财税金融如何支持“更新换新”

罗志恒　马家进

2023年9月12日，山东东营一家海上风电装备公司的总装基地生产车间，工人们在进行风电机轮毂装配。图/视觉中国

推动大规模设备更新和消费品以旧换新是当前扩大有效需求、促进经济企稳回升的重要抓手，也是加快构建新发展格局、推动高质量发展的重大举措。与传统需求刺激政策主要关注增量不同，设备更新和消费品以旧换新呈现出“从存量中挖掘增量”的政策思路调整，以应对经济发展阶段和条件变化导致的宏观调控难度上升和传统政策效果减弱。

然而政策落地过程中面临企业和居民意愿度不高、地方政府和金融机构支持力度受限的双重掣肘，需要税收、财政、金融等多方面政策的充分发力和协同支持。同时也要避免“一刀切”、运动式的行政性调控，防止因急于求成而挫伤微观主体预期和信心。

宏观政策思路调整，从存量中挖掘增量

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展的内涵和特征发生了重大变化：一是增速换挡，经济增速从高速转向中高速；二是模式转变，发展方式从规模速度型转向质量效率型；三是动能切换，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新起主导作用的新质生产力。

随之而来的是宏观调控難度的上升和传统政策效果的减弱，继而促使政策思路发生转变，由“增量为主”转向“增量与存量并重”，从存量中挖掘增量。

一是财政政策，盘活存量资产，扩大有效投资。地方政府曾经依靠大量土地出让收入和债务融资来进行基建投资和城市建设，然而当前房地产市场低迷导致土地出让收入大幅下滑，防范化解地方政府债务风险要求严控新增债务，地方财政紧平衡，制约了地方政府发展当地经济的能力。与西方国家不同，我国的政府债务和基建投资形成了大量存量资产，为降低政府债务风险及合理扩大有效投资提供了腾挪空间。地方政府可以通过基础设施领域不动产投资信托基金、产权交易、国有资本投资运营、兼并重组等多种方式盘活存量资产，回收资金用于重点领域项目建设，扩大有效投资。

二是货币政策，盘活存量资金，提高资金使用效率。2023年中央金融工作会议提出要“盘活被低效占用的金融资源，提高资金使用效率”。当前我国人民币贷款余额超240万亿元，是每年增量的10倍左右，存量资金低效占用会带来僵尸企业和过剩产能迟迟无法出清、金融机构资产质量下降和风险上升、挤占新兴产业和小微企业的信贷资源等问题。政策举措上，盘活低效存量贷款、转移给高效主体使用，加大不良贷款核销、促进商业银行稳健经营，提高直接融资比重、良性替代银行贷款等，虽然会在数据上压低信贷增速，但能显著提升货币信贷支持实体经济恢复发展的质量和效率。

三是房地产政策，更好满足改善性住房需求，加快推进城中村改造。我国房地产市场供求关系发生重大变化，导致本轮地产放松政策的刺激作用显著弱于前几轮。当前改善性需求总体好于刚性需求，购房意愿和支付能力更强，一线城市“认房不认贷”、地方政府出让优质地块、放松容积率等限制条件，有效调动改善性需求群体的积极性。为激活置换链条、提升交易活跃度，多地相继推出房地产市场“卖旧买新、以旧换新”政策，促进改善性住房需求顺畅释放。此外，城中村改造有助于促进房地产投资，若采取货币化安置方式，也能增加购房需求。

四是需求政策，推动大规模设备更新和消费品以旧换新。产能利用率较低、企业盈利预期偏弱导致制造业投资动力不足，居民就业和收入预期不稳、房地产销售低迷导致汽车和家电等耐用消费品需求不振。此外，受企业杠杆率较高、耐用消费品市场渗透率和家庭保有量较高等因素影响，传统刺激政策的作用较为有限。然而从产业转型升级和经济绿色发展的角度来看，企业和居民的存量设备具有很大的更新换代空间，推动先进产能比重持续提升，高质量耐用消费品更多进入居民生活，废旧资源得到循环利用，既利当前、更利长远。

设备更新和消费品以旧换新三大作用

当前我国宏观经济总体处于疫后恢复期，仍面临一些困难和挑战：一是有效需求不足，居民消费和企业投资意愿不强；二是部分行业存在重复布局和内卷式竞争，出现产能过剩；三是物价水平低位运行，尤其是PPI（生产者价格指数）降幅较大，导致企业利润下降、债务负担加重、投资意愿降低、财政收入放缓。

推动大规模设备更新和消费品以旧换新，有助于统筹扩大有效需求和供给侧结构性改革，夯实经济回升向好基础，加快经济绿色转型。

一是有力促进投资和消费，提振需求和信心。当前经济的主要压力是宏观总需求不足和微观主体信心不振，扩大有效投资、刺激耐用品消费是稳增长稳信心的重要抓手。固定资产投资中，按构成分，设备工器具购置占比在18%左右；按建设性质分，改建投资占比在14%左右。汽车、家电等耐用消费品占限额以上企业商品零售总额比重在35%左右。发改委指出：“设备更新初步估算将是一个年规模5万亿元以上的巨大市场，汽车、家电更新换代也能创造万亿元规模的市场空间”。推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，鼓励耐用消费品以旧换新，有助于加快投资和消费增速，加快经济恢复步伐。

