“印太战略”视域下美国太平洋岛国政策论析

丑则静 郭晓萱

一、引言

太平洋岛国（又称“南太岛国”或“岛国”，PICs）一般指南太平洋地区除澳大利亚、新西兰外具有独立主权的14个国家，具体包括库克群岛、斐济、基里巴斯、马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦、瑙鲁、纽埃、帕劳、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛、汤加、图瓦卢和瓦努阿图。由于地处偏远、经济实力和政治影响力有限，太平洋岛国在国际事务中曾长期被忽视，在国际舞台上长期处于边缘地位。美国与太平洋岛国间有着紧密的历史渊源与联系。随着冷战结束，美国全球战略的深度调整，美国对太平洋岛国的关注与投入降至二战后的最低。2008年国际金融危机以后，随着“太平洋时代”的加速到来，太平洋岛国开始重回美国战略视野，其重要性不断提升，美国与太平洋岛国间的高层访问及发展、治理合作逐渐恢复并有所发展。

特朗普政府推动了美国国家安全战略的大国竞争转向，提出并将“印太战略”作为美国全球战略的重心。拜登政府延续了特朗普政府对华战略竞争的基本政策框架，将中国定位为“最大地缘政治挑战”的同时，赋予“印太战略”霸权护持、“竞赢”中国的目标任务并全面升级强化。在这个过程中，美国日渐强化太平洋岛国在“印太战略”中的重要地缘战略地位的利益认知。无论是特朗普首次在白宫接见三个自由联系国总统，还是拜登政府组织召开的首次美国-太平洋岛国峰会并正式发布《美国太平洋伙伴关系战略》，美国对太平洋岛国的政策投入持续提升。在“印太战略”下的美国太平洋岛国政策已远超一般意义上的地区政策范畴，在地区安全、经济与意识形态多领域具体措施的背后，呈现出了美国从权力、利益与观念等多维度重塑太平洋岛国地缘战略环境、强化对华战略竞争的明确战略意图。

中国国家主席习近平于2014年和2018年访问太平洋岛国，中国与太平洋岛国关系不断深化。太平洋岛国作为共建“一带一路”倡议的自然延伸，已被正式纳入“一带一路”建设的重点方向。“一带一路”倡议、全球发展倡议等与太平洋岛国地区可持续发展路线图、《蓝色太平洋2050 战略》加速对接，为中国与太平洋岛国的关系（简称“中太关系”）描绘了广阔的发展前景。中国始终主张：太平洋岛国不是任何国家的“后院”，不是大国博弈的竞技场；中国无意同任何国家比拼影响力，也没有兴趣谋求所谓“地缘存在”或“势力范围”。基于此，了解并研究“印太战略”下美国太平洋岛国的政策演进及其背后的逻辑动因，对中国未来在太平洋岛国的整体政策推进及维护周边战略环境的基本稳定都具有重要意义。

二、美国太平洋岛国政策的历史演变

美国对南太平洋地区及相关岛屿重要性的最早论述，可以追溯到1825年的美国总统约翰·亚当斯的国情咨文①。而美国对太平洋岛屿的介入与政策推行贯穿在其整个对外扩张的过程中。19 世纪末20 世纪初，受“海权论”的影响，美国先后吞并了关岛、夏威夷、北马里亚纳群岛等少数太平洋岛屿。第二次世界大战期间，太平洋群岛成为美国与日本帝国主义鏖战的主要战场或关键后勤基地。二战结束后，太平洋各岛屿陆续摆脱殖民主义的枷锁，一大批获得民族解放和国家独立的太平洋岛国相继诞生。但整个冷战时期，为对抗苏联的海外扩张战略，美国不断加强对该地区的控制、施压，在部分太平洋岛国建立了军事基地和军事体系。冷战结束后，太平洋岛国在美国对外政策中的战略意义曾一度下降，直至奥巴马政府“重返亚太”战略的出台，美国对太平洋岛国事务的参与力度才又逐步提升。而随着特朗普、拜登政府提出并全面强化“印太战略”，太平洋岛国成为美国“印太战略”的重要组成部分与优先合作伙伴，美国正加速重塑和维护自身在太平洋岛国的主导权与影响力。

（一）冷战期间：战略遏阻

整个冷战时期，美国在太平洋岛国地区的核心战略目标即防止苏联等域外势力进入托管地及其周边区域。在安全层面，美国全力确保自身从北美到东南亚和印度洋的海上和空中通信安全，并在太平洋岛国建立海空军基地，用以导弹研发、试验和发射。在经济层面，美国加快与太平洋岛国签订渔业协定，防止更多岛国同苏联达成渔业协议。在社会层面，美国加强对太平洋岛屿的影响力渗透，在马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦及帕劳三个自由联系国（Freely Associated States,FASs）建立了美国模式的教育、医疗保健和政府体系。此外，美国于1983年、1986年、1994年分别与马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦及帕劳签订了《自由联系协定》（COFA）。根据相关协定，美军获得了进入三个自由联系国领土（包括领海和领空）的排他性权力，美国有权拒绝第三国的军事进入或战略使用，交换的条件就是美国为三国提供经济和军事支持。这充分显示了美国抵制苏联染指或控制该地区战略要点和资源、保持其在太平洋岛国战略优势的意图。

（二）冷战结束至小布什政府时期：战略忽视

20世纪90年代，伴随着冷战结束，苏联在太平洋岛国地区的战略存在大幅衰减，中国与太平洋岛国多领域合作尚未广泛展开，美国认定太平洋岛国战略意义下降，加紧推动地区战略收缩。在政治上，美国基本停止了对该地区的高层访问。在外交上，1993 年美国以冷战后预算削减为由关闭了其在所罗门群岛建立不到5年的大使馆。在经济上，出于预算削减、安全性、局势动荡、资源分配等因素的综合考虑，美国减少了对太平洋岛国的发展援助，如美国国际开发署于1994年结束了其在南太平洋的双边计划。有关数据显示，1987年至2003年，美国基本仅对三个自由联系国进行援助②。

