我国法治体系建设中的立法质量评估与分析——基于2020年28省份法学专家的调研数据

□张 龑 江 烁

（中国人民大学法学院，北京 100872）

引言

立法是中国特色社会主义法治建设的重要组成部分。改革开放至今，我国立法工作经历了“从无到有”与“从量到质”两个历史阶段。1978年底，党的十一届三中全会提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”十六字法制建设方针。1997年，党的十五大提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。2011年第十一届全国人大宣布中国特色社会主义法律体系如期形成。然而，法律体系的建成不意味着法治建设任务的完成。2014年，党的十八届四中全会明确提出建设中国特色社会主义法治体系，强调“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”[1]。2022年，党的二十大报告提出高质量法治中国建设，“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”[2]41。从法律体系建设转变为法治体系建设意味着，立法目标从“有法可依”转变为“良法善治”。基于此，立法评估也要相应适时而变。

自20 世纪末中国法学界引入立法评估以来，立法评估得到了日益广泛应用，已形成众多评估指标体系，它们各具特色，对立法工作发挥着积极的促进作用。然而，既有的立法评估研究未能充分研判，我国已进入高质量发展阶段，立法重点由“有法可依”转向追求高质量立法这一事实，无法为新时代法治体系建设提供有效参考。因此，当前的立法评估应积极适应法治体系建设之需，聚焦立法质量这一关键。科学立法、民主立法、依法立法是保证立法质量的核心立法原则，也是评估立法质量的关键。本文以科学立法、民主立法、依法立法为重要指标，建立一套科学评估法治体系建设中立法质量发展状况的指标体系，为中国式现代化法治体系建设提供有益参考，已成为当务之急。

一、从法律体系建设转型为法治体系建设的立法任务

中国特色社会主义法律制度是在长期实践探索中形成的，是根据我国社会主义发展的实际需要不断完善而来。回顾过去，我国立法建设主要经历了三个发展阶段：一是新中国成立至改革开放之前，立法的主要任务是建立起与人民当家作主的政治制度相配套的法律制度；二是改革开放至党的十八大，立法的主要任务是健全社会主义法制体系，将社会经济生活中的各项事务纳入到法律体系之中，实现有法可依；三是党的十八大以来，我国政治、经济、文化等各个领域进入高质量发展阶段，立法的主要任务是以高质量的立法促进中国特色社会主义法治体系建设。第一个阶段立法工作并没有充分地展开①从1954年9月新中国第一部《宪法》到1966年，全国人大及其常委会共制定《兵役法》《中国人民解放军军官服役条例》等法律、法令130多部，这些法律还无法构成完整的法律体系。，下面着重介绍后两个阶段。

（一）中国特色社会主义法律体系建设

1978 年12 月，在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上，邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[3]在此阶段，立法的阶段性任务是及时填补立法空白，将社会生活的各个领域都纳入制度之中，解决无法可依的问题。1997 年9月，党的十五大在提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略的同时，强调“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。在这期间，全国人大及其常务委员会提高了立法效率，及时出台了一系列法律规范。据统计，至2010 年底，有效法律达到236 件，行政法规690 件，地方性法规8600 多件[4]。2011 年3 月，十一届全国人大四次会议郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经如期形成[4]，建成了包括宪法及其相关法、民商法、行政法、刑法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法等基本法律部门在内的法律体系，国家的各项事务基本实现了有法可依。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着法律的完备性得到了保证，改革开放至党的十八大前立法的阶段性任务顺利完成。

（二）党的十八大以来开启的新时代中国特色社会主义法治建设

党的十八大以来，我国立法工作进入追求高质量立法的新阶段，针对新阶段的立法工作，习近平总书记指出：“现在，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。同时，我们也要看到，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”[5]43“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”[6]在此阶段，我国立法所面临的主要问题不再是数量够不够多，而是质量够不够高的问题。立法的主要任务集中于追求立法质量的提升。为此，全国人大和地方人大也做出了一系列努力，如增设立法联系点，新设基层预算审查监督联系点，用以听取代表、群众的意见，促进立法质量的提升。

