题。三是为了提高基层治理的效能，近些年来中央强调要把人力物力财力向基层倾斜，但由于路径依赖和惯性思维等原因，一些地方执行并不到位。四是一些地方城乡社区服务活动资源主要来自上级政府部门，资源渠道单一。村（居）委会的社区服务任务主要由上级政府下达，行政化导向增多，居民需求导向缺乏，上级政府下达的服务治理任务清单如果缺乏对基层的扎实调研，基层群众意愿和诉求没有在任务清单中体现出来，就会造成基层治理机构无法与社区居民形成良好互动，社区居民参与社区发展的积极性不高。这需要厘清各级政府的责任清单以及政府机构与基层自治组织清单，明确治理主体的分工和职责，实现权责利的统一，使各方面“任务角色”清晰明了，在基层履行治理职责时有据可依。基层治理有相关的制度作保障，才能真正增强基层治理的能力。

第三，运行机制不畅导致基层执行力不强。基层治理机制主要表现为决策机制、实施机制和监督评价机制三个方面。首先，在决策机制上，由于上下级政府之间以及同级政府不同部门之间职能仍存在交叉、错位，决策咨询、社会听证、论证评估等多元决策制度体系还不够健全，导致一些决策本身存在不合法、不合理、脱离实际的问题，不同部门之间缺乏沟通，出台的政策各自为政，存在“政策打架”的问题，造成基层执行难或执行偏差的现象。其次，在实施机制上，由于机构设置不当、工作职能重叠、权责关系、规章制度不明确、办事程序繁琐等问题导致办事拖拉、公文旅行、人浮于事、互相推诿等问题[12]。最后，在监督评价机制上，决策执行的评价、监督和问责机制建设不完备，如考核标准模糊，考核重过程不重结果，不同监督环节交叉扯皮还有部分监督环节虚置等[13]，使得基层在执行中消极应付或搞形式主义、搞象征性落实的现象时有发生。监督机制匮乏，更为严重的是滥用权力、违法乱纪和贪污腐败行为屡屡发生。在基层治理中，运动式治理在基层政府行政运行比较多，虽然在应对国家治理各项紧急、重大、临时性的任务时有一定效果，但基层治理普遍运用这种非常态化模式，而不是更多注重常规的源头治理，很多问题未能及时在源头解决，矛盾上行趋势突出，治理能力与群众多元化诉求、期望还有很大差距[14]。

三、以系统观念和系统化改革开创基层治理新局面

习近平总书记指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法[15]117，“必须从系统观念出发加以谋划和解决，全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设”[15]117。党的十八大以来，我国各项实践更好地体现了系统性、全局性和协同性的要求。但在目前日益复杂的国际环境下，不稳定的和不确定性明显增加。中国正经历广泛而深刻的社会变革，改革发展稳定面临诸多深层次矛盾，新的不确定因素和难以预测因素常常牵一发而动全身，影响国家全局性发展的问题突出表现在基层治理中的一些重点领域。党的二十大报告强调“必须坚持系统观念”。因此，我们要以系统化改革应对复杂不确定性的形势，突破基层治理的困境。从价值上看，需要以最大化地满足居民需求作为改革的目标追求；从整体性治理维度尤其是协同性治理来看，加大调整基层治理结构、明确基层治理责任和职能，实现基层治理各主体的同频共振，最大限度地提高基层治理的效能。

（一）发挥党委统揽全局的作用，增强基层治理改革的系统性

人的全面发展和社会的全面进步是时代发展的迫切要求，当前，基层群众的服务需求已经从温饱生存的需要向更高层次的需求转变。基层的服务与治理是全域性和整体性的，涉及各个领域和部门，而我国基层治理中存在部门间协同性不够强、垂直管理上下层级沟通不畅等问题。因此，必须发挥党的核心领导作用，统筹全局，协调各方。中国共产党是中国最高的政治力量，党组织可以充分发挥跨界整合的优势，围绕基层社会治理的重点、难点问题，统筹各种治理资源，优化治理结构，有效调动系统内各类组织机构积极参与社会治理。同时，党的组织建设是横向到边，纵向到底，通过“党建联盟”“区域化党建”和“大党建”等党建资源整合，破除部门管理的碎片化和各自为政的困境。

