中国芯片产业政策“目标—工具”匹配研究

杨凯瑞 班昂 史可 史伟杰

摘 要：以1978—2020年我国中央政府颁布的芯片产业政策文本为研究对象，从提升我国芯片技术创新动力、加快促进科技创新和产业转化的视角出发，构建政策“目标—工具”分析框架，并进行政策文本内容挖掘和量化分析。研究发现，我国芯片产业政策目标重点关注应用创新，以积极推进芯片科技与经济社会融合，而对基础研究关注较少；较多使用供给型政策工具，以满足生产要素供给和外部环境保障，而需求型政策工具相对稀缺；政策目标多宏大性、少具体性和操作性，目标与工具存在数量和结构错配。最后，对其背后的原因和逻辑进行理论探讨，并提出相应政策建议。

关键词：芯片产业；政策目标；政策工具；文本量化

DOI：10.6049/kjjbydc.2022110233

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

中图分类号：F407.63

文献标识码：A

文章编号：1001-7348（2024）08-0085-11

0 引言

芯片是信息技术产业的基础和核心，在现代产业体系中具有基础性、战略性和先导性作用。随着中美经贸摩擦日益加剧，美国利用技术优势限制相关产品出口和技术转移，对中国芯片产业展开制裁，使两国产业层面角逐上升为国家层面较量。然而，从整体上看，目前中国芯片领域产业链更多集中于下游封装与测试环节^[1]，且关键技术自给率较低，核心技术掌握欠缺，“卡脖子”难题突出。近年来，国家出台了诸多政策引导社会资本向芯片技术、产业领域倾斜，在“十四五”规划中更是明确强调未来5年要集中优势资源攻克芯片等前沿领域核心技术。那么，我国现行芯片产业政策的目标是什么？现行政策工具能否有效支持政策目标的实现？为此，本研究在系统梳理我国芯片产业政策的基础上，从提升我国芯片技术创新动力、加快促进科技创新和产业转化的角度出发，探究我国芯片产业政策目标和政策工具的“目标—工具”匹配度问题，以期为我国芯片产业政策体系优化提供有益参考和借鉴。

1 文献回顾

目前，学术界对集成电路、半导体、芯片等相关领域产业政策的研究主要聚焦于3个方面：一是对相关产业政策的效果评估，常见从经济学视角以某一项特定政策为研究对象，通过构建计量模型评价政策对芯片行业创新及发展的影响（陈玥卓，2020；孙健夫等，2020；王宛秋等，2022）。二是对相关产业政策的内容分析，主要利用定性或半定量的研究方法，对政策演进特征及规律进行归纳总结，并为政策体系完善提供建议（范旭等，2020；邱德胜等，2020）。此外，随着信息技术、机器学习技术等方面的不断成熟，文本挖掘方法被越来越多地运用到内容分析中，罗茜等（2022）通过文本挖掘，研究了我国集成电路政策关注焦点变迁及其规律；丁潇君等（2019）通过建立PMC指数模型，对相关政策进行了量化评价。三是对相关产业政策的比较研究，主要通过对欧美日韩等技术先进地区的集成电路政策发展历程进行梳理，与中国现有政策形成对比，从而加以借鉴（冯昭奎，2018；丸川知雄，2020；陈祥，2021）。

通过文献梳理发现，目前学界对支持芯片技术和产业发展的相关政策已开展了多方面有益研究，但仍有所欠缺。例如，在政策内容分析方面，现有研究多从政策工具、政策目标等单一要素维度出发，对我国芯片政策作出解读，较少开展多维度的交叉关联性研究。而在公共政策制定和实施中，多要素多维度相互配合是实现政策目的、发挥政策作用的基本要求，其中，政策工具是实现政策目标的基本途径（吕志奎，2006），与目标的匹配度更会直接影响政策实施效果。因此，本文在已有研究成果的基础上，构建“目标—工具”二维分析框架，研究我国芯片产业政策工具与目标的匹配程度，并深入探讨其中的内在逻辑。

