高等教育扩招以来广西高校毕业生就业政策变化探析

刘 珅

(南宁师范大学,广西 南宁 530023)

一、高等教育扩招以来广西高校毕业生就业政策变化历程

当前,对于高校毕业生就业,国家主要是以宏观调控的方式对毕业生自主择业展开就业工作的指导。在国家宏观就业政策的指导下,各地根据地区经济社会发展状况,不断深化高校毕业生就业制度改革,出台促进高校毕业生就业的地方性政策。1999年以来,广西积极完善高校毕业生就业创业政策体系,在促进高校毕业生群体就业创业、完善就业创业服务、鼓励就业创业等方面出台了多项有针对性的政策措施,为广西高校毕业生稳就业、保就业提供全方位、多层次保障。1999年我国高等教育扩招以来,广西高校毕业生就业政策变化大体经历了五个阶段。

第一阶段:1999-2005年。广西高校毕业生就业政策主要是应对高等教育扩招后就业总量变化,政策内容包括拓宽就业渠道、鼓励毕业生基层就业、改革招生制度、支持毕业生自主创业和灵活就业、建立和完善高校毕业生社会服务体系及就业指导服务机构等[1]。如,1999年广西发布了《关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作有关问题的通知》(桂政发〔1999〕73号),提出成立高校毕业生就业工作领导小组,实施国家宏观调控、各级政府和学校推荐、学生和用人单位双向选择的就业模式。2003年是高校扩招后的本科毕业生的就业年,广西出台了《关于进一步深化我区普通高等学校毕业生就业制度改革的意见的通知》(桂政发〔2003〕47号),提出了拓宽就业渠道、完善政策措施、加强就业指导等6个方面的要求。

第二阶段:2006—2008年。广西就业政策主要是落实国家引导和鼓励高校毕业生到基层就业,并进一步优化此前的就业政策措施,包括加强就业指导服务,逐步完善和细化鼓励高校毕业生到基层就业创业的优惠政策,拓展高校毕业生就业空间和就业渠道等。如,广西根据2005年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》,出台了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的实施意见的通知》(桂办发〔2006〕15号)等引导鼓励高校毕业生赴基层就业的政策,包括农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划、“三支一扶”计划、选聘高校毕业生到村任职计划等基层项目,为基层人才供给提供政策保障。

第三阶段:2009—2011年。广西就业政策重点是缓解就业压力,特别是缓解经济危机带来的高校毕业生就业困境,强调把高校毕业生就业工作摆在就业工作的首位。随着2008年《中华人民共和国就业促进法》的正式实施,国家提出实施更加积极的就业政策,广西结合区情及时出台了《广西壮族自治区就业促进办法》,并于2009年3月1日施行,为广西高校毕业生就业创业提供了重要的政策支持和法规依据。为应对受2008年全球金融危机影响而导致的严峻的就业形势,缓解高校毕业生就业困境,广西先后出台了《关于加强普通高校毕业生就业工作的通知》(桂政办发〔2009〕118号)、《关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》(桂政发〔2011〕79号)等文件,提出“积极拓宽高校毕业生就业渠道、引导高校毕业生基层就业、鼓励支持高校毕业生自主创业、全面加强高校毕业生就业服务和就业援助工作”[2]等稳定广西高校毕业生就业工作的指导性意见,基本形成了高校毕业生就业政策和就业服务体系。

第四阶段:2012-2015年。广西就业政策主要围绕新形势下的高校毕业生就业创业工作展开,特别是在自主创业方面的政策有新突破。党的十八大以来,随着国家实施新一轮西部大开发战略,广西在《关于促进普通高等学校毕业生就业工作的通知》(桂政办发〔2013〕68号)、《关于进一步做好新形势下就业创业工作的通知》(桂政发〔2015〕29号)等文件中明确提出“高校毕业生自主创业可以享受税收减免政策以及项目开发、开业指导、融资、跟踪扶持等‘一条龙’创业服务;要进一步加强高校毕业生就业服务,全面开展职业素质、职业发展教育和就业指导”[3]等多项有关高校毕业生群体就业创业、优化就业服务和社会保障的政策措施。

第五阶段:2016-2022年。广西高校毕业生就业政策主要是贯彻落实大众创业万众创新的国家战略,并加强政策落实助力脱贫攻坚三年行动,政策指向突出坚持创业与就业相结合、以创业创新带动就业。广西陆续制定出台《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的通知》(桂政发〔2017〕48号)、《关于进一步做好高校毕业生就业创业工作的通知》(桂人社函〔2021〕180号)等一系列关键文件,提出“大力扶持创业孵化基地、众创空间等创业载体建设;支持毕业生从事个体经济或灵活就业”[4]。2017年针对六类困难群体毕业生发放求职创业补贴,标准按“上年度自治区一类地区月最低工资标准的80%”[5]执行。2020年,出台了促进毕业生就业创业十条措施,提出“加大对高校毕业生自主创业的金融支持力度,放宽创业担保贷款申请条件”[6]。特别在疫情防控期间,广西高校毕业生就业政策重点是对高校毕业生困难群体实施政策引导、帮扶,助推脱贫攻坚;激发市场活力,推动毕业生实现高质量充分就业;出台一揽子就业促进政策,减轻疫情防控对高校毕业生就业的不利影响,把稳就业、保就业作为各项工作的重中之重,确保社会稳定大局。