一是在组织制度上，加强党的集中统一领导，深化基层治理改革。二是在贯彻落实改革要求的基础上，充分发挥基层政府的作用，统筹兼顾，凝聚合力，因地制宜，走出一条具有本地特色的路子。三是作为基层政府的乡镇（街道）党（工）委发挥“底线协同”作用，抓好党建、治理、服务和改革政策落地。同时，做到政令民情上通下达、事项处置快捷高效。四是乡镇（街道）党（工委）加强对基层各类组织和各项工作的统一领导，村（社区）党组织发挥战斗堡垒作用，把党的领导贯穿于基层治理改革的全过程，确保改革的目标方向，实现各项工作的高效推进。

（二）优化治理主体结构，推进基层治理改革的整体性

系统化改革强调要素的整体性运行。在基层治理中，上级部门垂直管理要求和基层群众多元化、多层次服务需求对基层治理“条块”两方面形成压力。为了改变长期以来“条”对“块”的绝对优势，突破“条块关系”矛盾的困境，在基层治理过程中国家需要从顶层设计强化统筹部门的权力资源，落实基层治理的属地管理权责，切实解决基层财力、人力资源与基层事权倒挂的现象，推动人力、物力和财力向基层倾斜，并赋予基层一定的硬性制度建设，如执法权、行政权、考核权、参与权和综合管理权等，为基层政府赋权增能，提升基层社会治理能力。简而言之，在党建引领基层治理的框架下，我国基层治理必须重心下移，使以条为主的“条块关系”向以块为主的扁平化结果转变，增强基层治理的能力。

第一，上级政府必须“向下赋能”。基层人少事多责任大，上级职能部门要相关权力下放，为基层赋能。多年来在执法问题上，存在着基层发现问题很多，但解决问题的权力很少的困境，基层一些矛盾长期得不到化解，群众的获得感不足，满意度不高。为此，许多地方进行了执法制度改革实践。例如，河南省信阳市通过“一支队伍管执法”的改革，编制乡镇（街道）行政执法事项目录清单，将基层管理迫切需要且能有效衔接的执法事项，依法赋予乡镇（街道）行使，并实行清单化动态管理。同时，推动县区级部门行政执法力量向乡镇（街道）下沉，整合乡镇（街道）现有专业执法队伍，组建由乡镇（街道）统一指挥和统筹协调、相关部门依法依规参与和密切配合的综合执法队伍。从组织结构的视角来看，信阳市的执法改革是将垂直管理的执法部门进行重组，在乡镇和街道组建综合执法队，旨在解决职能部门间推诿扯皮的问题，打破执法部门“碎片化”“各自为政”的状态，实现不同部门和执法功能的整合。

第二，基层政府必须开拓“向上协同”的机制改革。与上级政府主导的基层赋能相协调，一些基层政府为了解决治理难题，主动推动条块协同机制改革成为基层治理创新的新趋势。例如，北京的“街乡吹哨、部门报到”是为了解决基层“问题多而权力不够”等突出问题而由平谷区率先发起的，后来成为北京市乃至全国基层治理改革的经验和措施。又如，湖南湘潭的平湖区在机构扁平化改革过程中，将服务端口前移延伸，把街道政务大厅和5个社区的服务大厅进行整合，打造街社一体的便民服务中心，梳理“一站式”办理事项40 个，对低保申请等15 项高频事项提供帮代办服务，让群众办事不总是在社区、街道两头跑[16]。特别是当前推动的基层网格化治理，与城市基层管理体制改革相融合，在网格内部形成党委领导下的政府、社会、公众参与的多元主体互动方式，实现了基层社会“行政性”与“自治性”有效结合[17]，同时网格间还能实现资源整合与信息流动，基层治理水平得到大大提高。还有的地方基层治理推动“全科网格”创新实践，逐渐消除部门分散化管理的弊端以适应基层事务越来越趋向综合性的实际[18]。

