论行政处罚公益诉讼制度之构建

热依汗古力·喀迪尔 朱佳

摘  要  行政处罚公益诉讼是行政行为和诉讼活动的有效衔接。行政处罚公益诉讼针对的是被行政主体处罚后仍然无法恢复公共利益的违法行为。只有行政执法与检察公益诉讼有效衔接，创建配套措施，才能对公共利益进行全方位、多层次的保护。本文从行政处罚公益诉讼的法理、现实依据、诉讼模式的科学界定和构建配套制度等几个方面进行探究，以期促进相关法律的完善。

关键词  行政处罚公益诉讼；公共利益；行公衔接

党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，这对检察公益诉讼提出了更高的要求，把检察公益诉讼作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重点内容，在全面依法治国背景下，落实国家重大战略实施，提升法治化治理水平，彰显公益诉讼治理效能。在中国式现代化进程中，检察机关须站在新的历史高度，深刻认识把握行政处罚公益诉讼的内涵和属性，不断地推进行政处罚公益诉讼实践，创立配套制度，为地方治理贡献智慧和力量。

一、建立行政处罚公益诉讼制度的法理基础和现实依据

2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，强调完善公益诉讼法律制度，这表明完善公益诉讼制度对于推进中国式法治现代化具有重要意义。

（一）法理基础

现行法律已然赋予了行政处罚公益诉讼存在的法理基础。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第四十七条规定，人民检察院在履行反电信网络诈骗职责中，对于侵害国家利益和社会公共利益的行为，可以依法向人民法院提起公益诉讼。《中华人民共和国反垄断法》第六十条规定，经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。《中华人民共和国农产品质量安全法》第七十九条规定，食用农产品生产经营者违反本法规定，污染环境、侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益的，人民检察院可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。

以上各部门法关于检察公益诉讼制度方面的规定构成了行政处罚公益诉讼实体法的基本框架。但是，仅有实体法上的相关规定不足以构建行政处罚公益诉讼制度，还需要对其程序进行直接规定，建立行政处罚公益诉讼制度有利于弥补司法救济上的空白。

（二）现实依据

第一，修复损害的公共利益。民事责任具有三项规范功能：一是补偿，即以责令赔偿损失的方法，通过法律补救使权利恢复原有状态；二是惩罚，即通过法律制裁的手段，矫正违反义务的不法行为，责令侵权人承担强制性法律后果；三是威慑，即通过利益机制，防范未来的反社会行为。[1]行政责任亦是如此，行政主体针对违反行政管理秩序的行为实施行政处罚，目的是规范行政相对人，进而起到预警作用。但现实生活中，行政处罚中实施最多的是罚款，就算实施了其他相对严重的行政处罚，也只能够起到惩戒作用，无法使受到损害的公共利益恢复原状或者进行实质性弥补，其威慑作用不够。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，公正司法是法治的灵魂和生命线。[2]行政处罚公益诉讼作为最后一道防线，要使违法行为的实施者承担相应责任，保护公共利益，维护社会公平正义。

第二，维护社会安全稳定。违法行为所侵害的公共利益具有潜在危险性和主体不特定性的特点，[3]如果不及时进行规制，将会导致公共利益的损害。党的二十大报告强调了“加强检察机关法律监督工作”“坚持安全第一，预防为主”的公益诉讼制度工作方向，指出公益诉讼对公共利益具有保护和预防的功能。我国目前正在积极完善公益诉讼制度，虽然行政公益诉讼和民事公益诉讼在保护公共利益方面起到了很大的作用，但是行政处罚公益诉讼还是一个崭新的公益诉讼模式，还未普及。如果仅有行政处罚不能够很好地规制违法行为，那么加上追究行政相对人的民事责任，则可以起到好的威慑作用，能够创造良好的社会氛围，保护公共利益，维护社会稳定。

二、科学界定行政处罚公益诉讼模式

通过“行政处罚+公益诉讼”机制的建立，可以打通行政处罚到检察公益诉讼的案件移送渠道，有助于发挥公益诉讼职能，帮助更好地修复损害，切实提升基层治理和公益保护的总体质效，实现检察机关和行政机关双赢、多赢、共赢。

