宋代提举常平司的职能

肖帅帅

提举常平司是宋神宗熙丰变法时的新设机构,它是以常平仓、广惠仓为基础逐步成司而发展起来的,两仓为提举常平司履行各种职能提供资金支持,之后又有义仓划归提举常平司主管,义仓也同两仓一样,担负起提举常平司的各项资金,这就进一步充实了提举常平司的经济实力[1]。提举常平司的大部分职能是以这些仓库为资本依托最终实现的,也是因为手中有钱,可发挥作用的地方越来越多,职能不断扩大。不过提举常平司的职能非常庞杂,有些同其经济地位有关,有些是其新法职能的延伸,还有些是同级官员的普遍责任。考察宋代史料,对其职能进行梳理,提举常平司职能在两宋的增加、演变、细化,也是宋代社会演变的一个缩影。

一、基本总领了一路的新法事务

提举常平司是新法的产物,也是统治者为在地方实现新法推行的主要官方机构。新法推行之初,就受到了各方的强硬抵触(1)熙宁二年闰十一月,第一次大规模派遣常平官,部分人就因抵触新法而拒绝就职或者消极怠职而被调离或罢任。这也证明了常平司主管一路新政的事实。例,《续资治通鉴长编》卷二百十,熙宁三年夏四月辛巳条,“初,张次山力诋新法,辞提举常平仓弗就”。第5105页。《宋会要辑稿》职官四三之三:熙宁四年“四月十八日两浙路提举常平广惠仓等事、职方员外郎林英,勾当官著作佐郎王醇,并冲替;提举官太常博士张峋服阕,依冲替人例施行。以英等在任不推行新法也”,第4112页。,变法派也只能像在中央新设制置三司条例司一样,在地方也要通过可以掌控的机构来践行新法措施,提举常平司也就因此而诞生。虽然变法涉及社会的各个方面,但总体看来,提举常平司主要领导着一路的经济事务和有限的行政事务。

神宗熙宁九年(1076年)“十月十二日,诏:‘常平钱谷、庄产、户绝田土、保甲义勇、农田水利、差役、坊场、河渡,委提举司专管勾,转运使、副、判官兼领’”[2]4112。熙宁九年的诏书中划定的提举常平司的职能与新法相关的有青苗、保甲、差役等。然而,提举常平司所掌管的新法事务也不仅止于这些。与以常平钱谷为资本的青苗法一样,市易法也是于此基础上由提举常平司负责推行的。元丰七年(1084年)“八月二十四日,诏:“诸路提举常平司存留一半见钱,以二分为市易抵当”[2]3717。

此外,提举常平司提领方田均税的事实也零星的散见于史料之中。徽宗宣和六年(1124年)十一月“二十三日,诏:‘知东平府李延熙差管勾南京鸿庆宫,知深州向子伋、知磁州贺希仲并送吏部。’以言者论延熙尝知密州,掊克诸色钱以入公使库;子伋尝为京畿常平,提举方田不均,虚增赋税;希仲曾任河北监司,凡所荐举,使其私仆干求百出。故皆罢之”[2]4905。

二、兼领一路赈济及慈善事业

如前所述,提举常平司掌管着常平、义仓等,广积钱谷,是其履行职能的经济基础。提举常平司在一路发挥赈济职能,扶持慈善事业都是依托这些仓库实现的。

提举常平司在一路的赈济职能大致表现为两个方面。一是在灾荒年份赈济灾民。如徽宗崇宁三年(1104年),两浙的杭、越、温、婺四州因为秋苗收成不好,朝廷下诏常平司广行赈济,如若遇上物价增长,常平司还要将所储备的粮食投放市场,平抑物价[2]7339。除了荒年这种跨区域大范围,配合国家宏观调控的赈济,提举常平司对于小范围内,日常的突发事件也负有赈济的责任。如高宗绍兴二十四年(1154年),“镇江府火。诏:‘商贩竹木捐其税,被火之家以常平米济之’”[3]3012。

提举常平司支持一路的慈善事业,具体是通过两宋时期设于全国范围内的居养院、安济坊、慈幼局等大量的救济机构实现的。提举常平司的慈善事业主要用来安置贫、弱、孤、老。

徽宗时期就有提举常平司提领一路慈善机构的相关规定。徽宗崇宁五年(1106年),“九月二日,诏曰:‘居养院、安济坊、漏泽园,以惠天下穷民。比尝申饬,闻稍就绪,尚虑州县怠于奉行,失于检察,仁泽未究。仰提举常平司倍功提按,毋致文具灭裂[2]7419。’”

提举常平司兼领一路慈善事业的职能一直延续到南宋,而且在南宋时期还对发放救济的时间有统一规定。高宗绍兴三十二年(1162年)十月下诏书,明确用常平司的粮米赡养一路孤贫老弱之人,并规定仅限每年十一月一日至次年三月这段时间支取[3]3401。救济时间集中到冬、春两个季节,帮助老弱孤贫度过最难挨的时段,使得救济工作更有重点,能够大大提高救济效率。