党的十八届四中全会聚焦全面推进依法治国重大问题，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。党的二十大明确将“中国特色社会主义法治体系更加完善”作为未来五年主要目标任务之一[2]40。法治体系建设与法律体系建设虽然一字之差，其内涵有着极大的不同，法治体系建设对立法提出了更高的质量要求，立法从追求“有法”转型到追求“良法”。

二、立法质量评估的重点：法律规范性品质

近年来，关于立法评估的学术研究愈发多元，有些学者关注立法评估的成本和收益[7]，有些学者重点关注立法评估的指标体系设计，有些学者针对立法评估制度中存在的不足提出了相应的完善建议[8]。这些研究无疑有力地推动了立法评估实践的开展，但是，围绕着立法评估的科学性和必要性的争论始终没有停息，甚至有学者认为根本没有必要进行立法评估。产生争议的根源在于未能明确立法评估的重点，而一旦立法评估的重点出现错误，将直接影响到立法评估的定性工作和立法评估指标设计，以至于立法评估成效不彰。因此，明晰法治体系建设对于立法的高质量要求，将其作为重点是当前立法评估工作的首要任务。

我国是人民当家作主的社会主义国家。人民是主权者，意味着人民对人民的自我统治，可用公式表达为：“人民民主=人民：人民=1”。人民虽然是主权者，却缺乏行动能力，人民的自我统治不是直接统治，主权要发挥作用需要政府作为代议机构，必须加入政府这个中间项，以实现人民通过由公意产生的政府实现对自我的统治[9]。这里的政府是作为主权意志代表的政府，不是行政意义上的与立法权和司法权并置的政府，而是囊括立法权、执法权与司法权之整体的广义政府，这时人民民主可以用公式表达为：“人民民主=人民：人民=人民：政府：人民”。就立法是政府的一部分来说，人民在立法上行使主权的公式可以表达为：人民民主=人民：立法：人民=1：N：1①这里的N指法律规范（Norm），法律规范的基本属性是规范性（Normativity），简写为Nn，法律规范性的品质（Quality of the Normativity）简写为Nq。。立法是人民意志的规范凝结，N代表着不同时期立法所要实现的人民的意志和利益，N 的数值越是接近1，表明立法越符合人民的意志和利益，越是接近0，则离人民的意志和利益越远。当N 忠实完整地实现了人民的意志和利益，这意味着在立法上实现了人民当家作主。

显然，对人民的意志和利益N 加以评估就非常必要。如前所述，N代表法律规范。法律规范相关的核心概念有两个：一是规范性，二是规范性品质。著名法学家汉斯·凯尔森洞察到了法律的根本属性——规范性。任何事物一旦经由法定的授权和程序便具备了规范性，成为法律规范或法律事物。正如质量是自然事物的基本属性，规范性是法律的根本属性②关于凯尔森的规范法学理论，参见张龑编译：《法治国作为中道——汉斯·凯尔森法哲学与公法学论集》，中国法制出版社，2017，第175-202页。，用公式表达就是：Rx=X+Nn③在这个公式中，Rx代表法律事物，X 代表自然或社会事物，N 代表法律规范性（Normativity）。参见张龑：《例外状态与文化法治国》，《法学家》2021年第4期。。法律规范性的品质主要对应的是法律规范的约束力，是指法律规范预期能达到的约束力度、持续时间与辐射范围等法律效果[10]。法律规范性的品质不同于法律规范性之处在于，法律规范性只有“有”（效力）和“无”（效力）两种状态，而法律规范性的品质则是“有”与“无”之间具体的刻度化状态。失去规范性或无效力的法律不能成为法律，但是有效力的法律不等于良法从而有法治。法治体系建设不仅要求立法赋予法律以规范性，同时还要求所立之法具有很高的品质。如果用数字表达，“无”是0，“有”的最大值是1，法律规范性品质即0＜Nq＜1，可用下图表示：

当Nq小于0，意味着立法没有规范性，也就谈不上什么品质问题。从0 到1，立法不仅具有规范性，而且越是接近1，说明法律的规范性品质越高。现实生活中人类无法掌握全部的客观真理，绝对的客观正确性难以达到，但不意味着法治建设要放弃对于客观正确性的追求。法律的规范性品质要求，在现实和制度的可能性上尽可能达到1，所以规范性品质表达了立法的目标追求，同时也为改进立法质量工作提供了具体刻度、指标水平和方向目标。因此，法治建设中的立法质量评估所要进行的工作就是确定法律规范性品质在0到1之间的具体刻度。