“9·11”事件发生后，小布什政府调整全球战略，其外交政策侧重于安全问题和反恐战争，美国对太平洋岛国的关注度降至二战结束以来的最低点。美国不仅大幅减少了对该地区的投入，还把有限的投入资源高度集中于三个自由联系国。2001年至2012年，美国对帕劳、马绍尔群岛和密克罗尼西亚联邦提供的官方援助为1834.18百万美元，占同期美国对太平洋岛国地区援助总额（1990.228百万美元）的90%以上③。这一时期，美国还将对太平洋岛国的领导和发展援助委托给澳大利亚和新西兰这两个地区盟友，因此，该地区传统大国澳大利亚和新西兰对太平洋岛国的经济与军事援助有所上升。此外，日本为谋求“入常”支持，台湾为拓展其“国际空间”，均在这一时期加快介入太平洋岛国的事务中。

（三）奥巴马政府以后至今：战略回归

随着“太平洋时代”的加速到来，美国开始从全球经济和地缘政治的层面重新审视包括太平洋岛国在内的亚太地区的战略价值。奥巴马政府一改此前对太平洋岛国的忽视与“冷落”。在2009 年东盟会议期间，时任国务卿希拉里·克林顿宣称，美国将“重返亚太”。虽然此后“重返亚太”逐渐被“亚太再平衡”所取代，但其政策实质并未发生变化，美国按照既定战略不断加强其在包括太平洋岛国在内的亚太地区的经济、安全存在。在军事领域，美国不断借助同盟关系巩固在该地区的军事存在，增加军事部署。如2011年，美军加强了在澳大利亚达尔文军事基地驻扎部署，并将大量海军陆战队员从日本冲绳转移到关岛，使其在太平洋岛国地区的战略机动能力得到提升。在经济领域，美国通过高层互访和机构建设，密切与太平洋岛国的联系，对地区发展援助水平也有所提升。2011年10月，美国国际开发署（USAID）在巴布亚新几内亚开设了一个新的太平洋岛屿办事处，专门负责协调美国国际开发署与各太平洋岛国官员、援助机构和私营部门间的联系，在推动地区减贫、提高居民教育水平等发展事业的同时，也推广美西方国家标榜的所谓“民主和善治”。此外，美国还基于《南太平洋金枪鱼条约》与《自由联系协定》落实对太平洋岛国的长期承诺与援助，并由和平队、美国海岸警卫队执行地区人道主义任务。但是，在“亚太再平衡”战略下，美国对太平洋岛国的重视与资源倾斜具有局限性。受全球金融危机影响，美国国家预算大幅削减，奥巴马政府对包括太平洋岛国在内的整个亚太地区的战略资源投入受限，加之这一时期太平洋岛国区域意识觉醒，使得奥巴马政府政策实践与战略构想之间仍有较大差距。特朗普执政后，将美国国家安全战略重新聚焦于大国竞争，提出“印太战略”的构想并付诸实施，在此过程中不断强调太平洋岛国是“印太战略”的重要组成部分，使得美国与太平洋岛国的官方接触达到前所未有的水平，特朗普更是成为首位在白宫接见三个自由联系国总统的美国领导人。之后的拜登政府不仅继续保持对太平洋岛国的战略重视，而且随着2022 年9 月28 日首届美国-太平洋岛国峰会的召开与《美国太平洋伙伴关系战略》的发布，美国与太平洋岛国的多领域深度合作全面展开。尽管特朗普政府和拜登政府的太平洋岛国政策的方向和手段上不尽相同，但两届政府在太平洋岛国的利益诉求具有延续性和一致性，美国在该地区战略回归的态势持续加强。

三、“印太战略”下美国太平洋岛国政策的全面强化

2017年11月，特朗普总统在亚太经合组织（APEC）领导人峰会上首次提出“自由开放的印度-太平洋战略”的构想，此后，“印太战略”成为特朗普政府最重要的区域战略。拜登政府在系统清理“特朗普主义”对美国全球领导地位、盟友体系所造成的损害的同时，延续了特朗普政府将“印太”地区作为美国全球战略的重心，并不断渲染中国在“印太”地区乃至全球对美国构成的战略挑战，并据此全面升级强化“印太战略”。2022年2月，拜登政府发布《印太战略报告》，进一步明确涵盖政治、经济、军事安全、地区治理与盟伴关系多维度的美国“印太”地区主要战略目标④。

在“印太战略”下，太平洋岛国从战略和实践层面在美国政策体系中的地位逐渐上升，太平洋岛国已成为美国“印太战略”的重要组成部分。特朗普及拜登执政时期，美国发布的国家安全战略、“印太战略”相关重要报告，都反映出太平洋岛国的重要性不断上升。2017 年12 月发布的特朗普政府《国家安全战略报告》中，对太平洋岛国的描述仅为“我们将与澳大利亚和新西兰合作，支持太平洋岛国地区脆弱伙伴国家”⑤。2019 年国防部发布的《印太战略报告》中，首次将太平洋岛屿作为独立的地理板块⑥。2021 年初，美国白宫国家安全委员会（NSC）公布了《美国印太战略框架》秘密文件，其中单独一段强调美国“应巩固在太平洋岛屿的外交、军事、情报、经济、发展援助和信息等方面的优势”，显示了其对太平洋岛国的关注度⑦。拜登执政后美国白宫发布的《印太战略报告》中提到“太平洋岛国”13次，声称美国“将关注印太地区的每个角落”，尤其是东南亚、南亚和太平洋岛国⑧。2022 年10 月，拜登政府发布的《国家安全战略报告》明确提出：“美国将格外专注于扩大与太平洋岛国间的外交、发展与经济接触”。⑨基于美国在“印太战略”视域下太平洋岛国顶层政策设计的基本完成，并随着“印太战略”的持续深入推进，美国对太平洋岛国地区安全、经济和意识形态等多领域投入全面强化。