2 研究设计

2.1 分析框架

芯片产业作为典型的技术密集型和资本密集型产业，研发强度较高，使得创新对芯片技术以及整个行业发展具有关键作用^[2]。自约瑟夫·熊彼特将创新引入经济学以来，西方理论界已围绕创新进行了百余年探索，形成了较为成熟的理论体系，对创新动力主要从两个视角观察，即建立在熊彼特创新理论上的技术推动视角和建立在施穆克勒创新理论上的需求拉动视角。技术推动理论认为，创新是由技术发明或变革所引发的线性过程，即始于研发，经过生产和销售，最终将产品推向市场，正是由于主体利用生产要素主动开展技术创新活动，从而产生后续环节，说明技术创新是整个创新过程的起点，而市场是被动的接受者。需求拉动理论则认为，通过刺激需求增长，能更好地帮助市场接纳新技术^[3]，将市场需求视为创新活动的起点，认为当市场需求随着社会变迁不断变化和壮大时，能够为创新活动提供新思路并形成显著激励效果，所以，创新的意义在于满足市场新的需求，创新的本质是一种应用创新。也有研究认为，技术推动和需求拉动是相辅相成、相互作用的，技术推动是创新产生的必要条件，需求拉动则是创新产生的充分条件，不能割裂或者忽略任何一方^[4]。因此，公共政策也应从推动和拉动两个方面共同着力，借助具有“推力”的供给型政策工具和具有“拉力”的需求型政策工具，分别作用于生产要素与市场需求^[3]，并运用环境型政策工具，营造鼓励创新、激励创新的外部社会环境，形成“推力—拉力—保障”三者合一的政策支持机制，以更好地保障创新活动顺利开展。

综上所述，基于技术推动和需求拉动两种路径，为实现我国芯片技术和产业跨越式发展，公共政策应致力于实现技术创新和应用创新两类主要政策目标，并不断改善产业发展环境。而实现政策目标的途徑则是借助各类政策工具，有效发挥“推力—拉力—保障”三者对创新活动的积极作用。其中，三类政策工具的主要作用维度存在差异，供给型政策工具调节各类生产要素投入，直接作用于技术端，对技术创新政策目标有着显著作用，需求型政策工具主要影响产品与市场，侧重于实现应用创新政策目标，而环境型政策工具对技术创新和应用创新均具有一定保障作用^[4]。基于此，本文将创新政策目标与政策工具如何助推创新活动相结合，形成“目标—工具”二维分析框架（见图1）。

2.1.1 X维度：政策目标

芯片产业链庞大且复杂，包括上游基础产业、中游制造产业和下游应用产业^[5-6]，形成“前端研发供应—中间设计生产—后端需求应用”的产业链生态系统。上游基础产业涵盖半导体加工设备、原材料等硬件与EDA设计软件、核IP架构等软件，在整个芯片产业链中具有基础性、先导性地位，且技术壁垒较高，我国在该阶段的安全可控水平较低，自给率和市场份额也较低。中游制造产业是芯片得以生产和制造的核心环节，包括“设计—制造—封装与测试”，高度依赖于上游基础供应链体系。下游需求产业链与芯片终端应用直接相连，覆盖消费电子、智能汽车、人工智能、通信、国防军工等新兴领域。

政策目标是公共政策在特定历史时期所要达到的效果和实现的价值，具有明确导向作用^[7]，目前我国芯片产业政策总目标是实现芯片产业发展和壮大，突破前端研发技术壁垒，保持中期制造领先水平，保障后期终端广泛应用。基于“技术创新—应用创新”的基本思路，结合芯片产业链生态系统特点及具体政策内容，本文将芯片产业主要政策目标进一步细分为基础研究、技术研发、成果转化、融合应用和发展环境5个方面（见表1）。其中，基础研究和技术研发目标注重实现技术创新，成果转化和融合应用目标侧重实现应用创新，而发展环境目标对技术创新和应用创新都具有保障作用，不单独归属其中之一。