（一）行政处罚公益诉讼的基本问题

明确行政处罚公益诉讼的法理依据和现实依据后，需要进一步明确行政处罚公益诉讼的内涵。只有确定了科学的内涵，才能从本质上判断行政处罚公益诉讼到底是行政公益诉讼还是民事公益诉讼的问题。行政处罚公益诉讼的内涵应被界定为：当违反行政管理秩序的行为被行政机关处罚后，仍然无法修复受损的公共利益时，由检察机关提起公益诉讼，弥补公共利益的诉讼模式。

既然行政处罚公益诉讼是行政机关进行行政处罚后，检察机关为挽回仍未修复的公共利益而提起的诉讼，因此其本质不应该是行政公益诉讼而是民事公益诉讼。因为被起诉的主体是使公共利益受到损害的自然人、法人或其他团体，而行政公益诉讼中被起诉的主体是在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责却违法行使职权或者不作为的行政機关，这一点是与行政公益诉讼最大的区别。因此，行政处罚公益诉讼应当遵守民事公益诉讼的实体要求和诉讼程序，但该诉讼模式与民事公益诉讼还有一定的区别。一般意义上的民事公益诉讼的违法行为不需要被行政主体处罚过，但行政处罚公益诉讼必须是被行政处罚过一次的行为。

（二）行政处罚公益诉讼的具体范围

明确行政处罚公益诉讼的科学内涵后，需要进一步明确行政处罚公益诉讼的范围，只有确定了科学的受案范围，才能构建起有效的行政处罚公益诉讼的管辖模式。

目前的检察公益诉讼受案范围以立法、中央文件、司法解释、指导性案例、典型案例、法律解释以及检察机关根据具体办案实际予以拓展等方式确定，但是没有一部法律明确规定行政处罚公益诉讼的范围。虽然《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反电信网络诈骗法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国妇女权益保障法》四部单行法新增的条款以及最高法、最高检联合发布的《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题》明确规定了检察机关提起公益诉讼的情形，但这些条款并没有直接规定行政处罚公益诉讼的受案范围，只是规定检察机关在某种情况下可以提起公益诉讼。因此，明确行政处罚公益诉讼的受案范围，需要对其适用情形进行总结，归纳出其共有特点，再结合现有实践情况，明确其具体受案范围，构建行政处罚公益诉讼模式。

（三）行政处罚公益诉讼的基本原则

构建行政处罚公益诉讼模式，还需要明确其遵循的基本原则。基本原则为行政处罚公益诉讼在任何环节都应当遵守的准则，在无具体规定时应当以其为指导，贯穿于整个行政处罚公益诉讼模式的环节，其具体原则包括：

第一，诉讼优先原则。行政处罚公益诉讼的对象是因实施违法行为而被行政处罚过一次的主体，这种情况下难免会出现当违法行为被行政主体处罚后，又要面临公益诉讼，在承担赔偿义务时经济上不能承受行政处罚和赔偿双重压力的情况，在此种情形下要坚持诉讼优先，让赔偿义务人先承担赔偿义务，履行修复义务，尽可能使受损的公共利益恢复至原状，或者履行应尽的赔偿义务。如果积极履行赔偿义务，则行政主体可以适当地减轻行政处罚责任。

第二，行公有效衔接原则。“行政处罚+公益诉讼”模式的推行需要行公合作，行公协调。法律监督协同性在国家治理体系现代化背景下，具有举足轻重的作用，因此建立合作协调机制非常重要。[4]检察机关与行政机关采取案件线索、信息分享、协作办案等具体措施，落实机制，推动协作工作开展。检察机关和行政机关要进一步凝聚共识、增进协作、发挥合力，交流培训，提升业务能力，不断提升基层治理和公益保护的能力，实现行公双赢。

第三，重大性原则。行政主体实施行政处罚的情形很多，但不是在所有的行政处罚后都要启动行政处罚公益诉讼，这会导致司法资源的浪费。在行政处罚中，对公共利益的影响特别大、危害后果特别严重的案件，实施过行政处罚后，仍无法修复公共利益，或者无法弥补公共利益的损失的情形下才能提起公益诉讼，使行政相对人承担其相应的义务责任。

第四，专业性原则。公共利益受损的计量是启动行政处罚公益诉讼的关键。因此，检察公益机关启动公益诉讼前一定要聘请或委托专业的第三方机构，用专业的方法认定公共利益是否受损以及受损的程度。第三方机构的资质和能力受到质疑，会直接影响诉讼结果，因此，专业性要始终放在首位。