二是提升先进产能、淘汰落后产能，加快市场出清和物价企稳回升。针对当前部分行业产能过剩、PPI同比连续18个月负增长等问题，有必要进行供给侧结构性改革，复制2016年的成功案例。国务院发布的《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，要求“到2027年，重点行业主要用能设备能效基本达到节能水平，环保绩效达到A级水平的产能比例大幅提升”。企业新建、改扩建项目应优先使用先进水平的产品设备；对于产能已经饱和的行业，要依法依规淘汰老旧落后产品设备。

三是加快产业转型升级，推进绿色低碳发展。绿水青山就是金山银山，要兼顾经济发展与环境保护，谋求人与自然和谐发展。供给方面，在钢铁、有色、轻工等传统行业广泛应用数智技术、绿色技术，推动大规模技术改造和设备更新，深度布局信息通信、生物制造、新能源汽车等新兴产业；需求方面，引导企业和居民选购高效节能产品设备和高质量耐用消费品，形成绿色发展的良性循环。

财税金融政策如何有效支持？

推动大规模设备更新和消费品以旧换新，存在两方面的堵点和难点：一是企业和居民意愿度不高，设备还能正常使用、更新换代需要额外支付费用，而企业营收和利润、居民就业和收入预期不稳，导致成本收益分析后的吸引力不强；二是地方政府和金融机构的支持力度受限，地方财政紧平衡，商业银行的净息差已降至历史新低的1.69%，主动作为的空间有限。

因此需要财税金融政策充分发力和协同支持，通过激励措施充分调动企业和居民的积极性；同时中央承担更大支出责任，并通过合理举措扩大相关部门和机构的政策空间。

税收方面，落实好固定资产加速折旧、税费减免等优惠政策，使企业和居民获得实惠。例如，符合条件的设备更新，允许当年一次性税前扣除，或采取缩短折旧年限、双倍余额递减、年数总和法；延续节能节水专用产品设备和项目企业所得税、资源综合利用产品免征或即征即退增值税等优惠政策；对于汽车以旧换新，可适当提高新能源汽车车辆购置税免税额的上限。

财政方面，一是以中央和地方分地区按比例承担的方式发放消费券，刺激居民积极选购。若完全由地方政府发放消费券，会加重地方财政压力，地方财政可能没有能力发放消费券；同时中西部地区可能缺乏发放消费券的动力，我国增值税、所得税等根据生产地缴纳，中西部发放消费券，相应商品来自东部，产生的增值税、所得税在东部，实质上是中西部在支持东部地区。而完全由中央政府发放，又不利于调动地方政府的积极性。因此可以通过中央和地方政府分地区、按比例的方式来发消费券，例如西部地区可能是中央承担80%、地方承担20%，中部可能就是五五分，东部地区可能主要是由地方政府承担，然后中央承担20%。这样既能减轻地方政府负担，又能调动其积极性，最终提振全国居民消费。二是把符合条件的设备更新、循环利用项目纳入中央预算内投资等资金支持范围，中央政府杠杆率和举债成本更低，举债空间和能力也更大。三是扩大政府绿色采购范围，加大政府采购支持力度。推动党政机关、学校、医院等公共机构和国有企业发挥示范带动作用，积极落实政府绿色采购政策和企业绿色采购指南。

金融方面，一是通过央行专项再贷款和财政贴息，加大中长期贷款支持力度。2022年9月，央行创设设备更新改造专项再贷款，支持金融机构向制造业、社会服务领域和中小微企业、个体工商户等设备更新改造以不高于3.2%的利率提供贷款，同时财政部门为贷款提供2.5个百分点的贴息支持。2024年4月央行公告将设立5000亿元科技创新和技术改造再贷款，激励引导金融机构加大对科技型中小企业、重点领域技术改造和设备更新项目的金融支持力度。二是通过降准、引导存款利率有序调降等方式，稳定商业银行净息差，增强其对绿色生产、绿色消费的金融支持。三是在风险可控的前提下，适当降低乘用车贷款首付比例，合理确定汽车贷款、消费贷、装修贷等的期限、利率和信贷额度，推动汽车、家电、家居等耐用消费品以旧换新。

需要注意的是，涉及落后设备的淘汰时，地方政府和相关部门应制定科学标准，有序执行，防止因急于求成而挫伤微观主体预期和信心。要避免一刀切、运动式的行政性调控，中央经济工作会议强调“要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策”。

中央财经委员会第四次会议要求“坚持市场为主、政府引导，坚持标准引领、有序提升”。各地各部门在实施大规模设备更新和消费品以旧换新的过程中，要注意方式方法，吸取2021年“能耗雙控”和“拉闸限电”的经验教训，避免对经济形成不利冲击。同时也要提高财政资金使用的有效性和精准性，防止出现资金浪费和形成新的过剩产能。

（编辑：王延春）