纵观新中国成立70 余年的立法历程，我国的立法始终坚持以人民为中心的理念，但是人民对于立法的阶段性诉求随着时代的发展几经变迁，立法评估的重点也随之转变。从改革开放至中国特色社会主义法律体系形成前这段时间，法律还存在许多空白，人民的意志和利益是要不断完善社会主义法律体系。此阶段，完备性在立法评估中占据重要的分量，法律越是完备，立法评估的分值越高。进入中国特色社会主义新时代，人民对于立法提出了更高的质量要求，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”[5]43。在此，法律规范性的品质Nq代表着立法的质量，法律的规范性品质Nq的数值越趋近于1，立法质量越高，意味着立法能更大程度地满足人民的意志和利益。推进法律规范性品质的提升是永无止境的法治工程，建立以衡量立法质量为重点的评估指标体系有助于准确认识当前立法的薄弱环节，把握法治体系建设中立法之关键，不断地推动和实现全面依法治国的宏伟事业。

三、当前立法评估指标体系的反思与完善

自20 世纪末立法评估进入中国立法界以来，立法评估实践逐步在全国展开，先后发展出多种立法评估指标体系。既有以地方政府为主导建立起来的立法评估指标体系，如上海、安徽、甘肃等模式，也有学者自行建立的评估指标体系。有学者对当下主要的评估指标体系加以总结，认为存在三维度说、四标准说、六指标说等评估模式①“三维度”是指合法性、适用性和规范性3个维度；“四标准”是指法理、价值、实践和技术4个标准；“六指标”是指必要性、合法性、协调性、可操作性、影响性和特色性6个指标。参见李店标、冯向辉：《地方立法评估指标体系研究》，《求是学刊》2020年第4期。。这些评估模式在我国法律体系建设过程中发挥了一定积极作用。但是，进入新时代以来，立法评估未能及时回应中国特色社会主义法治体系建设的要求，没有及时地将重点转向立法质量评估，从而也就未能建立起可准确衡量立法质量的评估指标体系。因此，结合我国法治建设实践，构建符合法治体系建设实际的立法质量评估指标体系是当务之急。

（一）法律体系的立法评估指标体系

立法评估模式基于不同的划分方式区分出不同的类型。第一种划分方式是根据评估是否被专门安排区分出两种类型。一类是将立法评估作为法治评估的一个子项，此种模式评估立法是为了衡量法治建设的总体成效②法治评估是指通过建立法治指标及其他实证方法对国家、地区抑或是社会的法治状况进行评价的系统工程。参见张德淼：《法治评估的实践反思与理论建构——以中国法治评估指标体系的本土化建设为进路》，《法学评论》2016年第1期。。如由4个一级指标、22个二级指标、52个三级指标组成的上海法治建设评价指标体系，该指标体系将“地方立法”作为“民主政治”之下的二级指标，并设定了立法权重[11]。另一类是采取专门评估的方式，此种方式关注的重点聚焦在立法上，不关注法治的其他方面如司法、执法等内容。这种评估模式也是为立法评估所普遍采用的模式，其中包括一般指标体系的模式，即通过指标体系反映我国立法的整体状况，也包括针对某领域立法或某地区立法进行的专门评估模式，如经济法立法评估指标体系[12]、教育立法评估指标体系[13]、生态环境领域立法评估指标体系[14]等。

第二种划分方式是按照指标体系的构建主体，可将其分为两类。一类是由官方构建的指标体系。各级机关纷纷出台了立法评估规范，用于指导立法评估指标体系建设。比如，《广州市人大常委会立法后评估办法》按照合法性、合理性、操作性、实效性、协调性、规范性六个部分设计评估指标，并设置了各项指标的权重。又如《陕西省地方立法评估工作规定》将合法性、实效性、合理性、协调性、操作性作为评估指标。另一类是学者构建的指标，如以合法性、适用性、规范性为一级指标构建的立法评估指标体系[15]，或者以立法必要性、合法性、合理性、可操作性、地方特色性、时效性和成本分析、技术性为指标的体系[16]。