（一）安全领域：增强军事部署，提升地区军事安全合作水平

安全利益是美国在太平洋岛国的核心利益。为巩固并扩大美国在该地区的军事优势，美国加强了在太平洋岛国的军事存在和活动，将其视为大国竞争的核心战略资产。

1.增强美国在太平洋岛国的军事部署与存在。从整个“印太战略”布局上来看，美国将太平洋岛国视为“印太战略”在南半球的重要支点，欲在“第二岛链”形成对中国的“封锁”。随着中国的远程作战力量投送和火力打击能力的增强，美国构筑的“第一岛链”已经失去了封锁中国的能力。以关岛为中心，北起日本本州岛，经马里亚纳群岛到帕劳群岛的“第二岛链”成为美国遏制中国继续深入太平洋的重要依托。太平洋岛国大部分位于美国构建的“第二岛链”与“第三岛链”之间，其战略价值不断凸显。在“印太战略”下，美国持续提升太平洋岛国的军事基础设施建设，据此不断提高自身在“第二岛链”内外的军事协调应对能力。关岛基地是美国第二岛链战略的主要支柱，扼守西太平洋地区的咽喉。美国以“应对中国导弹袭击威胁”为由，通过扩建关岛空军基地、增加人员部署，不断提升关岛的防御力度。“太平洋威慑倡议”（PDI）是美国国会于2020年设立的，专门为“印太”地区军事力量的提升提供更具针对性、更强劲的资金支持。如2022财年，美国国防授权法案大幅调增PDI 的预算拨款，其中涉及太平洋岛国的内容主要包括为关岛开发导弹防御系统及在帕劳部署战术雷达提供资金支持，以增强该地区美国和盟军的空中和海上态势感知能力⑩。与此同时，美国还在该地区着力打造一条能够将夏威夷的美军与关岛领土上的前沿作战阵地连接起来的“高速公路”。美国加快在帕劳及其周边的替代性军事设施建设，无论是备用空军基地的建造，还是安加尔等多个机场的扩建，意在使美军更好地利用帕劳应对“印太”地区冲突。此外，美国还增加了在密克罗尼西亚联邦的军事存在，以形成南部的一条基地带，用以接纳自关岛南撤或者迭戈加西亚西撤的空中力量。

2.加强与太平洋岛国的军事安全合作。除了加强在太平洋岛国地区的军力投送外，美国与地区国家特别是自由联系国间的军事安全也明显提速提质，并以此为依托，不断加快与太平洋岛国的防务合作协议的签署。2019 年4 月，美陆军的200 余名士兵在帕劳举行演习，这是美军自20 世纪80 年代后首次赴帕劳演习。当月，参加演习的2 架F-22 隐形战斗机首降帕劳，开辟了其在“印太”地区新的“落脚点”。旨在检验美国军事力量作战水平的2022年“勇敢之盾”大规模军演，在关岛、马里亚纳群岛和帕劳附近海域进行，此次军演成为二战后美军在帕劳进行的最大规模的军事行动，美军试图将自由联系国打造为联合作战及防空反导能力的重要实验场所的意图十分明显。2023年，美国先后与帕劳、密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛签署新的《自由联系协定》，根据该协定，美国军事力量享有对三国领海、领空的排他性准入权，这三国区域与美国海外领地关岛和北马里亚纳群岛的水域和空域相结合，意味着美国军方将获得对西太平洋大片地区的控制权。2023 年5月，拜登政府还与巴布亚新几内亚正式缔结《防务合作协定》与《海上安全协定》，加快美军与巴新国防军联合训练的展开，美国海岸警卫队也以遏制非法捕鱼等海上威胁为由，获准进入巴新专属经济区。此外，在“印太战略”下，美国还积极探索与区域盟国围绕太平洋岛国展开军事合作，以加强对太平洋岛国的实际影响和控制。澳大利亚是美国推进“印太战略”的重要协作盟国，其毗邻美军在太平洋的主要军事基地，与太平洋岛国在安全、经济、文化等方面有密切的联系。而随着美澳军事合作的进一步紧密，美国在澳大利亚部署了更多军事资产以支持美国在太平洋岛国的军事活动，并借机与澳大利亚合作开发位于巴布亚新几内亚马努斯岛的海军基地。而除依托双边军事安全合作外，地区安全合作机制所发挥的作用同样不容小觑。美日印澳“四边安全对话机制”（QUAD）作为美国实施“印太战略”的重要战略抓手，不断加速了地区力量整合的进程。美日印澳四国声明中多次宣称将加强与太平洋岛国的单独和集体安全合作，如利用QUAD 下的“印太海域态势感知伙伴关系”（IPMDA），一方面提升太平洋岛国应对系列海上安全问题的能力，另一方面不断搭建“印太战略”下海上情报圈体系。

（二）经济领域：加强经济援助，提供地区发展“替代性”方案

“印太战略”在太平洋岛国地区的实施同样有赖于经济投入的增加。此前特朗普政府以军事安全为主，对包括太平洋岛国在内的相关地区经济投入不足，拜登政府则提出“印太经济框架”（IPEF），推动与自由联系国的谈判并续签《自由联系协定》，还提供基础设施“替代”选项，努力弥补美国“印太战略”中经济领域的短板。