2.1.2 Y维度：政策工具

作为公共政策系统的一个重要组成部分，政策工具是特定环境下政府部门为推动政策实施以及实现相应政策目标而采取的具体手段和方法（黄新平，2020）。近年来，政策工具被广泛应用于科技金融、人工智能、科技成果转化等领域的政策研究。其存在多种分类方法，根据强制性程度，Michael Howlett等（2009）将政策工具分为自愿型、强制型和混合型，McDonnell等（1987）则将其分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具以及制度变迁工具；根据作用方式，Rothwell & Zegveld（1985）将政策工具分为供给型、环境型和需求型；根据作用对象，Radin等（1996）将政策工具划分为项目式工具组、结构式工具组、行为式工具组、研究与能力建设式工具组。

基于芯片产业政策特点并借鉴已有成果，本文采用Rothwell & Zegveld的分类方法，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三大类（见表2）。其中，供给型政策工具主要直接作用于技术创新和产业发展维度（吕文晶，2019），即通过加大资金、人力资源等生产要素投入，推动芯片技术突破与创新，促进产业投资和发展，具体包括信息服务、人力资源保障、科技支持、资金投入等；环境型政策工具主要作用于外部环境维度，通过完善相关规划、法规制度、标准规范等，打造有利于技术创新和产业发展的健康环境，具体包括目标规划、金融支持、税收优惠等；需求型政策工具则主要作用于市场维度，通过增加采购、贸易保护等一系列政策工具，刺激市场需求并降低市场不确定性，进而对技术创新与发展形成一定激励和保护，具体包括政府采购、服务外包、贸易管制等。

2.2 数据来源

本文以1978—2020年国家层面有关芯片产业发展的政策文件作为研究对象，首先，访问国务院以及下属科技部、发改委、财政部、工信部等中央政府部门网站，搜索获取與芯片技术和产业有关的政策文件；然后，利用集成电路、半导体、微电路、芯片等关键词，在北大法宝等数据库收集相关政策文件；最后，对初步收集的政策文件进行溯源查漏，并予以筛选。

筛选时主要基于以下原则：一是保留政策标题中明确包含集成电路、半导体、微电路、芯片等字样的政策；二是保留政策标题不包含上述关键词，但内容明确涉及芯片技术和产业发展的相关措施、方法等政策；三是剔除批复、函等工作性政策文件，与芯片技术和产业有关的活动通知性文件，年度成果通告性文件，以及废止、失效和重复出现的政策文件。通过筛选，最终获得282份与芯片技术和产业相关的中央层面政策文件，形成研究样本。

2.3 文本编码

本文使用Nvivo 12软件对相关政策文本进行编码分析，并利用Excel对编码结果进行汇总和整理。首先，将技术创新和应用创新两个政策目标设置为节点，并将5个细分政策目标设置为对应的子节点；然后，通过深入阅读政策文件，采用逐句编码的方式，将政策文本中与芯片技术和产业相关的内容编入相应子节点，形成参考点，对于其中可以对应多个政策分目标的文本内容，则通过仔细分析其含义，编入相应子节点；最后，政策工具的编码也采用相同方法处理。

为确保编码结果的可信度和有效性，先由两名研究者独立进行编码，再将编码结果合并，通过Nvivo 12的编码比较查询功能进行检验。结果显示，两名研究者的编码一致性和覆盖率的Kappa系数均高于0.6，因此，本文编码结果有效且可信度较高。

3 政策文本内容挖掘与量化分析

3.1 政策变化趋势

对研究样本进行时间序列统计与比较（见图2），可以展现我国芯片产业政策发文数量整体变化趋势和发展历程。总体上看，1978—2020年我国芯片产业政策数量整体呈现波动上升的特点，2017年政策数量达到峰值，可见，自改革开放以来芯片产业日益受到国家重视。

在政策发文量变化中，有几个关键转折点尤其值得关注。2001年政策数量出现第一个小峰值，源于2000年6月国务院颁布《关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》，对产业进行了全面布局，并提出一系列目标规划，使得各部门相继出台一系列配套政策予以落实，而随着各项配套措施不断完善，后续政策数量出现一定程度回落。然后，随着我国集成电路发展进入战略机遇期和攻坚期，2014年国务院印发《国家集成电路产业发展推进纲要》，促使政策数量在2015—2017年再次出现陡增。发文量波动变化反映了我国国家层面纲领性文件对政策体系发展完善起到巨大引领作用的产业政策制定逻辑，表明顶层设计对产业发展以及政策环境改善具有重要意义，体现了由国家主导的产业发展战略。