（四）构建检察机关提起行政处罚公益诉讼模式

在考量逻辑参照的基础上，明确判断标准，有助于检察机关形成一致的规律性认识，减少规则创制和适用过程中的分歧，弥补规则供给不足以及办案实践不统一的缺失。

第一，关于立案标准的设定。如何准确界定“公共利益”的范围，是提起行政处罚公益诉讼的前提。只有公共利益受损才能提起公益诉讼。社会公共利益是对一定社会共同体、任何人或者多数人共同需求的满足，国家是实现社会公共利益的工具。[5]必须严格把握和准确界定公共利益的范围，防止检察权的滥用。公益诉讼是公共利益强有力的司法保障。检察机关提起行政处罚公益诉讼，以公共利益受损情况为判断标准，对这一问题检察机关拥有最终的判断权。但是，权威机构关于公共利益受损方面的检测和认定报告是很重要的立案标准。

第二，关于诉讼请求的确立。因为行政处罚公益诉讼的诉讼对象在提起公益诉讼之前被处罚过，行政主体在实施行政处罚时会要求行政相对人停止违法行为，所以检察机关不用再提出停止侵权的诉讼请求，避免诉讼请求重复且无效。检察机关应该根据行政处罚的不同类型、具体情况等而提出不同的诉讼请求。若是破坏环境方面的公益诉讼案件，则诉讼请求应该包括赔偿损失、恢复原样等；若是食品安全方面的公益诉讼案件，则诉讼请求应该包括赔偿损失、赔礼道歉等；若是垄断案件，诉讼请求应该包括赔偿损失、停止垄断等。

第三，关于举证责任的分配。由于本文将行政处罚公益訴讼界定为民事公益诉讼，则要健全公益诉讼案件证据规则，其举证责任分配可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》相关规定。鉴于检察机关是国家机关，获取证据的能力较强，因此，适用《中华人民共和国民事诉讼法》中有关举证责任的既有规定比较合理，而不应再另设相关举证责任倒置的特殊规定。但若随时代发展，今后个人或社会团体也拥有原告主体资格，那么就应当适用举证责任倒置原则。除此之外，在行政处罚公益诉讼之前，行政主体已经对该违法行为进行过行政处罚，则行政主体在该案件中掌握着一定的证据，检察机关在进行案件搜证时，可以与行政机关进行协助，进而节约司法资源，提高司法效率。

第四，关于管辖法院的确定。对于行政处罚公益诉讼的管辖，应当根据地域管辖，管辖法院可以确定为违法行为发生地法院。根据行政处罚公益诉讼的重大性原则，其法院管辖的应当是当地有重大影响的案件，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十九条、第二十条、第二十一条的规定，中级人民法院有权管辖在本辖区有重大影响的案件，高级人民法院有权管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件，最高人民法院有权管辖在全国有重大影响的第一审民事案件。据此推定，管辖行政处罚公益诉讼的法院的级别应当是中级以上。因此，其管辖法院可以确定为违法行为发生地的中级以上法院。

三、构建行政处罚公益诉讼配套制度的路径

行政处罚公益诉讼的终端是司法审判，公益诉讼进入起诉和审判程序前，行政主体对该违法行为进行相应审查，已掌握一定的证据，而检察机关则第一次接触此类案件。注重推动检察监督与行政机关之间的有效衔接，则可以有效提高司法效率，保护公共利益，维护社会稳定。行政处罚公益诉讼模式的构建，需要行公之间的有效衔接和配套制度。

（一）拓展案件线索来源， 建立案件线索收集机制

开展行政处罚公益诉讼需要案件来源，因此案件线索收集机制的构建需要检察机关和行政机关增进协作、发挥合力、凝聚共识，通过信息共享、办案协作、参与听证、加强联络等具体措施，协作开展，收集线索。

第一，建立三位一体的公益诉讼办案模式。检察院通过“民生热线+行政处罚信息数据库+监察监督”三位一体的途径获得公益诉讼线索。为此，要设立民生热线，鼓励民众提供线索；建立信息共享数据库，行政机关将行政处罚信息纳入数据库，检察院根据平台推送的数据进行评估，对公共利益受损情况进行评估，寻找线索；检察院根据职权进行监督，多渠道获得线索。