1.加强经济援助，强化太平洋岛国对美国的依赖。首先，强化美国与自由联系国的经济联系与援助。由于历史上自由联系国与美国的“特殊联系”，美国通过推进与自由联系国《自由联系协定》的续签，意图维持与相关国家的利益捆绑。《自由联系协定》的核心是以经济援助换取军事准入，其为美国在太平洋地区创造了一种“力量投送高速公路”。在美国看来，随着中国寻求加强与太平洋国家的关系，美国对这三个国家周围水域和领空的战略拒止权变得愈发重要。目前，美国与帕劳、密克罗尼西亚联邦和马绍尔群岛的《自由联系协定》均已续签完成，美国继续向三国提供经济援助以换取军事基地权和其他优惠待遇。根据此前签署的备忘录，拜登政府计划在未来20 年内向这三个太平洋岛国提供71.34 亿美元的经济援助，美国将在四年内向马绍尔群岛提供7 亿美元，这些均远远超过美国过去所提供的数额⑪。其次，美国通过对渔业、气候等领域的援助，增强岛国对美国的经济依赖，借此将其纳入“印太战略”轨道。以气候领域为例，气候变化对环礁群岛中地势低洼的太平洋岛国构成了生存威胁，但由于经济发展落后、基础设施不足等多方制约因素，岛国普遍缺乏独自应对和解决气候问题的能力。因此，美国将气候变化援助作为其对太平洋岛国政策的重要内容之一，大力加强对太平洋岛国的气候投资。在其主办的首次美国-太平洋岛国峰会上，拜登指出气候变化将成为“最高优先事项”。美国计划向太平洋岛国提供约8.1亿美元的项目资金，并额外利用4亿美元的私人融资来应对太平洋岛国地区的气候挑战⑫。美国国际开发署还计划在2023年向太平洋美洲基金提供新一轮金额高达600万美元的赠款，旨在增强社区抵御灾害和气候风险的能力⑬。

2.为地区供应链、基础设施建设提供排他性“替代”方案。2022 年5 月，拜登政府任内公布了首个针对“印太”地区的经济倡议——IPEF。随后，斐济表示同意加入，成为IPEF 的14个创始成员国之一，也是目前框架内唯一的太平洋岛国。美国希望通过拉拢斐济形成示范效应，推动关键供应链、经贸规则的“去中国化”，在关键议题上为岛国提供中国路径之外的所谓“替代”方案。而在世界所有地区中，太平洋地区人均基础设施投资需求最大，由于该地区极易遭受自然灾害，基础设施建设成本十分高昂。亚洲开发银行（ADB）估计，到2030年，太平洋地区每年需要31亿美元用于基础设施建设⑭。在美国看来，近年来中国在太平洋岛国影响力的迅速提升，很大程度上得益于共建“一带一路”倡议引领的基础设施建设浪潮并取得成功。鉴于中国在太平洋岛国的基础设施建设成果突出，美国在该地区基建领域推出了针锋相对的“替代”选择。以现代通信支柱的海底光纤电缆为例，一方面美国及其盟友不断施压，使华为海洋网络有限公司（现名为华海通信）与所罗门群岛签订的海底光缆项目遇阻；另一方面，美日澳启动“三边基础设施投资伙伴关系”，为包括连接密克罗尼西亚联邦、帕劳和其他太平洋岛国的海底电缆建设提供资金。

（三）意识形态领域：推动“民主化”改造，将价值观因素嵌入地区议程

“印太战略”下的美国太平洋岛国政策以“自由开放繁荣”的价值观为内核。在大国竞争背景下，为维护美国在“印太”地区的主导地位，特朗普政府不断渲染“印太战略”的意识形态化，拜登政府则进一步强化“印太战略”的意识形态色彩，以拉拢盟友共同遏制中国（王鹏权，2021）。美国太平洋岛国政策的意识形态化特征主要表现为：一方面美国强推太平洋岛国对美式价值观的认同，启动地区“民主化”改造进程；另一方面，将价值观作为政策工具，制造中国与太平洋岛国间的“民主威权对立”，从而为自身排他性主导地区事务提供合法性。随着美国太平洋岛国政策的深入推进，美国不断挖掘自身在世界广泛地区进行文化与价值观输出方面的成功经验，经由美国国际开发署、美国国务院及美国驻太平洋岛国当地大使馆等多方组织推动，开展女性赋权、青年领导力、反腐败新闻调查等多种形式的交流访问项目。如，美国国务院民主、人权和劳工局发起的面向16个太平洋岛国和领地的调查性新闻和反腐败融资项目等。相关反映美式价值观的地区性倡议和项目，成为提高美国对太平洋岛国的价值观吸引力、帮助美国在地区“争夺人心”的重要抓手。《美国太平洋伙伴关系战略》系统设计了涵盖增进政府反腐败能力和透明度、促进司法独立、推动媒体自由化公开化、支持消除性别暴力等多领域“民主化”的改造方案⑮。但在拜登政府推动面向太平洋岛国整齐划一式的“民主变革”、加快打造“西方民主联盟”的雄心背后，太平洋岛国与西方现代民主制度难以完全兼容，地区多元文化传统与民主实践的事实与历程不容忽视（王剑峰，2023）。除此之外，拜登政府更加倚重价值观外交与多边主义，试图对“美国优先”、单边主义色彩浓厚的特朗普政府“印太战略”进行纠偏。如，拜登政府积极寻求将价值观因素纳入包括经济发展、教育、医疗保健、环境可持续性和性别平等不同领域的地区议程，大肆渲染“民主威权对立”，以及地区治理领域的“类我”与“他者”二元冲突，这些都在为美国深度参与主导岛国事务提供合法性依据。2022年9月的首届美国-太平洋岛国峰会上，美国极力展示与太平洋岛国以“共同历史、价值观和人文纽带”为基础的深厚而持久的伙伴关系。此次峰会还通过了新的“蓝色太平洋伙伴”倡议（PBP），围绕气候变化、技术与外部联通等议题，美国邀请“与所有分享其价值观、目标和方法”的国家进一步合作，把所谓民主作为推行其太平洋岛国政策工具的意图明显⑯。

