金融支持江苏农村产权交易研究

陈丹临 焦文婷

摘  要  建设农村产权交易服务中心是构建更加完善要素市场的重要部署，是推动经济高质量发展不可或缺的环节。加强金融对农村产权交易服务的支持，有助于破解“三农”融资难题，加快构建现代农村金融服务体系。目前，金融支持江苏农村产权交易服务中心建设存在各级平台联动程度不高、产权交易市场信息不对称、农村产权抵押标的物金融价值有限、金融产品创新不足、金融风险防控不足等问题。应强化农村产权交易市场的金融支撑功能，完善农村产权流转相应法律法规，加强农村产权信息系统建设，构建多层次农村产权金融服务体系，健全对农村产权金融服务的监督机制，加强金融对农村产权交易平台的服务支撑。

关键词  农村产权交易；金融服务；江苏省

2012年，江苏省首个县级农村产权交易服务中心在连云港市东海县成立，拉开了江苏省农村产权交易市场改革的序幕。自此，江苏省开始探索以点带面，进行全域推广。2014年，江苏省政府办公厅发布了《关于促进农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》，从完善并优化制度、规范化建设和推行线上交易等方面进行改革。同年，改革区域增加至20个县，农村产权交易平台陆续开通线上服务。2023年，江苏各级农村产权交易项目25.7万笔，交易金额307亿元，累计完成交易项目超113万宗，累计交易金额2070亿元，是全国首个交易总金额突破2000亿元的农村产权交易市场。

江苏省农业农村厅、江苏省财政厅、中国银保监会江苏监管局、江苏省地方金融监管局联合出台的《关于金融支持农村产权流转交易市场高质量发展的意见》指出，强化农村产权流转交易成果应用，满足农村集体经济组织、新型农业经营主体等的金融需求，以提高农村资源要素配置和使用效率，发展壮大新型农村集体经济。可见，发展农村产权交易平台是深入推进乡村振兴战略的内在要求，而践行普惠金融理念，破解“三农”融资难题，提升农村产权交易平台的金融服务功能，则是构建现代农村金融服务体系的重要举措。

一、江苏农村产权交易平台金融服务特征

江苏省委农工办与省农委、省综改办、省信息中心等相关部门于2014年合力建设了江苏省农村产权交易信息服务平台，着力打造省、市、县、乡、村五级联动市场体系，实现实体场所、交易品种和服务对象三个全覆盖。目前，开展交易服务的品种覆盖农村土地经营权、农村集体经营性资产和涉农资金项目等14个交易品种，服务来自全国30个省份的经营主体，服务对象覆盖农户、农业企业和家庭农场，为各类经营主体发展提供产权交易信息平台。平台已开发了抵押融资登记系统，开展农村产权抵押贷款服务。截至2023年底，江苏省农地经营权抵押融资项目超1.1万件，抵押贷款金额超97亿元。

（一）农村产权抵押以土地经营权抵押为主

尽管农村产权交易可流转的品种达到14种，但农村产权交易涉及的抵押物类型仅涉及农村土地经营权、住房财产权和设施所有权三类。根据江苏省农村产权交易服务中心网站披露的数据，2020—2023年共有2250件产权抵押贷款项目，其中2020—2022年间仅有4例农业设施所有权和农民住房财产权抵押，2023年这一数据增长至25件，但仍以土地经营权抵押为主，抵押项目数占比高达91％，是农村产权抵押贷款的主要标的物。

（二）农村产权抵押总量逐年减少

一是农村产权抵押数量下降较为明显。2016—2023年，江苏农村产权交易中披露的抵押项目数的变动情况如图1所示。可以看出，江苏省农村产权交易所涉及的抵押项目总数在2018年达到最高，随后逐年下降。2023年抵押项目数量为278件，年均降幅达到35％以上。出现这种下降趋势的原因在于，农村抵押产权主要是土地经营权，而可流转的土地总量是有限的，加之抵押年限较长，故出现抵押项目总数逐年下降的趋势。二是农村产权抵押宗数下降具有类型与区域的普遍性。各地抵押项目数量均呈现下降趋势，近三年抵押项目宗数最多的宿迁、淮安和泰州降幅最大，宿迁市从2021年的353件减少至2023年的127件，淮安则从167件减少至15件，泰州从78件减少至21件，平均减少了三成。除南通、徐州的农村产权抵押宗数增长外，其余城市均呈下降趋势。