三、提领一路田地事务

所谓田地事务,包括处理水利兴修、河渠疏通,及占佃和接收、转卖户绝田产与籍没官田的事务等。

(一)处理与农业相关的水利事务

农业是中国古代社会的立国之本,受到统治者的高度重视,与农业配套的水利工程的兴修也备受关注,而这项重要的工作也由提举常平司承担了。

神宗熙宁四年(1071年),提举京东常平仓王子渊上言,讲述了自己在治内疏通湖泊、河道之政绩:“如本路济州有南李堰,濮州有马陵泊等处,久为积水所占,昨已疏治,修复良田约四千二百余顷。”“又修导过曹、单等九州一十三处沟洫河道,疏决畿内以来诸处逐年夏秋积潦东入清河等处,遂入于海,无横流之虞[2]5960。” 并借此请求下诏诸路提举常平司,将农田水利作为首要事务。

高宗绍兴二十二年(1152年)八月,宰执进呈比部员外郎李泳的札子,他陈述利弊,请求官府组织力量,借鉴淮西之前的陂塘经验,立刻着手兴修水利。陂塘是通过蓄水预防干旱的人工灌溉系统,在中国古代社会中有着不可或缺的作用。高宗对此回复道:“闻诸郡陂湖蓄水去处,如绍兴及淮南,往往为民侵占,虽目前州郡获利,恐二三年后无水溉田,即为害不细矣。泳所奏可下本路常平司措置[3]2665。”明确提出由提举常平司担当此任。

(二)处理民间田产纠纷

提举常平司主要处理两方面的民间田产纠纷。一为军方占佃。如高宗绍兴二十五年(1155年),尚书省批文,“川路诸军见耕营田,除逃亡死绝外,有占佃民间田地,如人户陈诉,委本路常平司勘验”[3]2757。提举常平司负责处理军方占佃人户田地之事,通过勘验田产契书真伪,判决田地的归属。

另外,为躲避战乱而外逃,后又还乡的人户的被转卖田产,亦由提举常平司负责处理。高宗绍兴三十二年(1162年)春正月,“时江东提举常平官洪适因上殿言;‘江乡之民以旱荒而徙淮甸,比遭敌骑之扰,复还故乡,所弃之产,已为官司估卖形势之家,买者十不偿一,佃者量纳租课,无补于官,有害于民,乞断自绍兴二十八年以后州县所卖逃产,许元业人子孙以元估价就赎,专委提举常平官觉察。’从之”[4]。

尽管这些史料有着明显的地域性,不可作为全国通行的事例去考量。但这些零星的史料也足以说明提举常平司在地方田地事务中管理职责的广泛。

(三)经营管理户绝田及籍没官田

早于提举常平司成立之初,户绝田土就被明确划归在其管理之下。此外,那些因政治过失而被罢黜的官员的田产收归国有后亦归提举常平司提领。哲宗绍圣四年(1097年)五月,因“惟简引用陈衍交通执政,变乱朝政”“诏:‘衍并梁惟简屋宅、产业、园地、钱物并根括籍没入官,在京者拨与后苑房廊所,京城外者拨与提举常平司’”[5]11569。

事实上,户绝田及籍没官田只是来源不同,收归常提举平司之后,都是作为“系官田产”存在的。经营管理这些“系官田产”也是提举常平司的责任。如徽宗政和元年(1111年)五月,“二十七日,臣僚言:‘天下系官田产在常平司有出卖法,如折纳、抵当、户绝之类是也’”[2]5962。

南宋时期,经营管理这些官田依然是提举常平司的重要职责。如,高宗绍兴二十九年(1159年)九月,“辛卯,左朝散大夫、提举两浙东路常平茶盐公事都洁特转一官。以本路出卖官田及五万缗,户部奏为诸路倡也”[3]3053。都洁还因为出卖官田数量巨大,政绩显著而获得升转的机会。

四、其他经济职能

(一)矿冶

史料中常平司代管矿冶的记载最早始于徽宗崇宁二年(1103年)。“徽宗崇宁二年三月二十三日,宰臣蔡京札子奏:‘农田水利、山泽、市易、抵挡,皆常平职事,悉以利民,所用钱物合支常平息钱[2]4115。’”中国古代社会以山泽国有为原则,将矿冶视为重要的财政来源。因提举常平司与原来提举坑冶事务的转运司及提点坑冶司职权有所冲突,崇宁三年又重新分散了坑冶事务的事权。“旧来坑冶自合属提点铸钱、转运司,自后新置合隶提举司管勾[2]4115。” 提举常平司拥有了地方新置坑冶的管理权。

(二)买扑坊场、河渡

提举常平司掌管坊场、河渡的职能早在神宗熙宁年间机构设立之初就被确定下来了,亦有大量的事例散见于之后的史料之中。坊场为官设专卖市场,河渡,即渡口。买扑是宋代的一种包税制度,即政府将渡口、市场、酒等的税收核定数额,招商承包。提举常平司掌管坊场、河渡,自然也要在买扑制度中分一杯羹。