四、大国竞争导向：美国强化太平洋岛国政策的逻辑动因

在当前美国强化太平洋岛国政策布局表象的背后，有着深刻的逻辑动因和利益考虑——服务于大国竞争，在太平洋岛国地区塑造有利的地缘环境以“竞赢”中国。而这种地缘环境塑造体现在“强化权力资源优势”的“力”、“构筑排他性制度体系”的“利”、“塑造地区价值观认同”的“观”等多方面。

（一）强化地区权力资源优势

自20世纪20年代正式的国际关系研究产生以来，现实主义一直居于强势统领地位，现实主义者普遍认可“国家是国际体系中主要且理性的行为体”“无政府状态下的国际体系，其本质是冲突”，将权力作为解释与预测国家行为的最重要概念。摩根索提出“国际关系是处于权力之争的国家关系的学科，其实质是权力政治”，并强调只有将权力设定为国家利益的出发点，才能发展与总结出科学的理论、普适性的规律，进而对国际政治现象进行系统而客观的分析（Morgenthau，1985）。有鉴于此，在国际关系领域，所有政治问题均可以归结为权力问题，而国家的对外行为无论采取哪种形式，其最终目的都是争夺权力。具体到美国的太平洋岛国政策，美国为争夺地区权力主导权，全面强化对太平洋岛国的权力资源投射。作为一个现行国际体系下的霸权国，美国能够在全球范围内投射力量，并通过将硬权力特别是军事权力向对手所在地区进行投射，进而服务于维持霸权的目的（约翰·米尔斯海默，2008）。但不可否认，权力资源的分配和利用是超级大国需要面临的挑战，决定将权力资源用于哪些地区可能会对目标地区的权力分配产生重大影响。

近年来，中国与太平洋岛国在经贸、基础设施等领域合作频密展开，引发美国对太平洋岛国地区权力对比关系正加速朝不利于美国方向变动的极大担忧。美国强化其太平洋岛国政策的根本驱动因素是加大对太平洋岛国的权力资源投射，进而强化美国对整个太平洋地区的控制。在“印太战略”布局下，美国将太平洋岛国确定为优先合作伙伴，通过军事资源重新分配，大幅提升美国在地区的军事存在。此外，美国还不断以提升岛国打击非法捕捞、搜索救援等非传统安全能力建设为由，加强美国武装力量与地区国家的协调行动，实质都是为美国维持在太平洋岛国垄断性的军事霸权提供便利。而除通过权力资源投射、加强域内权力争夺外，美国还不断采取破坏措施遏制中国在太平洋岛国的权力崛起，试图迟滞因中国崛起而引起的地区权力格局变动。当前美国认为自身在太平洋岛国地区的权力控制面临来自中国的“切实威胁”，中国在太平洋岛国的存在已逐渐从经济参与拓展到关键地带的安全领域。对此，美国不断锚定中国在太平洋岛国地区已部署的战略资源，为岛国提供不完全依赖中国的“替代方案”与“可行选择”，全力阻滞中国在该地区权力、影响力的崛起。如，美国提供诸多资金支持以加强其在太平洋岛国的基础设施建设。2018年，美国宣布加入太平洋地区基础设施基金（PRIF），以支持该地区的基础设施建设。拜登政府通过太平洋岛国战略性基础设施倡议（PICSII），部署来自美国贸易发展局的300万美元技术援助，以促进整个太平洋岛屿基础设施项目的融资⑰。

（二）构建排他性地区制度体系

国际制度是新自由制度主义的核心概念，国际制度主要是指“规定行为角色、限制行为和塑造预期的一系列持续存在和相互关联的规则”（Keohane，1993）。无可否认，国际制度是有其功能性价值的，国际制度能够降低合法交易的成本，增加非法交易的代价，减少行为的不确定性（Keohane，1984）。但在无政府状态的国际体系中，国际制度显然是创建的产物，且伴随有相当的难度，因此，国际制度往往突出反映主要大国（常指霸权国）的利益与战略诉求，需要其在创建过程中发挥主导作用。这也解释了为何在国际制度中不同成员国的获利并不相同，拥有更大权力地位的制度领导国家能够对国际制度进行一定程度的私有化，使其更好服务于领导国的国家利益（李巍，2017）。二战后，美国开启了人类历史上最具雄心的国际制度建设进程，对“当力量体现在规则和秩序本身的原则之中时，它是最为深刻和持久的”的信条深信不疑，国际制度已成为美国护持霸权的重要战略工具（Ikenberry,1988）。