第三，必须进行系统化改革以优化“条块关系”。一些基层政府运用数字化治理技术，搭建数字化治理平台，打破部门的壁垒，在提高“块”对“条”的影响能力基础上，优化“条块结构”，实现基层治理的整体性效应。河南省信阳市基层治理改革以优化组织体系为重点，按照“规范分工、上下对应”的思路，构建了“王”字型治理架构①来源于2023年7月底在信阳市实地调研获得的资料。，实现了政府各级组织各负其责、上下贯通、执行有力。一是通过明确和规范县区党委政府班子成员分工，充分发挥县人大、政协的作用，实现基层治理结构的优化和功能明确，同心合力促发展，做优县区“顶线”治理。二是按照“综合性、扁平化”的思路，规范乡镇机构的设置，做实模块化改革，做强乡镇（街道）“中线”。三是坚持“分岗明责、网格管理”，选优配强村（社区）“两委”干部队伍，推进网格化、精细化服务，做实村（社区）“底线”。在三级组织分工明确的基础上，加快推进市县社会治理中心、乡镇（街道）社会治理室、村（社区）网格工作站建设，将社会治理的重要事项“线上线下”整合层级和部门资源协同贯通，做畅联动指挥体系“竖线”。这种纵向的主体结构优化，有利于充分发挥系统各要素职能，实现治理体系的整体性效应。

（三）明确治理部门职能，推进基层治理改革的协同性

系统中不同主体和不同要素，都具有不同的性质，承担着不同的功能。只有各个要素都明确自身的职能并有效地发挥作用，才能实现系统诸要素之间的协同发展和治理目标的达成。治理的职责体系是政府治理体系的核心要素，基层政府治理体系建设不仅要清晰划分“纵向政府间”的关系，还要在“横向部门间”实现不同主体职能的协调和职责的耦合性。当前，要破解基层治理职能不清、各自为政、权责不匹配的难题，解决职能部门越位、错位和缺位的问题，破解“有限权力、无限责任”尴尬，推进基层治理主体分工明责、权责利统一成为当前的紧迫任务。近年来，以最新一轮的乡镇（街道）服务能力建设为契机，全国许多地方政府以权责清单制度建设为切入点，分岗明责，公共服务资源下沉，探究基层政府治理体系和行政体制改革的内在联系与因果逻辑，目的是减少基层群众获得公共服务的时间成本、金钱成本、体力消耗成本[18]，切实实现由“管治型政府”向“服务型政府”转变，在增强基层治理的能力过程中，增强基层群众更多的获得感和满意度，为此，要做到：

第一，破除层级限定，下沉服务职能。对直接面向人民群众、量大面广的服务管理事项，依法下放乡镇政府。河南信阳开展的“政务服务就近办”就是这方面的有益探索。聚焦群众经常办理且基层能有效承接的事项，分批次推动上级部门政务服务事项以委托受理等方式，下沉乡村两级办理②数据来源于2023 年7 月28 日信阳调研材料《信阳市突出“四个坚持”稳步推进深化乡镇管理体制机制改革工作》。。首先，全面梳理了乡镇（街道）政务服务事项清单、便民服务应用清单。其次，赋予乡镇（街道）审批服务权，把原来市级审批的权限下沉到乡镇（街道），通过“权力下放、窗口前移、全程代理”等途径，实现“就近办”，及时破解群众“急难愁盼”的问题。最后，在社区（村）建立便民服务终端，打造“家门口的政务服务大厅”。这种有针对性地“送政上门”，是政府服务由被动转为主动的一种方式，也是基层治理扁平化改革的一种实践形式。