时至今日，制定立法评估规范文件的省市数以十计，学者构建的指标体系也为数众多，但采用的立法评估指标差异并不大，多是以合法性、实效性、合理性、协调性、操作性、规范性、时效性、适应性等为主要指标。这些指标在设计上涵盖的要素过多，准确性不足，且其所表达的并非是以法律规范性品质为核心意涵的立法质量。面对基于这些指标产生的评估结果，很多学者对立法评估的有效性产生怀疑，有学者甚至认为评估没什么价值，大多情况下只具有管理意义，不具有学术意义[17]。但是，量化研究方法的科学性本身也无问题，立法并非不能评估，不能因为现有研究存在不足，就径直废弃评估工作。事实上，引发上述质疑的一个关键问题在于现有的指标未能及时回应我国法治发展的实际，不是依据法治体系建设的需求构建相应的指标体系，而是因循守旧，指标体系中包含了很多同立法质量无关的指标①“以实证主义为基础的量化研究方法，借助于数理逻辑和统计分析，通过经验数据和证据验证事物和社会现象之间的因果关系，运用演绎逻辑解释事物的客观规律，并尽可能保持价值中立。由于其直观、准确、科学，因此一直以来都是社会科学中的主流研究方法”。参见陆益龙：《定性社会研究方法》，商务印书馆，2011，第23页。。

（二）关于法治体系建设背景下立法评估指标的反思

中国人民大学法治评估研究中心依托中国人民大学“中国调查与数据中心”在全国范围进行了立法评估问卷调查，建立了“法律规范体系评估指标体系”（以下简称“法律规范指标体系”）用以评估立法②法律规范指标体系立法评估是由中国人民大学法治评估研究中心所构建的立法评估指标体系，该指标体系几经调整，具体如下：2017年该指标体系由立法完备性、科学性、民主性、受监督性4个二级指标，以及9个三级指标构成；2018 年该指标体系调整为立法完备性、科学性、民主性3 个二级指标，以及7 个三级指标。参见冯玉军、赵一单：《中国法律规范体系与立法效果再评估》，《江汉大学学报》2018 年第1 期。2020 年该指标体系调整为立法完备性、科学性、民主性、监督性4个二级指标，以及9个三级指标构成，具体指标参见表1。。该指标体系以立法完备性、立法科学性、立法民主性为二级指标，细分出9 个三级指标，13 个四级指标，具体内容如表1 所示。法律规范指标体系借鉴了国际法治评估——特别是世界正义工程评估（The World Justice Project），方法具体明确，指标设置全面，能够代表当前国内立法评估的最新发展成果。但是，从法治体系建设角度观察，这一指标体系也存在明显的不足。

表1 法律规范指标体系

第一，该指标体系将立法完备性作为二级指标有失准确。据统计，至2010年底，我国有效法律数量为236 件；截至2019 年8 月底，我国现行有效法律274件。事实上，从中国特色社会主义法律体系形成至2019 年，这期间全国人大及其常务委员会每年的立法数量并不多。近两年全国人大及其常务委员会为了弥补网络等新兴领域的立法空白，立法规模有所扩大。但是，随着个别领域立法空白的及时填补，法律数量增速将放缓并稳定下来。此外，立法完备性所涉及的两项指标“法律体系完善”“立法机制完善”实则体现了科学性的内容。

第二，根据中国人民大学法治研究评估中心2020 年11 月所做的《中国法律发展——立法发展评估调查问卷》，该问卷中立法监督性包含以下内容：一是提出审查建议的便利程度；二是通过写信、发电子邮件、写内参和咨询报告等途径向审查机关提出有关法规和司法解释审查建议的难易程度；三是法规、司法解释出现超越法定权限、同上位法相抵触等情形，拥有监督权的机关对此审查和纠正作用的大小及法规、司法解释存在不公正、不合理等情形，拥有监督权的机关对此进行审查和纠正作用的大小。可见，立法监督性问题实际上涉及的是立法合法性及合宪性审查的问题，只能反映合法性部分内容，并不能作为与科学性、民主性相同等级的指标。