第二，打通线索双向移送渠道。推动检察院与行政机关之间良好的互动，通过两者之间搭建的沟通渠道，及时将证据线索移送给检察院，消除存在于两者之间的信息壁垒。

第三，建立案件协同办理机制。检察院工作人员参与行政处罚前的听证会，行政机关工作人员参与检察院的公益诉讼诉前研判、案件勘察、调查等环节，发挥各自优势，推进行政机关与检察机关协同办案。

第四，强化制度保障。行政处罚公益诉讼的推进需要多部门之间尤其是行政机关和检察公益诉讼机关之间的合作和配合。因此，要形成制度合力，整合资源，统筹协调解决行政公益诉讼工作中的重大问题。建立府院联席会议制度，使行公之间的合作制度化、规范化。

（二）建立公益诉讼案件证据管理制度

通过以上渠道获得的证据线索需要制度保障。因此，规范衔接流程，突出重点具有重要意义。

首先，建立协作机制，使证据获得渠道得到制度保障。行政主体相较于检察机关，第一位接触到违法行为的相关证据，应当做好证据的保存，检察机关再次进行证据调查时，行政主体应当将相关证据进行移送。因此，要府院统筹协调解决行政公益诉讼中存在的问题，出台行政机关与检察院之间“行政处罚+公益诉讼”衔接机制实施意见，使行政处罚公益诉讼制度化。

其次，提升衔接流程的可操作性，使信息共享、协同办案等环节更加具体化，明确参与各方的责任，将衔接的流程更加规范化，实现行政机关与公益诉讼机关之间的闭环运行。

最后，重点领域提前介入。在食品安全、环境资源保护、反垄断等重点领域运用监察建议磋商等方法提前介入行政处罚环节，提前把握动向，为公益诉讼的顺利开展打下基础。若行政主体在行政相对人的违法行为进行审查时，发现行政处罚的结果与损害的公共利益不相匹配，无法弥补受损的公共利益时，可向检察机关提出建议，建议检察机关提前协助调查，在行政主体实施行政处罚后，直接提起行政处罚公益诉讼。

（三）强化行政处罚公益诉讼案件的“智慧建设”

《法治中国建设规划（2020—2025 年）》指出，要充分运用大数据、人工智能等现代科技手段，以信息技术与法治建设的深度融合，促进全面建设“智慧法治”的实现。

首先，立足大数据，注重智能化，提升公益诉讼工作科技含量，着力突破共享平台信息采集、线索研判和自动预警技术，发挥智慧检务作用。以《全国检察机关智慧检务行动指南》《人民法院在线诉讼规则》和《人民法院在线运行规则》等文件为依据，司法机关要促进法治现代化，以提高司法质量和效率。

其次，科学量化公益损害。借助“外脑”智慧，委托第三方专业力量帮助解决公益损害计算难题，并且结合公益损害情况，计量公益潜在损害情况，并不能只计量现有损害。公益诉讼还包含预防功能，预防公共利益的损失，进而起到威慑作用。[6]

最后，立足现代科技，智慧案件执行与监管。案件审理结束后，行政相对人需要履行相应义务。立足于现代高科技，法院有效督促赔偿义务人履行赔偿等相关义务，行政主体作为案件的参与者，可利用科技有效监管案件后续发展。通过利用现代科技，有效提高司法效率，保证司法质量，进而维护社会公共利益。

参考文献：

[1]吴汉东.知识产权损害赔偿的市场价值基础与司法裁判规则[J].中外法学，2016（06）：11-15.

[2]时侠联.深入贯彻落实党的二十大精神 在推动完善公益诉讼制度中展现检察担当[J].人民检察，2023（11）：1-6.

[3]张旭勇.公益保护、行政处罚与行政公益诉讼——杭州市药监局江干分局“撮合私了”案引发的思考[J].行政法学研究，2012（02）：109-115.

[4]胡婧.行政公益诉訟起诉条件的适用检视与一体化重塑[J].河北法学，2023（09）：183-200.

[5]胡小红.公益诉讼与行政执法的比较研究[J].安徽大学学报，2006（06）：38-43.

[6]赵艺绚，莫纪宏.论嵌入公共风险治理体系的预防性行政公益诉讼[J].行政法学研究，2024（01）：52-62.

（热依汗古力·喀迪尔系喀什大学法政学院副教授、博士；朱佳 喀什大学法政学院）

【责任编辑：易玉洁】