第二，明确层级职能，实现权责统一。制订明确的乡镇（街道）和村（社区）权责清单，即按照“费随事转、权随责走”的原则，梳理出基层群众自治组织“需依法履行的事项”和“需协助政府工作的事项”两份清单，划清“行政权力”与“自治权利”界限，解决基层治理权责不对称、检查考核多等问题，推动基层自治组织职能回归，切实减轻社区和村的组织负担，增强其服务群众功能。在行政部门与乡镇之间分工更为明确、权责更加清晰和治理资源增强的基础上，使作为属地管理的乡镇（街道）的协调功能得到强化，县乡之间的协同化机制能够得到有效运行，从而提升基层服务和治理的能力。

第三，优化村（社区）职责，考核激励增活力。基层村（社区）明确村“两委”和村干部的职责分工，解决村干部分工不明、职责不清而造成工作相互推诿的问题。河南省息县进行的村“两委”分工明责、“五星支部创建”，成功实现村（社区）分工明责的改革。一方面，按照中央经济、政治、文化、社会、生态建设“五位一体”总体布局，村委会分别设立了五个岗、五个责，通过考核评估创建“五星支部”。党支部书记（主任）抓发展，领创“产业兴旺星”；纪检（组织）委员抓党的组织建设，领创“支部过硬星”；宣统委员（宣传委员和统战委员）负责宣传统战工作，领创“文明幸福星”；综治主任负责矛盾纠纷调处和安全生产，领创“平安法治星”；环保主任负责人居环境整治，领创“生态宜居星”。上级政府对创成“五星支部”的村（社区）党组织书记和“两委”干部增加相应的物质报酬，对每年跨级晋星的村（社区）增加工作经费。这种考核激励机制，能切实激励广大基层干部干事创业的积极性和主动性，激发广大基层干部的责任感和成就感，使城乡基层治理呈现新的活力与秩序。

（四）实施数字化治理，推进基层治理的系统性转型

政府系统改革的目的是要通过系统结构的优化调整，以实现部门协同治理的目标，而数字技术从工具层面为突破结构性不协调问题提供了全新的解决方案。政府的数字治理是数字技术与政府治理理论和实践的融合叠加[19]，实践上是公共服务数字化、管理技术数字化和管理手段数字化，是传统“电子政务”从技术层面到治理层面的跃升，体现着数字要素和治理要素的结合。数字治理的特征是要强调治理主体的协同性、治理资源的共享性。对于基层治理而言，其治理结构逐渐从过去金字塔式的科层制管理演变成扁平式的管理结构，随之改变的是管理层级的减少、机构冗员减少、工作效率的提高，组织机构能更好地适应社会市场化和信息化的变化。当前政府的系统化改革就是要通过刀刃向内的“条块”机构改革，实现治理体系协同发展的目标。而信息化、互联网数字技术的应用，为基层整合治理资源、优化治理结构、改善“分割化”“碎片化”治理的缺陷，实现整体性和协同性发展提供了重要支撑。

2017年，国务院办公厅印发的《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》指出，推进“互联网+政务服务”是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。2019 年，党的十九届四中全会在社会治理体系建设中，新增“科技支撑”这一重要因素。 党的十九届五中全会，中央提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。2022 年6月国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出，“以数字化改革促进制度创新，保障数字政府建设和运行整体协同、智能高效、平稳有序，实现政府治理方式变革和治理能力提升”。党的二十大报告指出，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。近年来，基层治理在数字治理平台出现了一些新的举措，比如以网格作为城乡社区的基础治理单元，将人、房、事、物、情、组织、保障等要素归集在网格内，统一建立数字化信息管理平台，形成“一网统管”的治理模式。比较典型的有上海市的“一网统管”数字治理平台、浙江省的“基层治理四平台”与整体智治模式等等。但是，由于部门分割化、碎片化管理问题未得到有效解决，我国当前基层数字化治理蓬勃发展的同时，出现了“信息孤岛”问题，政府部门间数据不能很好地互联共通，影响了数字化治理的整体效应；同时，有些地方数据化平台的标准不统一，各自为政，加上有的数据缺乏真实性和准确性，将会影响公共决策和对基层事务的判断。还有包括数据归属、数据隐私保护和数据安全等数字治理相关的法律法规建设滞后，也严重影响数据治理的有效性。虽然数字治理还存在很多问题，但要实现系统化改革，数字化治理是其重要的工具和技术支撑。