第三，科学立法不能包含依法立法，将依法立法置于科学立法之下并不准确。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，使制定出来的法律能够反映和体现规律的要求，符合客观实际。依法立法要求立法符合法定权限和法定程序，不能违背宪法精神、立法法原则，不得与上位法相互冲突，做到立法有据，以避免立法任意性。基于此，不宜将依法立法置于科学性之下。

综上所述，以完备性为重要内容的法律规范指标体系严格来说仍旧是法律体系建设背景下的立法评估模式。虽然该评估指标体系基本包含了法治体系建设中立法的全部指标，但是其指标结构并不完全合理，对立法质量的评估不够聚焦，难以充分反映法治体系建设中立法发展现状。故而，有必要在吸收借鉴法律规范评估指标体系的基础上重新构建法治体系建设阶段的立法质量评估指标体系。

（三）立法质量评估指标体系的设计

我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民当家作主，但是人民的意志和利益不天然地等于法律。立法时并不存在一个具体的可以直接加以使用的人民意志和利益。立法是社会实践活动，科学与立法结合在一起，则是追求立法实践的科学品质。科学立法有助于确保立法符合人民的利益。民主立法要求合理的程序和形式以保证绝大多数人能够参与到立法过程之中，共同讨论表决该如何制定法律，如何使得立法符合人民的意志。依法立法是为了保证人民利益和人民意志贯彻始终符合宪法和法律的规定，保证法律的合法性品质。科学立法、民主立法、依法立法三个原则有助于从数不清的自然或社会事物之中筛选出符合人民意志和利益的内容，通过特定的程序和条件使之成为法律。科学立法、民主立法、依法立法这三个原则有时会产生冲突，在立法实践中也并不总是统一的。但是高质量的立法要求在立法过程中必须将这三者统一起来，它们是提升法律的规范性品质的公约数，应成为立法质量评估的一般性标准。因此，在吸收借鉴法律规范指标体系的基础上，以科学性、民主性、合法性作为二级指标反映科学立法原则、民主立法原则、依法立法原则在立法实践中的实现程度。将完备性置于科学性这一个二级指标之下，将合法性置于与科学性及民主性相同级别的指标，将对法规和司法解释监督置于合法性之下，克服了法律规范指标体系不能满足法治体系建设阶段以质量为评估重点的不足，从而构建出可评估和促进中国特色社会主义法治体系建设的立法质量评估指标体系（以下简称“立法质量评估指标体系”），具体如表2。

表2 立法质量评估指标体系①本评估的性质属于立法后第三方评估，数据来源于中国人民大学法治评估研究中心的问卷调查。

四、立法质量评估与实证分析

法律规范性品质这一概念不仅揭示出立法质量中“质量”一词的法理意涵，还为立法质量评估提供了衡量标尺。“质量”这一重要概念的刻度就介于0-1 之间，越趋近于1，说明立法质量建设成效越高。为了更精准地评估立法质量，必须将影响法律规范性品质的要素置于同一评估体系之中，相应地构建出立法质量评估指标体系。科学的指标体系并非各项指标之间的简单拼凑罗列，指标之间内在关联及各项指标在评估中所占权重必须统一在一个评估公式中，从而实现准确评估立法质量的具体刻度。

为此，在问卷调查数据基础上②为了更清晰地比较，本表尽可能地保持法律规范指标体系中三级指标与四级指标的顺序，并将其与立法质量评估指标体系中指标相对应，从而按照科学性、合法性、民主性顺序显示（表4与图1同理）。，进一步阐明了三个方面内容：一是提供一套可以广泛用于立法质量评估的实证方法，通过这套方法确定指标之间的内在关联和各项指标权重；二是对比分析立法质量评估指标体系与法律规范指标体系之间的不同，进一步论证立法质量评估指标体系的合理性；三是对立法质量评估指标体系进行实证分析，形成立法质量的具体刻度，在此基础上给出进一步提升立法质量的建议。