徽宗政和三年(1113年)淮南转运司提出的买扑坊场、河渡的新政策中,还提到了转运司与提举常平司在买扑坊场、河渡的收益中的分配原则。“又买扑坊场、河渡课利入转运司,净利入提举常平司[2]7110。”

五、其他政治职能

(一)按察、保举官吏

提举常平司作为一路的监司之一,与转运司、提点刑狱司同样拥有荐举官吏的职能[6]。更准确地说,这种职能是相应级别的官吏特有的权利。

元丰元年(1078年)正月,还对提举官举荐官员的人数做出规定。“其当举官,于开封府界提点、诸路转运使、副、判官、提点刑狱见举官数内均减立法。其立法:诸路提举所举官计二百有九人,内二百有一人均减增定[2]4112。”

此外,提举常平司与转运司、提点刑狱司及其他同级机构间都有相互荐举下属的职能。哲宗元符三年(1100年)九月,“十九日,吏部言:‘准都省批送下开封府界提举常平司状,乞开封府界提点司管勾文字并管勾帐司官、提举司管勾官,许两司互相荐举。所有知开封府,亦乞依经略安抚法。本部今相度安抚、发运、转运、提点刑狱、提举常平司属官,许本路逐司互相荐举外,有开封府府界提点、提举常平两司属官,欲亦许互相荐举。及府界提举常平司属官,亦乞许依府界提点刑狱司检法官、提点司帐司官,许知开封府岁举。’从之”[2]5802。

除了有限的荐举职能,提举常平司对一路官员又负有按察的职责。从本司下属,到州县官吏都是常平司的按察对象。

如,神宗熙宁四年(1071年)八月,“司农寺言:‘诸路提举常平官课绩,已许本寺考校升绌,其管勾官即令提举司保明上司农,计功酬奖[5]5506。’”常平官对本司属下有考课的权利。提举常平司对州县官员的按察事例也零星的散见于史料之中。孝宗乾道三年(1167年)“三月十九日,诏:‘知温州刘孝韪,为不葬被水之人骸骨,以至暴露,可放罢。’以提举常平宋藻按劾也”[2]2653。

(二)处理民事诉讼

提举常平司同其他监司机构一样,在地方也拥有着审判民事诉讼的职能。《名公书判清明集》里就存在着大量的常平司处理民间田产及家族内部争讼的事例。然而值得注意的是,一般民事争讼多由县到州再上诉到监司。提举常平司的所做的民事判决也多是在原有判决上“维持原判、改正错判以及发下重审等几种情况”[7]。

除了上述提举常平司的日常政务外,不同地区或不同情况下,提举常平司还有临时差遣的职能,或在个别地区独有的职能。常平司的特殊职能具有随意性,此文只讨论各路提举常平司的普遍职能,暂不梳理其特殊职能。

此外,贾玉英先生尤其特别提到常平司“兼领盐法改革和买纳盐场”的职能[8],而其所引用的史料不完整,完整史料亦无法证明其论点。笔者所能看到的常平司措置盐法的史料,只有《续资治通鉴长编》卷三百四十八,元丰七年(1084年)九月“己酉”条的记载。“提举荆湖南路常平等事张士澄、转运判官陈偲等上本路八州盐旧卖及今来相度合增卖盐数,修为湖南、广东西盐法条约总目。户部言:‘欲依此推行,候就绪,令本路转运、提举官同立法。’从之[5]8358。”常平司措置盐法等事务也应该属于个别路分的个别职能。

据目前的史料所见,提举常平司的职能主要包括以上几个方面。在中国古代社会,官府行政分工并不细致,一个机构往往会出现经济、行政和司法职能的交叉,因此,提举常平司的职能看起来尤为庞杂,令人毫无头绪。这虽然是中国古代行政机关的普遍现象,但是通观提举常平司的职能,也可以发现一些规律。提举常平司的职能主要是在新法赋予的基础职能上不断衍生出来的。而且因为其手握仓廪,经济职能尤为突出,久而久之,由于其突出的经济职能,甚至形成了一条以提举常平司为主导的“第二征调系统”(2)“第二征调系统”由包伟民老师在《宋代地方财政史研究》(中国人民大学出版社,2011年版)中提出,指区分于“主要由路分转运司(漕司)与州县守臣负责”的地方财政管理系统,“由提点刑狱、提举常平、提举茶盐诸司,及通判、县丞等组成的、从路分到州县的财物管理系统”。“第二征调系统”亦称为“仓宪倅丞征调系统”,“起源于北宋中期,至南宋最后形成”,“仓宪倅丞征调系统不同于运使守臣负责的财政系统之处,正在于它不直接负责地方的日常经费开支,相对独立于地方财政系统,也就是说,它不具赡下供上的双重性,而只负单一的供上之责,因此效率较高”。,成为了中央重要的财政来源。这也是提举常平司于南宋虽屡遭废弃,最后又不得不重置的重要原因之一。