二战结束后，美国在亚太地区进行的区域性制度设计与建设全面起步，并不断深入推进。从里根总统的“太平洋世纪”和“太平洋经济共同体”、乔治·布什总统的“太平洋共同体”、克林顿总统的“新太平洋共同体”、乔治·沃克·布什总统的亚太自由贸易区到奥巴马总统的“亚太再平衡战略”，或多或少都包含美国在亚太地区建立区域制度霸权的政策规划与具体实践。特朗普政府提出“印太战略”以来，美国进一步正视包括太平洋岛国在内的“印太”地区对美国霸权护持的重要价值，其表现出一系列新变化。当前，美国全力推动由西方国家主导的、俱乐部形态的“小多边主义”区域安全和经济机制安排。在安全领域，美国在“印太”地区积极寻找数量较少的“志趣相投”的特定对象进行合作，再造对美国有利的“游戏规则”，构建针对中国的排他性“制度制衡”（沈伟和胡耀辉，2022）。目前，以双边军事同盟为基础，以美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）为核心，以美日印澳四方机制（QUAD）为平台，以“五眼联盟”（FVEY）为支撑，美国主导、协同遏华的“五四三二”盟伴体系基本搭建完成。“五四三二”架构已成为美国推行“印太战略”的首要工具，在此架构下，美国及在其怂恿纵容下的盟伴国家不断强化军力部署与联合作战能力，大搞所谓大国竞争、阵营对抗，导致包括太平洋岛国在内的地区安全形势日益复杂。在经贸领域，“印太经济框架”本质是重塑美国主导下的区域经贸机制以“竞赢”中国。在该框架下，美国构建限制生产要素向中国流动的“规则壁垒”，打造美国主导的涵盖低端制造、高端制造和芯片制造的产业同盟体系，迫使太平洋岛国降低对中国的“经济依赖”，进而实现与中国所谓的“经济脱钩”，这些都严重背离亚太地区经贸合作的理念与精神（李鸿阶，2023）。

（三）强推地区美式观念认同

“无政府状态是国家造就的”，这是建构主义代表人物亚历山大·温特的经典论述，也突出反映了建构主义的两条基本原则，即人类关系的结构主要是由共同观念而不是由物质力量决定的；有目的行为体的身份和利益是由这些共同观念建构而成的，而不是天然固有的（Wendt，1992）。随着建构主义的兴起，后冷战时代的国际关系理论与实践，对观念性力量给予了前所未有的重视。在国际范围内，真正且持久的合作取决于体系内成员在互动过程中所形成的共有知识，包括共有观念、共有理解与共有期望等。而一国特别是大国可以通过行为实践改变共有知识，影响各国对自身权力和利益的界定，进而影响地区合作进程。具体到美国在太平洋岛国地区的政策实践，一方面，美国自我建构在太平洋岛国地区的利益，从而为其存在、行为提供合法性来源。近年来，美国不断强调与太平洋岛国间“共有历史和共同奉献的纽带”，据此向太平洋岛国反复宣誓“美国将巩固与太平洋岛国的伙伴关系”，并在《太平洋伙伴关系战略》中明确指出，“将在更广和更深的层次上参与太平洋岛国事务提升为美国对外政策的优先事项之一”⑱。另一方面，美国积极通过战略叙事塑造排他性域内观念共识，不断放大太平洋岛国与中国所谓的对立、差异，进而凝聚起岛国的恐华反华情绪。如，美国无端编造中国在太平洋岛国的存在将会带来多方面的风险，试图使中国在太平洋岛国的存在失去合法性（Pan 和Clarke，2022）。2022 年3 月，中国和所罗门群岛达成安全合作框架协议，便被美国西方国家大肆炒作，恶意渲染中国要将太平洋岛国纳入“势力范围”，妄加指责该框架会进一步恶化所罗门群岛脆弱的国内局势。在此种叙事之下，美国的地区行为往往被认为是对所谓“中国威胁”的应对，表明其对太平洋岛国的介入不仅是合法的而且是必要的。再比如“民主-威权”或“他者-类我”二元对立叙事，美国在推进“印太战略”、太平洋岛国政策的过程中，不断强调“捍卫共同利益和价值观”“重建民主联盟”，并公开把中国视作“威权政体”“专制政体”的代表，将中国置于西方主流价值观、意识形态的对立面，据此号召作为“西方民主联盟”中的“类我”——太平洋岛国应协作一致对华（陈晓晨和常玉迪，2022）。

五、狭隘“竞赢中国”目标：美国太平洋岛国政策限度凸显

美国的太平洋岛国政策以“竞赢”中国为狭隘目标，在加剧地区地缘战略竞争的同时，也注定了美国太平洋岛国政策的脆弱性。

（一）大国竞争导向的军事力量投入，加剧地区紧张局势

随着地理大发现与西方列强的殖民扩张，太平洋岛国因其重要的地理位置与丰富资源，陆续沦为西方列强的殖民和半殖民地。在二战后民族解放运动的浪潮中，各岛国相继摆脱殖民主义的枷锁，在政治上获得民族自决和国家独立。而进入21世纪以来，以中国为代表的亚太地区的经济崛起，令太平洋岛国深受启发和鼓舞，维护地区和平稳定、探索国家发展繁荣之路已成为各岛国政府和民众的共同心声。近年来，中国在太平洋岛国的资源投入有所增加，但美国受僵化的战略竞争思维所限，不断固化对地区力量对比态势的消极认知。在“印太战略”全面强化背景下，美国持续渲染中国在岛国的存在与影响对地区所构成的“威胁”，并据此采取了更趋对抗性的地区军事安全政策，大幅增强在自由联系国等地区国家的前沿军事力量部署，导致太平洋岛国地区阵营对抗、军备竞赛风险不断上升。首先，太平洋岛国地区军备竞赛与核扩散的风险不断上升。随着俄乌冲突延宕升级，安全风险不断外溢，国际传统非传统安全形势复杂严峻。美国又不断渲染大国竞争、地缘冲突的风险，“印太”地区国家的不安全感显著增加，美、日、澳、印等国军费增长加速，加强军备建设正成为越来越多岛国的“必然选择”。2021年9月，在核试验遗留问题未得到妥善处理的情况下，美国不顾地区国家的强烈反对，执意与英国、澳大利亚组建以核动力潜艇合作为基础的美英澳三边安全伙伴关系，使得AUKUS 成为拜登政府为实施对华“一体化威慑”打造的重要平台。三国于2023 年3 月确定建造核动力潜艇的具体计划，且美国正积极拉拢更多国家加入AUKUS，以打造所谓AUKUS“第二支柱”，这严重破坏了太平洋岛国多年来“无核化”与实现地区持久和平的努力。其次，美国提升太平洋岛国地区的军事力量部署，正加剧岛国内部的分裂倾向。鉴于密克罗尼西亚联邦、帕劳与马绍尔群岛与美国签有《自由联系协定》，长期以来美国对太平洋岛国援助的主要精力与财力，以及当前美国在地区的军力部署与军事安全合作也都集中于此（喻常森，2017）。然而，随着“太平洋地区主义”思潮愈演愈烈，太平洋岛国自主发展意识不断提升。大多数太平洋岛国不愿成为大国竞争的棋子，而是希望在地缘政治竞争中保持外交自主性和独立性，寻求同时与中美两个大国保持积极关系，防止区域出现主导性霸权。美国大国竞争导向的地区军事安全政策与军事力量部署正加剧岛国内部矛盾，使得区域内部的安全共识难以达成。受此影响，太平洋地区多边机制的核心——太平洋岛国论坛也出现裂痕，地区合作受挫，对该地区的稳定与安全产生了负面影响。