（三）苏北地区农村产权流转中的金融服务提升速度加快

图2为2020—2023年江苏农村产权抵押项目贷款金额的变动情况分布，可以看出农村产权抵押贷款规模缩减幅度不大。2020年至2023年间农村产权抵押贷款金额分别为112662万元、101082万元、91437万元和32662万元，各市平均貸款金额年均降幅约10％，尽管抵押项目宗数呈下降趋势，但贷款规模缩减幅度不大。

从抵押贷款项目宗数与抵押金额的匹配度看，二者并不完全呈正相关。2020—2023年农村产权抵押贷款金额最高的城市分别是无锡（2020年为67，150万元）、无锡（2021年为55，100万元）、连云港（2022年为70，070万元）和宿迁（2023年为22，558万元），而对应的抵押项目数量分别为8件、3件、2件和70件。除了宿迁抵押项目总数和金额均位列第一外，其余城市均呈现抵押项目数量少、贷款金额高的情况。

以上数据表明，2020年和2021年苏南地区农村产权抵押项目总数虽然不多，但单笔项目规模和贷款金额远远高于苏北和苏中地区，但这一情况在2022年和2023年发生了转变，苏北地区的农村产权抵押数量和贷款金额均超过苏南地区，农村产权流转项目的金融服务功能实现跨越式发展。2020年和2021年农地抵押贷款金额最高的无锡，2023年的农村产权抵押贷款项目数仅1件（贷款50万元），农村产权融资缩减幅度较大。这也在一定程度上反映出农村产权在资产性质、权利价值等方面与其他类型资产有很大不同，基于农村产权的公有性质和土地资产经营权的有限价值，可用于再流转的农村产权价值也受到削弱，因而可进行抵押贷款的价值逐年减少。

二、江苏农村产权交易平台金融服务中存在的问题

（一）产权交易各级平台联动程度有待提升

江蘇省致力于打造省、市、县、乡、村五级联动的农村产权交易信息服务平台，各级平台所辐射的地区以及所发挥的功能不尽相同。省级平台负责省级区域内的统筹管理、发布信息并实行监管；市级平台主要负责市级区域内的信息统计；县、乡两级平台为交易双方提供服务窗口，主要功能是交易管理、公告发布、交易统计及预警监管等。但目前各级平台仍是独立运营，信息分散不互通，交易配套服务也未形成统一的标准，无法实现信息的有效共享。目前，省市级平台网站已经开通金融服务入口，但各市平台中金融服务线上功能完善程度不一。相较于省级平台，苏州市农村金融服务平台设置较为完善，涉农贷款产品有33种，领先其他市以及省级平台。开通的线上金融服务，涵盖了正规金融机构以及小额贷款公司、融资担保公司等，非正规金融机构对农村产权抵押交易也发挥了较强的金融服务功能。苏州市农村金融服务平台中的金融产品不仅有针对农村产权抵押的产品，而且包括面向市场的贷款产品，如中国农业银行的助农消费贷、招商银行的闪电贷等。这说明商业银行面向普通群体的金融产品创新，也能覆盖到农村地区各类生产经营主体，满足农户的小额信贷需求。相比之下，针对农村产权的融资产品并没有明显优势，发挥的融资作用有限，市场推广路径较窄。

（二）产权交易市场信息不对称现象依然存在

江苏各级农村产权交易信息服务平台均独立运营，存在信息不互通现象。此外，平台与金融机构之间也存在信息不对称现象。各级农村产权交易信息服务平台均属于一级市场，各类产权可以实现线上挂牌竞拍，相应的金融需求信息也容易获取。但是在农村产权流转市场中，依然存在二级市场流转现象，这些进入二次流转的项目多采取私下签订合同形式转让经营权或租赁权，金融机构在对有金融需求的项目审核中，往往存在产权人与经营人不符的情况，这就使得真正有金融需求的项目容易被金融机构拒之门外。加上农村产权流转具有较强的地域性，流动性天然较低，大多数农村产权的流转在本村和临近经营主体间，多数很难通过市场化方式进行处置。农村资产的所有权、经营权和承包权可能分属不同主体，在农村产权交易中心进行流转的可能只是部分权能，由于涉及的利益主体较多，权利转让范围也受限。金融机构对这些信息的核实成本过高，会导致金融资源的错配。因此，农村产权流转，尤其是在二级市场中的信息共享度、透明度亟须提升，以减少资金供求双方的信息不对称，这有助于农村产权交易金融服务的深度发展。