四、结论：基层治理从“要素管理”向“系统治理”转变

当前，我国正在从温饱型社会进入到发展型社会，从经济高速增长向高质量发展转变。国际上我们面临世界百年未有之大变局，国内面临改革发展稳定复杂的形势，基层治理面临着利益相互交织、关系错综复杂等新问题，各种深层次矛盾日益凸显，过去那种单项突破或局部突进的方式无法适应当前全面深化改革的新要求。习近平总书记指出，“改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进”[20]。“要坚持整体推进，增强各项措施的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼”[6]150。可以看到，以系统观念推进基层治理的系统化改革是当前我国基层治理体系和治理能力现代化的发展趋势，因此，要以党的领导为基本准则，以城乡居民多样化需求为导向，以治理主体多元共治为路径，通过优化治理要素结构，对治理系统内外的结构关系、资源配置、运行机制和管理方式做出进一步调整，实现从“要素管理”向“系统治理”转变，以适应我国现代化发展的新形势。为此，要坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，通过明确部门要素分工，实现政府部门的协同合作，解决治理“碎片化”“条块化”问题；通过明确层级要素职责，实现责权利的统一，以增强基层治理的效能；通过推进政府职能转变和下沉，解决治理资源“悬浮化”问题，提高基层治理的执行力；通过整合系统内外的治理要素资源，推进政府与社会协同共治，解决治理“单一化”问题，构建基层治理共同体，全面实现基层治理的系统性、整体性和协调性，开创基层治理新局面。

推进基层治理系统化改革是在我国进入高质量发展新阶段的新要求、新趋势，它不仅涉及政府内部结构调整和运行机制的优化，也涉及不同部门的关系和权责配置，还涉及干部配置、人员分流、思想观念[21]、路径依赖、社会协同等问题，故而需要在系统观念指导下实现系统化改革，形成系统治理。为此，一是要认识到当前基层治理改革是一个复杂的系统工程，必须加强党委统一领导，加强党政的顶层设计、系统谋划，在整体布局中优化资源、统筹推进，努力形成基层治理改革的整体合力。二是要认识到当前基层治理改革是一个动态的循序渐进的过程。在顶层设计中要结合实际，制定改革实施的“路线图”和“时间表”，提供改革指南；在改革政策实施过程中，要审时度势，充分考虑不同阶段面临的矛盾和风险，强化问题意识，不断研究探索，不断总结经验，完善相应的改革配套政策，及时解决改革面临的各种问题，增强改革的耦合性，分步实施。三是在改革实践过程中注重局部改革与整体改革相结合。面对错综复杂的矛盾关系和日益固化的利益藩篱，必须找准突破口和关节点，在重要领域集中发力、形成优势，牵引带动其他改革。在此过程中，试点先行，取得经验，再全面推进。四是要认识到当前基层治理改革就是一场利益格局的大调整，要充分研究改革中不同部门不同利益群体的利益，既要破除一些利益群体对改革的阻挠，还要考虑相关部门的合法利益，避免可能产生的负面效应，寻求改革的最大公约数，凝聚最大力量合力深化改革。五是积极推进数字化治理，以“技术嵌入”搭建基层治理“信息整合”平台[22]，为突破基层治理“碎片化”和“分割化”的困境、推进基层治理系统化改革提供有力的技术支撑。六是在社会上加强系统化改革的舆论宣传，争取更多社会资源和基层群众的支持，形成同频共振的力量，使基层治理改革朝着既定目标顺利前行。