（二）排挤中国的经贸规则设计，无力助推地区发展

太平洋岛国长期处于资本主义世界经济体系的边缘，在独立后相当长的时期受前西方殖民宗主国的干涉与控制，地区经济发展严重落后于世界，被联合国列为欠发达地区，实现2030年可持续发展目标尚存在相当困难。随着“印太战略”全面强化，美国将太平洋岛国视为“印太”地区的优先合作伙伴，通过加大经济援助与发起经济合作倡议等加强与太平洋岛国的经贸联系。美国在太平洋岛国的主要援助国与经济合作伙伴国仍主要集中在三个自由联系国与巴布亚新几内亚，对于地区整体走出经济落后、产业结构失衡困境的效果有限。更为重要的是，美国加强与太平洋岛国的经济关系，其初衷并不是真心支持该地区发展，而是出于反制中国在太平洋岛国地区不断增长的经济影响力。当前，美国在包括太平洋岛国的“印太”地区构建排挤中国的经贸规则的进程全面提速，强行推动经贸问题意识形态化、大国竞争化。以IPEF为例，美国提出了提高供应链弹性、高科技产品出口管制等一系列议题，却将全球、地区供应链的重要参与者中国排除在外，欲推动地区国家与中国实现所谓的“经济脱钩”，实质是对“印太经济新冷战”的推波助澜。

相较之下，随着中国与太平洋岛国关系全面迈进相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系阶段，中国同太平洋岛国命运共同体建设全面深化。中国始终本着契合岛国自身经济社会发展需求，真诚与地区国家分享改革发展红利，赢得越来越多太平洋岛国的认可赞誉，已成为发展中国家携手共同发展的典范。自2015年中国正式将南太平洋地区纳入“21世纪海上丝绸之路”南线建设以来，中国与太平洋岛国间经贸往来、基础设施互联互通水平持续提升。中国积极回应太平洋岛国追求自主发展的强烈诉求，不断探索共建“一带一路”、全球发展倡议等并与地区可持续发展路线图、《蓝色太平洋2050 战略》对接，着力解决地区国家经济发展过程中存在的堵点、痛点问题，进而优化带动中国-太平洋岛国经贸务实合作的整体进步。如在共建“一带一路”与“联通巴新”战略对接的基础上，中国企业先后与巴布亚新几内亚签署水电和输变电项目协议，为巴布亚新几内亚在2030年前实现全国70%的地区电力覆盖目标作出了贡献。

（三）强塑美国价值观占优的战略环境，无视地区核心关切

地理位置偏远，全部由小国岛国组成的太平洋岛国地区，尽管在二战结束后普遍赢得民族独立，但在前西方殖民宗主国的介入挑唆之下，地区内政治纷争、民族矛盾与领土纠纷不断，太平洋岛国并没有迎来期盼已久的独立自主与发展繁荣，反倒陷入“小而落后”“小而复杂”的尴尬局面，长期处于国际舞台的边缘地位。冷战结束后，特别是进入21世纪后，随着治理时代与“太平洋时代”的加速到来，太平洋岛国地区的重要性才得以不断凸显。面临繁重的经济社会发展任务与迫在眉睫的气候变化威胁的太平洋岛国深知，唯有排除外部干扰、立足自身关切，才能真正引导地区走上独立自主和富强之路。这也是为什么太平洋岛国领导人在年度岛国论坛首脑会议上，一再坚决拒绝接受美、澳等国将中国在该地区的存在和影响定义为本地区的最大“威胁”的观点，而坚持将应对全球气候变化和海平面上升列为岛国面临的最紧迫的威胁⑲。气候变化对许多太平洋岛国来说是十分紧迫的问题。但历史上碳排放量最多的美国，曾对气候问题持消极甚至质疑态度，引发太平洋岛国强烈不满。各岛国领导人曾多次一致谴责美澳等西方国家因“一己私利”而放任甚至加剧全球气候变化，他们连续多年发表联合声明，敦促西方发达国家关注太平洋岛国的生存危机，尽快落实《巴黎协定》的成果。