（三）农村产权抵押标的物金融价值低

农村产权抵押标的物以土地经营权为主，农村土地租金较低导致其价值有限。通常土地经营权的抵押年限是1年，这进一步导致土地经营权的金融价值受到削弱，这是造成金融机构对农村产权抵押缺乏内生动力的重要因素。目前，市场上土地流转费在600—1200元左右，以流转100亩土地为例，可办理的银行抵押贷款额在3—5万之间，难以满足经营主体的资金需求。需求方无法获得充足的融资，供给方缺乏融资动力，这种结构性矛盾造成融资效率低下。

（四）金融产品创新不足

一是非正规金融机构参与不足。江苏省农村产权交易平台公布的合作金融机构有中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国邮政储蓄银行、江苏省农村信用社联合社、江苏银行和南京银行八家。市级农村产权交易平台中，苏州市除了有正规金融机构参与外，小额贷款公司、担保公司也参与农村产权抵押贷款业务，而其他市的非正规金融机构参与较少，未来应重视发挥非正规金融机构的补充作用。二是金融机构产品创新不足。金融机构对农村产权抵押的产品都归为“涉农贷款”，因而存在“涉农贷款”数据统计不精准现象。所推出的金融产品大多是从已有产品如普惠金融产品中衍生而来，产品创新不足，与农村产权特征契合度有待进一步提升。

（五）金融服务风险防控体系有待完善

一是目前对市县级农村产权交易平台在金融服务方面的监督机制较为单一，根据江苏省农村产权交易市场建设绩效考评制度和江苏省农村产权交易平台发布的数据，主要采取打分形式考核抵押项目数量和融资金额两方面，仅以金融贷款结果为导向，忽视了农村产权抵押场景中金融服务的差异性，对金融产品的多样化程度缺乏考量，未能激发金融机构的产品创新。二是农村产权抵押中的风险防控主要由金融机构承担，造成其风险防控压力较大。

三、江苏农村产权交易平台金融服务发展对策

农村产权制度改革涉及制度层面的突破，随着农村产业化和现代化的不断推进，金融竞争必然会延伸到农村领域。如何深化改革，挖掘农村产权的融资功能，将农村资产转化成新型农业资本，需要政府、金融机构、农业企业和农户等各类主体积极转变认知，共同促进农村产权与现代金融的深度融合发展。

（一）强化农村产权交易市场的金融支撑功能

农村产权交易市场存在自身的限制性因素，较多的制约因素涉及农业的根本性政策，不能随意更改。因此，强化农村产权交易平台的金融服务功能，需要进一步深化农村改革。一是要进一步深化农村土地征收制度改革，完善落实放活土地经营权的相关政策体系。推进农村集体经营性建设用地的市场化改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。二是深入推进农村集体产权制度改革，按期完成全国农村集体资产清产核资，加快农村集体资产监督管理平台建设。完善农村集体产权权能，探索集体资产股权质押贷款，拓展金融服务农村产权交易的方式。

（二）完善农村产权流转相应法律法规

完善的法律法规是确保农村产权融资顺利进行的制度保障。农村产权融资创新不足的根本原因在于未能从根本上改变法律约束，《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法》规定，农村承包土地经营权的流转需要经发包方同意，极大限制了农地经营权的自由流转。未来应从制度设计中放宽市场化用地主体的限制，扩大村集体组织的自主权。加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，全面整合农村不动产登记数据，形成准确无误的统一数据库。以农民住房财产权抵押融资为试点，盘活闲置宅基地和闲置农房等资产，扩大农房财产权抵押融资范围，建立权属清晰、权能完整和流转有序的农村宅基地制度，拓展农村产权流转标的覆盖面，丰富交易中心的市场化运营，提升农村产权的市场价值。