（一）研究方法

有了法律规范性品质提供的质量标尺，立法质量评估指标体系内各项指标均可以通过同一标尺进行衡量①根据问卷调查，各项指标打分从高到低分为5、4、3、2、1五个等级，通过数据标准化处理后五个等级赋值分别为1、0.8、0.6、0.4、0.2。通过这种数据处理方法，立法质量评估指标体系中的各项指标得分均可置于法律规范性品质所提供的0-1标尺之下进行衡量。。但是在立法质量评估过程中，需要考虑的不仅仅是各分项指标的具体数值，还要考虑构成评估指标体系的科学性、合法性、民主性三要素发展水平的协调性以及立法指标的综合发展状况②“耦合”是一个物理学概念，指两个（或两个以上）系统或运动形式通过各种相互作用而彼此影响的现象。耦合协调度模型目前广泛应用于经济、环境等领域，用于衡量系统之间关系的强弱。立法质量的三要素，即科学性、合法性、民主性，虽然表面上不属于物理学定义的“系统”，但实际上，根据耦合协调度的计算方法，该模型综合考虑子系统的综合发展水平及子系统发展的协调性这一特点与立法质量评估的目的——既考虑立法综合发展状况，同时考虑三要素发展水平的协调性——相吻合。因此，在立法质量评估中使用耦合协调度模型是合适的。，这也是之前立法评估指标体系所忽略的内容。因此，在通过法律规范性品质标尺衡量各项指标的基础上，引入耦合协调度模型综合评价立法质量③耦合协调度,其中C为耦合度,计算公式为，T 为法律质量综合发展水平指数，计算公式为T = αf(x)+βg(y)+γh(z)，f(x)，g(y)，h(z)分别为科学性、合法性、民主性综合发展指数。α，β，γ分别为科学性、合法性、民主性在评估指标体系中的重要性占比，即权重。。耦合协调度的取值范围在0—1 之间，越接近于1，表明各子体系的综合发展水平越高，且差异越小；越接近于0，则意味着各子体系的综合发展水平越低，且差异越大。进一步，参考王淑佳等学者的做法[18]，将耦合协调度的不同取值划分为不同的状态，如表3 所示。此外，在耦合协调度的计算过程中，权重的确定尤为重要。为了避免对指标赋权的任意性，在此引入熵权法计算④熵权法是一种客观赋权法，是统计学领域常用的权重确定方法。其本质是依据信息熵的大小赋予指标权重。信息熵越小，权重越大。依据熵权法，指标体系中第j个指标（j=1,2,…,m）的权重wj的计算方法为：。其中，i为第j个指标中各样本的序号，i=1,2,…,n。。结合数据，采用熵权法确定科学性、合法性、民主性在评估指标体系中的权重具有合理性。具体而言，使用2020 年立法评估专家问卷⑤数据来源于中国人民大学法治评估研究中心的问卷调查。，从调查对象看，专家打分具有权威性；从调查范围看，样本覆盖全国28 个省（区、市），具有一定的代表性。因此，这份数据中各个指标得分的分布可以作为各自总体分布的近似，采用熵权法确定的权重能够反映当前科学性、合法性、民主性在评估指标体系中的重要程度。

表3 协调等级划分标准

（二）法律规范指标体系与立法质量评估指标体系对比

由于立法质量评估指标体系与法律规范指标体系内涵不同，两种指标体系的二级指标，以及二级指标的测度也不同（即二级指标所包含的三级指标不同）。由此，两种指标体系各二级指标在各自综合发展指数中的权重不同。权重不同，说明立法质量评估指标体系综合发展指数与法律规范指标体系综合发展指数也不同，进而两个指标体系的耦合协调度也不同。下面从调查问卷的数据出发，分别对两种指标体系的权重和综合发展指数进行对比，进一步分析说明两种指标体系评估的侧重点不同，以及由此产生的评估结果的差别。

1.权重对比

根据熵权法的原理，两种指标体系各项三级指标的权重完全相同，这一点从表4显示的结果能够得到进一步的印证，熵权法测算出来的各项指标参见表4。但是，由于两种指标体系立足点不同，衡量各二级指标的三级指标完全不同，从而各二级指标的权重也不相同。法律规范指标体系包含了完备性这一指标，而这一指标的占比高达0.375，科学性占比仅占0.170，而在立法质量评估指标体系中科学性占比为0.443，这就说明两种指标体系之间存在根本的不同。具体来看，立法质量评估指标体系由科学性、合法性、民主性三个二级指标构成，科学性权重为0.443，合法性权重为0.135，民主性权重为0.442。法律规范指标体系由立法完备性、立法科学性、立法监督性、立法民主性四个二级指标构成。立法完备性权重为0.375，立法科学性权重为0.170，立法监督性权重为0.033，立法民主性权重为0.422。虽然，两种指标体系均涉及科学性、合法性、民主性，但它们在两种指标体系中的重要程度有很大不同。若要确保立法质量居于立法评估的中心，提升规范性品质，就必须将评估的各项要素准确归类，以免评估重点出现偏移。