总的来说,高等教育扩招以来,广西高校毕业生就业政策几经变化,就业的目标、要求及理念方针随着国内外形势的变化不断调整,内容主要涵盖就业见习、基层就业(西部计划、特岗教师、三支一扶、大学生村官等)、创业扶持、就业资金管理、就业服务与指导等几个方面。这些政策的实施,为广西高校毕业生就业工作的协调发展提供了有力的政策支持和组织保障,较好解决了高校毕业生等青年群体就业难题,促进了地区经济社会的健康发展。

二、广西高校毕业生就业政策变化特点与成就

广西一直以来认真贯彻实施党和国家在不同历史时期的高校毕业生就业方针,并依照国家关于毕业生就业政策的框架进行区域化建设,从广西区情出发,结合地区发展的实际情况,增强就业政策与地区特点的契合程度,创新就业政策,使广西高校毕业生就业形势保持总体稳定,体现了广西高校毕业生就业政策体系日益完善、政策措施与时俱进等特点。

(一)政策体系逐渐完善

广西在指导解决本区高校毕业生就业问题的实践中不断创新发展,既与国家统一的就业方针政策一脉相承,又呈现民族地区的突出特点。广西高校毕业生就业政策最初是为缓解高校扩招带来的毕业生总量迅速增加的压力而制定的,通过就业指导和就业服务帮助高校毕业生尽快找到工作,功能和手段相对比较单一。自2008年应对全球金融危机形成的积极就业政策,从大众创业万众创新的具体要求,到党的十八大以来提出的高质量就业以及支持发展新就业形态等一系列政策措施,经过20多年的发展,广西高校毕业生就业政策的范围、内容和功能都在不断优化提升,政策体系日臻完善。

近年来,广西历届离校未就业高校毕业生实现毕业去向落实率稳步提升,并保持高位稳定。高等教育扩招以来,广西高校毕业生总数逐年增加,从1999年的1.93万人[7]增加到2021年的28.6万人[8],尤其是党的十八大以来,广西高校毕业生从2012年开始年均毕业20万人[9],从2013年开始,广西启动“广西离校未就业高校毕业生就业促进计划”,有针对性地加大宣传力度,更好助推政策落实。依托全区建立的将近200个高校毕业生实名登记服务窗口,为高校毕业生开展实名登记和就业服务,跟踪毕业生就业情况,利用大数据等新技术新手段,以点对点推送的方式,为离校未就业高校毕业生提供岗位和就业服务信息,有效提高就业服务的针对性和实效性。

(二)政策措施与时俱进

一是广西高校毕业生就业政策随着地方经济发展、就业形势的变化不断推进。2008年金融危机爆发后,广西高校毕业生就业政策重点放在增加就业岗位和拓宽就业渠道方面。随着国务院出台进一步支持广西经济社会发展的重大政策,中国—东盟自由贸易区和北部湾经济区的建成,成为促进广西新一轮发展的重大机遇[10]。面对新形势、新挑战,广西实施就业优先战略,落实更加积极的就业政策,实现充分就业和更高质量就业。特别是面对突如其来的新冠疫情,党中央始终把稳就业、保就业作为各项工作的重中之重,并高度重视高校毕业生就业工作,广西也及时出台一揽子高校毕业生就业促进政策,送服务、送培训、送帮扶,全力稳定毕业生就业局势。二是广西对高校毕业生就业创业的政策支持力度不断加大。为鼓励高校毕业生到基层工作,自治区政府、人社厅等多个部门分别于2006年、2008年、2011年、2018年、2019年、2020年出台引导和鼓励高校毕业生到基层工作就业的相关文件,提出加快构建引导毕业生到基层工作的长效机制[11]。在岗位开发、保障措施、畅通流动渠道等方面加大了支持力度。在支持高校毕业生自主创业方面,也陆续出台了创业服务、资金支持等多项鼓励支持高校毕业生创业的政策。三是高校毕业生政策措施落实到位。引导高校毕业生基层就业效果明显。比如“选调生”“大学生村官”“三支一扶”“特岗教师”“大学生服务西部志愿者计划”等项目有效扩大了毕业生就业渠道,为基层建设发展提供了青年人才支撑。就业见习政策落实效果良好。2017年见习补贴每人每月由900元提高至1200元,留用率达到50%的,补贴标准每人每月由1200元提高至1500元[12],2018年将留用率达到50%的补贴标准提高到每人每月2000元[13];见习对象从2017年开始扩大到中职毕业生和完成中期就业技能培训的建档立卡贫困家庭未继续升学的初中、高中毕业生以及16—24岁已登记失业的青年。到2020年,又进一步把就业见习对象范围扩大至毕业学年的高等学校、中等职业院校的毕业生,让高校毕业生提前进入就业适应期,有力促进高校毕业生就业。扶持高校毕业生自主创业政策效果突出。广西从创业培训、创业补贴、税费减免、小额担保贷款等方面对高校毕业生自主创业给予扶持[14]。截至2020年底,广西共认定创业孵化基地385家,其中,高校毕业生参与创办的企业约占23%[15]。