（三）加强农村产权信息系统建设

权威的农村产权价值评估是农村产权流转、产权融资的评判依据。一是严格把关评估机构的审批和管理，应依托专业力量，大力培育资质高、信誉好的第三方专业评估机构，培养有专业资质的评估人员，客观、公平、公正确立农村产权价值，为产权流转和融资提供必不可少的参考依据。二是制定统一的指标体系、评估程序、评估办法和收费标准，提高农村产权价值评估的科学性、专业性和权威性，确立一套江苏省通用的评估标准体系。三是结合各地实际开展农村产权价值评估业务，建立覆盖江苏省的农村产权价值评估数据库，为金融机构开放端口，便于其查看农村产权的抵押登记信息，降低金融机构审核成本，减少信息不对称，提高金融资源在农村产权领域的配置效率。四是完善农村产权信息系统建设，政府部门应牵头推进相关政务信息资源的整合，建设统一的信息共享平台，统筹信息共享，切实将省、市、县、乡、村五级联动落实到交易层面，提升农村产权交易中心的信息化水平，实现信息跨区域互通。

（四）构建多层次农村产权金融服务体系

农村产权交易中心作为非营利性质的公司制企业法人，当业务量和交易规模增长到一定程度后，未来必然要实现农村产权交易中心的转型。一是进一步扩大交易品种，探索增加建设用地挂钩指标和耕地占补平衡指标交易等种类，丰富农村产权交易品种，实现农村产权交易中心的市场化转型，吸纳各类社会资本和金融资本的参与，探索设立农村产权创投基金项目，扩展交易市场参与主体，提升农村产权的市场价值，激发金融机构服务农村产权交易的内生动力。二是借助农村产权信息系统平台，扩充农村产权交易二级市场相关信息，减少资金需求方与金融机构间信息不对称，满足各类新型农业经营主体的产权融资需求。三是加快促进金融产品创新。充分发挥担保机构、保险和基金等市场机构作用，重视非正规金融机构的参与，充分发挥小额贷款公司、農业融资担保公司等市场化机构体量小、灵活度高的优势，推进其与金融机构深度合作，鼓励创新担保模式及金融产品，降低农业产权担保成本。四是加强与保险机构合作，推动开展农业贷款保证保险、助农履约保证保险等业务，提高农村产权抵押贷款保险的渗透率，拓展农村产权融资领域。

（五）健全对农村产权金融服务的监督机制

农村产权抵押物处置难度大，当发生产权抵押贷款违约时，法律诉讼耗时耗力，即使判决金融机构胜诉，由于农村产权抵押物处置成本较高，也难以有效执行。因此，要加快健全对农村产权金融服务的监督机制。一是完善农村产权交易中心对金融服务的监督机制，不以贷款量为唯一评判标准，建立多维度的金融服务评价体系，借助更加完善的信息平台，减少资金需求方与金融机构间信息不对称，满足各类经营主体的产权融资需求。二是健全农村产权风险处置机制，充分利用市场化机构力量，如农村土地管理公司、农业社会化服务公司和农业担保机构等，建立市场化机构与金融机构风险共担的合作模式，完善风险防控体系，降低金融机构风险处置成本，驱动金融机构对农村产权抵押贷款的内生动力，共同推动农村产权抵押贷款的全面实行。三是探索建立农村产权抵押贷款风险补偿基金，整合各级风险补偿基金，设立农村产权抵押贷款专项风险资金，缓解金融机构风险防控压力，提高金融机构开展农村产权抵押业务的积极性。四是探索土地流转保证金制度，加强农村产权抵押贷款的监管及风险控制，提高农村产权交易平台的风险处置能力。

参考文献：

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本文系江苏省社会科学院金融研究院一般课题“提升江苏农村产权交易平台金融服务功能的对策建议”（编号JRY2023YB08）的阶段性成果。

（陈丹临系江苏省社会科学院经济研究所助理研究员、博士；焦文婷系江苏省社会科学院财贸研究所助理研究员、博士）

【责任编辑：方晓红】