表4 综合发展指数对比表①表格中括号内的数字表示权重，括号外的数字表示发展指数。

2.综合发展指数之间的对比

综合发展指数用以衡量法治体系的综合发展水平①具体计算方法为：。ai、bj、dk分别表示三个子系统中依据熵权法确定的权重。法律规范指标体系综合指数及其分项指数采用同样的方法计算。。经过熵权法赋权得到的综合发展指数及各二级指标的综合发展指数如表4 所示。参考朱景文的做法，将问卷的评分等级设为五等，即好、较好、中间、较差、差，实际评价为好和较好的为好评，实际评价为中间的为中评，实际评价为较差和差的为差评[19]。整体上，2020 年给出的评价可以看出使用熵权法确定各指标权重，经加权求和后得到的综合指标，基本能够反映我国立法质量的整体水平②此外，由于熵权法的特点，即对专家评价差异较大的指标赋予较高的权重，对评价差异较小的指标赋予较低的权重，结合图1，在本文的指标体系中，整体评价较高的合法性被赋予较低的权重，整体评价相对偏低的科学性与民主性则被赋予较高的权重，因此基于该方法评价立法质量会显得更为“严格”。。从表4 可以看到，立法质量评估指标体系综合发展指数为0.5522，法律规范指标体系综合发展指数为0.5517，两者之间差异很小，说明2020 年我国立法质量整体上处于中等水平。然而，从各二级指标的情况看，两种指标体系在分项上的评价结果差异较大。在立法质量评估指标体系，科学性发展指数为0.5579，合法性发展指数为0.6647，民主性发展指数为0.5089。而在法律规范指标体系，完备性发展指数为0.5568，科学性发展指数为0.6480，监督性发展指数为0.5413，民主性发展指数为0.5089。比较二者，两种指标体系之间存在根本不同，综合发展指数却差别不大。故而，在法治体系建设中进行立法评估不应仅重视总体得分，更应注重各分项指标划分的准确性。因此，有理由采用立法质量评估指标体系。这一评估体系在合理确定各项权重基础上，衡量立法综合发展指数，将立法质量判断标准建立在指标得分及指标之间内在逻辑双重基础之上，能够更为准确地衡量立法质量。

（三）立法质量评估的实证分析

上文论证了立法质量评估指标体系的合理性，并将此结果与法律规范指标体系进行了对比。以下基于2020 年的耦合协调度评价我国当前立法发展的整体状况。耦合协调度是建立在科学性、合法性、民主性三者之间关联的基础上得出的综合指数，构成耦合协调度综合指数的科学性发展指数、民主性发展指数、合法性发展指数的各项权重是由熵权法所确定，该方法依据数据的离散特征确定权重，克服了主观赋权法的缺陷，能够更为真实地反映立法实际发展现状。据表5 所示，经测算，2020 年我国立法的科学性、合法性、民主性发展指数分别为0.5579、0.6647、0.5089，耦合度为0.9938，耦合协调度为0.7408。根据表3，可以认为2020 年我国立法处于中级协调水平，距优质协调水平尚有不小的差距。

表5 2020年立法质量耦合协调度

为进一步观察立法质量评估指标体系中各项具体指标的实际发展状况，将指标体系展开，分析2020 年各四级指标的表现（如图1 所示）③图1为箱线图，显示了各四级指标得分的水平和离散特征。各四级指标的中位数处于黑线所在位置、均值为黑点所在位置，且标出了具体取值。。由图1 可知，在科学性的子指标体系中，部门完善、立法机制完善、立法符合实际、立法公正合理得分较低，而对范围完善、适用完善的打分较高，且得分较高的指标与得分较低的指标差值较大。合法性子指标中，依法立法在整个指标体系中的得分处于高位，且打高分的专家也相对较多，但是对于法规和司法解释监督的评估较低。民主性子指标中了解审议内容、提出立法建议、立法建议反馈三项在整个指标体系中得分最低，且关于提出立法建议、立法建议反馈这两项打分较低。这说明在指标体系中各个二级指标发展指数存在差距，同一个二级指标之下的各项三级指标之间也存在差距。