此外，在百年变局、世纪疫情与俄乌冲突的叠加影响下，许多岛国都在极度贫困和有限的增长机会中挣扎，经济社会发展诉求强烈、任务繁重。美国虽对太平洋岛国提供大量援助，但其援助政策附加诸多政治条件，要求岛国实行政治民主化改革，从而形成“善治”的公民社会。太平洋岛国早已识破美国等西方国家以经济援助、外交接触为幌子，强行干预岛国内政，竭力在地区推行所谓“民主”制度价值观的政策实质，对美国的做法表现出前所未有的反感和抵制。与此同时，鉴于以互利共赢为显著特征的中太关系持续深入发展，地区国家也对美国等妖魔化中国“模式输出论”“新殖民主义论”“债务陷阱论”等行径予以越来越多明确的批评和拒绝。

六、结语

近年来，随着美国“印太战略”目标与政策设计不断清晰，地区战略部署正全面深入展开，其中太平洋岛国因其独特的地理位置，地缘战略价值不断显现。在“印太战略”视域下，太平洋岛国从战略和实践层面在美国政策体系中的地位逐渐上升，太平洋岛国已成为美国“印太战略”的重要组成部分与优先合作伙伴。特朗普政府时期，美国与太平洋岛国的官方接触水平不断提高，拜登政府全面延续在太平洋岛国地区的战略回归态势，并以《美国太平洋伙伴关系战略》发布为标志，全面展开美国与太平洋岛国多领域的深度合作。

尽管美国政府太平洋岛国政策框架不断完善，但终难掩其遏制中国、霸权护持的根本地区战略目标。太平洋岛国已成为中美两国地缘政治竞争的前沿战线，美国在“印太战略”架构下，不断加强对该区域的部署，代表中美大国竞争的进一步“全球化”。美国太平洋岛国政策的全面推进还受到美国国内政治的诸多制约。在当前美国党争激化的政治生态下，国内政治恶斗不断，其太平洋岛国政策的稳定性与资源投射的可持续性高度存疑。2023 年5 月，美国民主共和两党在政府债务上限问题上的谈判毫无进展，而这直接导致拜登取消了对巴布亚新几内亚的访问，也无法出席太平洋岛国论坛。太平洋岛国原本就对美国所谓“重新接触”的能力持怀疑态度，拜登此次取消访问无疑“对美国在该地区的信誉又是一次打击”。相较之下，中国顺应世界发展潮流，与太平洋岛国的务实合作秉持互利共赢、开放包容原则。中国在该地区的存在使岛国普遍受益，且中国尊重岛国自主性，所推行的政策高度契合岛国的生存发展需求，使得太平洋岛国与中国在加强合作方面的意愿显著增强。太平洋岛国作为国际体系的后来者、曾经国际舞台上的“边缘人”，在日益复杂多变的全球环境中维护自身独立性和自主性，力避成为大国地缘战略竞争的新目标，“不选边”与域内域外大国在双边多边框架下实现良性互动已成为太平洋岛国的地区性共识。太平洋岛国在从“小而落后”“小而复杂”走向“小而强大”“小而独特”的道路上，面对美国将其纳入“印太战略”体系进而协调遏华的“邀请”，已经且必将继续作出正确的选择。

注释：

①First state of the nation American history[EB/OL].1825-12-06.http://www.let.rug.nl/usa/presidents/john-quincy-adams/stateof-the-nation-1825.php。

②Congressional research service reports.The pacific islands：Policy issues [EB/OL].2017-02-02.https://sgp.fas.org/crs/row/R44753.pdf。

③USAID Foreign Assistance Database（FADB）[EB/OL].2014-03-28.https://www.foreignassistance.gov/data#tab-data-dawnload。

④⑧The White House.Indo-Pacific Strategy of the United States[EB/OL].2022-02-11.https://www.whitehouse.gov/wp-con‐tent/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf。

⑤The White House.National security strategy of the United States of America[EB/OL].2017-12,https://trumpwhitehouse.ar‐chives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf。

⑥The Department of defense.Indo-Pacific strategy report：Preparedness,partnerships and promoting a networked region[EB/OL].2019-06.https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFICSTRATEGYREPORT-2019.PDF。

⑦The White House.United states strategic framework for the Indo-Pacific[EB/OL].2021-01-05.https://trumpwhitehouse.ar‐chives.gov/wp-content/uploads/2021/01/IPS-Final-Declass.pdf。

⑨The White House.National security strategy of the United States of Am erica[EB/OL].2022-10.https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf。

⑩Pacific deterrence initiative gets $2.1 billion boost in final NDAA[EB/OL].2021-12-07.https://breakingdefense.com/2021/12/pacific-deterrence-initiative-gets-2-1-billion-boost-in-final-ndaa/。

⑪US nears new cooperation deals with Pacific Island Nations[EB/OL].2023-01-14.https://www.voanews.com/a/us-nears-newcooperation-deals-with-pacific-island-nations/6918507.html。

⑫⑮⑱The White House.Pacific partnership strategy of the United States[EB/OL].2022-09-29.https://www.whitehouse.gov/wpcontent/uploads/2022/09/Pacific-Partnership-Strategy.pdf。

⑬⑯The White House.Roadmap for a 21st-Century U.S.-Pacific Island Partnership[EB/OL].2022-09-29.https://www.white‐house.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/29/fact-sheet-roadmap-for-a-21st-century-u-s-pacific-island-partnership/。

⑭Asian Development Bank.Meeting Asia’s infrastructure needs[EB/OL].2017-02.https://www.adb.org/sites/default/files/publi‐cation/227496/special-report-infrastructure.pdf。

⑰Call for initial proposals：Pacific island strategic infrastructure initiative[EB/OL].2023-01-11.https://www.ustda.gov/call-forproposals-pacific-island-strategic-infrastructure-initiative/。

⑲Pacific islands forum.Fifty-First pacific islands forum[EB/OL].2021-08-06.https://www.forumsec.org/2021/08/11/communi‐que/。