三、广西高校毕业生就业政策面临的未来挑战

广西高校毕业生就业政策的变化是遵循经济发展客观规律的,既是不断探索解决毕业生就业与经济发展关系问题的历程,也是不断推进经济发展与扩大就业良性互动的历程。党的十八大以来,随着改革开放步入全面深化阶段,我国经济发展进入新常态,就业总量压力和结构性矛盾并存,就业形势严峻,广西高校毕业生就业政策调整面临着许多挑战。

(一)新经济新业态发展带来新挑战

随着产业发展升级,各类新业态、新模式、新产业蓬勃兴起,互联网平台经济、共享经济快速发展催生了去雇主化、平台式的灵活就业形式,“共享用工”等新就业形态的出现不仅为经济发展培育了新动能,也为保就业提供了坚实支撑,同时需要注意的是,灵活就业群体复杂、模糊的劳动关系容易造成雇佣双方权利和义务不清晰,进而影响劳动者获得相应的社会保障和劳动安全保障,目前的法律法规暂时没有跟上灵活就业发展步伐,给劳动关系的处理带来新的挑战。

(二)政策法规不健全带来的挑战

一是广西人力资源市场立法层次不高,暂无统一规范的法律法规,影响了人力资源的有效配置,与经济社会的发展现状不相适应。二是没有形成一部针对高校毕业生就业的专门性法律法规来维护其公平的就业机会与权利。高校毕业生在就业时会遇到劳动合同内含霸王条款、用人单位滥用试用期、各种就业歧视等不公平的现象,一定程度上反映了高校毕业生就业保障体制的缺失。三是灵活就业群体方面的法律法规不健全。随着新业态新职业的不断发展,如共享经济、平台经济等新模式,“共享用工”、网络兼职等就业模式的发展,亟待出台相应的法律法规、社会保险制度和劳动安全等新业态劳动者权益保障机制。

(三)政策创新突破力度不足带来的挑战

广西出台支持高校毕业生稳就业的政策措施一直是以职业培训补贴、社会保险补贴、公益性岗位安置等传统政策措施为主,创新举措不多,缺乏一定的创造性。例如,创业者需要更宽松的启动资金支持、向社会购买基本就业创业服务成果等方面缺乏有力的政策支持;针对新业态从业人员的职业培训、社会保险补贴等配套政策措施也亟待完善;在建立就业创业基金、通过财政出资引导社会资本投入的方式、支持广西高校毕业生等青年群体自主创业等方面缺乏探索的勇气[16]。

四、优化完善广西高校毕业生就业政策的建议

当前,就业总量压力与就业结构性矛盾并存已成为社会共识,为进一步促进广西高校毕业生实现高质量充分就业,仍需在高校毕业生就业政策上下功夫,进一步结合广西发展实际,建立健全高校毕业生就业政策体系,进一步优化和创新就业政策措施。

(一)进一步落实经济稳增长政策措施,夯实稳就业的基础

1.坚持把扩大就业作为发展的重要目标

政府制定经济社会发展规划时,坚持把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标,统筹发展资本密集型、技术密集型、知识密集型和劳动密集型产业,创造更充分的流动机会[17]。同时,通过提供政策、资金、技术等支持鼓励高校毕业生等青年群体就业创业,既增强了经济发展的活力,也为扩大就业开辟了更多渠道。

2.坚持壮大市场主体,通过稳增长实现稳就业

把支持实体经济的政策落实到位,进一步激发市场主体活力,扩大有效需求。在资源供给、政策扶持和环境优化等关键环节,去除障碍,提质增效;重点支持制造业转型升级和服务业扩大发展,支持数字经济、平台经济健康发展,注重在扩大内需和消费市场中扩展就业;对民营企业、中小微企业稳定发展加大支持和保障力度[18],加大对第三产业特别是新兴产业的支持,激发企业发展活力,营造宽松环境,激发企业扩展就业动力,为高校毕业生创造更多就业岗位和工作机会,吸引更多优秀的毕业生求职创业。