图1 2020年立法质量评估指标体系中各三级指标的箱线图

根据专家工作所在地，将本次调查问卷来源分为东、中、西部地区，图2显示了根据东、中、西部地区专家打分计算得到的科学性发展指数、合法性发展指数、民主性发展指数。值得注意的是，通过分析发现东部地区专家对于立法质量整体打分高于中部地区，中部地区立法质量打分高于西部地区（见图2）。经过耦合协调度测算后东部地区、中部地区、西部地区得分分别为0.7435、0.6994、0.6887。依据表3，东部地区专家认为我国立法质量处于中级协调水平，中部及西部专家认为我国处于初级协调水平。

图2 东、中、西部地区各二级指标雷达图

为了分析出现上述得分差异的原因，借助数据分析方法，提取了本次问卷所收集的专家对立法科学性、合法性、民主性影响因素看法的文本信息，并按照词频列出排名前10的关键词，结果如表6 所示①该方法采用R语言中的JiebaR 软件包，分别统计问卷中的词频。剔除停用词后，将各地区问卷中所涉及的关键词按照频数从大到小排列，并提取频数排名前10的关键词。。发现诸如公众参与度不高、公众法律意识淡薄、法律宣传不够、立法过程公开性可再提升等问题是制约立法质量提高的共性问题。对于地区之间存在的共性问题，东、中、西部地区专家给出了不同评价，可能的原因是地区之间在普法、宣传、立法公开等实践上存在差距。易言之，针对相同的问题，地区的不同实践造成了评分差异。

表6 专家问卷中影响因素排名前10的关键词

综上分析，提升立法质量应当着重做好以下几方面工作：一是我国虽已进入追求高质量立法的新阶段，但是立法的整体发展尚处于中级协调水平，距优质协调尚有不小差距，仍有很大的提升空间，我国也将长期处于追求高质量立法发展阶段中，需要加强立法工作，持之以恒推进法律规范性品质提升。二是通过数据分析方法可知，立法中各项要素之间的内在关系不容忽视，评估立法发展的整体状况不能简单依据科学性、合法性、民主性这些分项指标加权求和后的综合指数，法律规范性品质提升也不能通过立法中各项要素简单拼凑实现，必须充分尊重科学性、合法性、民主性之间的内在规律，注重立法工作的整体性、系统性，协同推动立法科学性、合法性、民主性的提升。三是立法中各项工作发展状况并不同步，地区之间在普法、宣传等实践上存在差距。某项、某几项指标较高的得分或者部分地区较高的得分，可能会拉高立法评估的总分值，遮蔽立法中实际存在的问题，仅考虑立法评估总分高低意义有限。在提升立法整体质量的同时，精准把握立法薄弱环节，加强立法实践薄弱地区法治建设，及时补齐制约法律规范性品质提升的短板。

结语

立法是使法律产生效力、使法律具备规范性的过程，也是不断提升和完善规范性品质的法治工程。立足于新时代中国特色社会主义法治体系建设，人民对于立法提出更高质量的新要求这一基本事实，立法不仅要满足社会对“有法可依”的需求，还要实现高质量的立法。相应地，立法评估必须从法律规范数量与效力评估为重点转变为以法律质量评估为重点。法律规范性品质可用0 到1 的尺度来表达，从而为评估立法质量提供了衡量标尺。本文结合调查数据，运用统计学方法，构建起一套新的立法质量评估指标体系。通过熵权法确定各项指标权重，既重视了各项指标的综合发展指数，又关注了各项指标之间的协调性。运用该方法可对立法质量进行合理测算，正确评估立法各要素之间的内在关联和各项指标的发展状况，还能将立法评估中的各项指标综合成一个具体指数，使得立法整体发展水平和立法中各项要素发展情况得以全方位的具体化、刻度化。在此基础上，我国每年的立法质量评估将形成一个历时性的参考系统，可以为把握立法规律和现状、推进社会主义法治强国建设提供有益参考。