(二)进一步完善就业法律法规,健全就业政策体系

1.发展和完善高校毕业生就业的地方性法律法规

一是推动广西地方性就业法律法规的及时修订。目前,国家制订的与就业相关的法律、法规有《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》等,今后在国家修订和完善就业法律法规时,广西制定的地方性就业法律法规应及时与上位法保持一致,适应上位法修订的新要求,结合民族区域自治政策,充分发挥广西享有少数民族区域自治的重要优势,创制具有广西特色的就业法律法规。二是广西针对高校毕业生就业的法律法规有待健全和完善。加快完善高校毕业生就业的地方性法规,以法律的形式保障毕业生的合法权益,维护就业市场的良好秩序,明确政府的权力和业务,保证就业管理的有效进行[19]。建立保障毕业生就业权利的机构,加大人事和劳动保障执法监察力度,切实维护毕业生的就业权益。

2.健全广西高校毕业生就业政策体系

坚持把促进高校毕业就业作为就业工作的重中之重,制订就业扶持政策,深入实施大学生创新创业训练计划、高校毕业生就业创业促进计划、基层成长计划和“留桂就业”计划,为以高校毕业生为主的青年群体拓宽就业空间,引导更多优秀的高校毕业生到人才紧缺行业、边远地区、中小微企业和基层就业创业;开展精准化就业服务,做好毕业生离校前后管理服务的衔接,完善毕业生户口、档案管理服务,构建全过程全覆盖的毕业生就业指导体系,持续开展青年就业见习,加强职业技能培训,加大对就业困难毕业生的帮扶。创新和完善支持高校毕业生等重点群体返乡创业政策,以创新带动创业,以创业带动就业,优化创业环境,提升创业创新能力,完善政策扶持和创业服务,宣传高校毕业生创业典型,最大限度释放创业动力,支持更多高校毕业生投身创业活动,为实现高质量充分就业提供有力支撑。

3.完善促进新就业形态发展的政策体系

支持和规范发展新就业形态,推动高校毕业生多渠道灵活就业创业。将促进新就业形态发展作为稳就业工作的重要手段,释放新产业新业态促就业的潜力,对新形态灵活就业人员给予支持和保障。为新形态就业提供政策保障,制定适合新形态就业的职业指导、培训补贴和社保补贴等政策。对吸纳重点群体就业的企业,加大培训补贴和社保补贴力度;对吸纳新形态就业人员的平台企业给予税收优惠,鼓励和吸引更多高校毕业生在新形态就业中实现灵活就业。同时,完善新业态劳动者权益保障机制,制定适合新业态从业人员的社会保险制度等,切实保护其合法权益。

(三)进一步完善公共就业服务体系,保障就业政策落实落地

1.加大就业政策宣传力度,提升政策知晓率

高校毕业生对于政策的理解程度直接影响政策的有效推行,应通过多种途径加强就业政策宣传、政策解读,强化政策落实,确保在校生和高校毕业生对就业政策应享尽知。一方面,政府要制定宣传计划和方案,对相关就业政策作出具体的解读和说明,使高校毕业生全面了解毕业生就业促进政策,对推进政策落实、帮助毕业生准确理解政策具有重要作用;另一方面,高校充分利用各类宣传载体和平台,多渠道、多层次、多形式对国家和广西出台的高校毕业生就业政策展开宣传,扩大政策宣传覆盖面,提高毕业生对就业政策的知晓率,助推就业创业政策落地见效,让更多的高校毕业生享受政策扶持,利用好政策给予的优惠条件为自己择业、就业助力。

2.创新就业服务模式,加快公共就业服务信息化建设

建立健全职业指导、技能培训、就业见习、创业服务等项目的有机结合,为脱贫家庭、低保家庭、零就业家庭等重点群体毕业生建立就业援助长效机制,提供针对性就业服务,实施“一对一”精细化职业指导、岗位推荐等帮扶措施,落实社会保险补贴、公益性岗位补贴等就业援助政策[20]。积极组织开展高校毕业生就业推进行动、高校毕业生就业服务月、民营企业招聘周等就业专项活动,为高校毕业生提供政策咨询、职业介绍等服务[21]。充分运用现代信息技术,打造“互联网+公共就业服务”,搭建内容丰富、形式多样的就业信息服务平台,加强与高校毕业生就业相关的信息共享和业务协同,健全就业信息监测体系,完善就业统计监测、就业需求预测和失业预警监测机制。

综上所述,要实现广西高校毕业生就业高质量发展,需要进一步优化完善广西高校毕业生就业政策体系,把稳定和扩大就业放在更加突出的位置,构建高质量发展和高质量就业协同机制,采取有效措施和手段,不断扩大就业规模。