3.2 X维度分析

如表3所示，通过对我国芯片产业政策目标维度进行编码和统计，共得到357个参考点，发现应用创新类占比最高，是政策期望实现的最主要目标，其次是技术创新类，最后是发展环境类。在技术创新方面，技术研发占比最高，而在应用创新方面占比最高的是融合应用。这反映出政府在政策目标重视程度上更偏向于芯片技术成果应用创新，主要在于芯片产业作为具有重要影响的应用型产业，其成果转化与应用是与经济社会发展密切相关的关键环节。

通过上述统计分析可以发现，我国芯片产业政策目标呈现以下突出特点：

（1）政策目标逻辑以应用创新为导向。技术创新和应用创新两类主要政策目标所占比重虽相差无几，但我国政府仍表现出对应用创新的侧重，这与芯片产业特点以及我国芯片产业发展现状相关。随着科技与社会的发展，芯片被广泛应用于人工智能、网络通信、智能汽车、农业、医疗、国防等众多领域，来自下游的移动智能终端对芯片行业增长的拉动效应显著^[8]，国内市场对芯片的需求急剧增加，但国外芯片产品占领中国较高的市场份额。2016年中美贸易摩擦加剧，美国在芯片领域对中国逐步展开制裁，即便如此，2017年中国仍进口了约14万亿块芯片，进口额约为2 600亿美元。这促使中国公共政策侧重于融合应用，引导芯片产业发展注重满足市场需求，以实现芯片科技与经济社会发展的深度融合。

（2）政策目标内部结构失衡状况显著。由表3可知，各分目标的分布不均衡现象较为明显，其中，基础研究占比最小（6%），反映出政策关注的欠缺。自改革开放以来，随着经济体制改革的深入，市场的需求与活力逐步得以释放，加之当时“造不如买”的产业发展思路，使得企业大多关注短期效益而非原始创新提升，大量电子厂选择购买技术、生产线的发展道路，轻基础研究、重融合应用便成为一种必然结果。但基础研究作为推动原始创新、科技和产业发展的基石，决定一个国家科技创新的深度和广度，“卡脖子”问题的根子往往就在于基础研究薄弱^[9]，而芯片产业更是有赖于核心零部件、材料、装备、化学等生态基础培育和多个基础学科门类的发展。因此，我国芯片产业政策在重视下游市场需求的同时也应重视向上游基础产业倾斜，引导社会力量共同参与基础研究。

3.3 Y维度分析

如表4所示，通过对我国芯片产业政策工具维度的编码和统计，共得到901个参考点，发现三类政策工具所占比重由高至低依次为供给型、环境型、需求型。在供给型政策工具中，使用最多的是科技支持、资金投入和人力资源保障，而基础设施建设、社会公共服务和信息服务则使用相对偏少。其中，科技支持主要表现为由国家牵头开展一系列重大专项活动，推动芯片技术和产业发展；资金投入则是国家加大资金支持，为芯片技术创新提供基本保障；人力资源保障则表现为在教育、社会收入等方面加强相关人才培育和保留。这些政策工具反映出我国政府偏向于通过生产要素端调整，激发芯片产业发展活力。

需求型政策工具在三类政策工具中占比最低，其中使用最多的是国际合作，主要通过支持手段，鼓励企业走出国门，开拓国际市场，加强技术引进与交流。而政府采购、服务外包等政策工具稀缺，削弱了通过公共采购拉动产业内需、减少贸易壁垒的作用，使政策对于芯片产业的拉动效应难以充分发挥。在环境型政策工具中，使用最多的是目标规划，主要通过设立发展目标或者制定一段時期的发展规划，引导芯片产业有序发展，形成良好发展环境。同时，行政组织领导使用最少，体现出国家在统筹安排芯片产业发展规划与策略、引导产业良性发展的同时，也尽量避免通过行政命令、行政领导等方式直接干预产业市场。

总体而言，我国政府倾向于组合使用多种政策工具，但也偏好于供给型和环境型政策工具，以期通过加大各种生产要素投入和发展环境改善推动芯片技术与产业发展，一定程度上削弱了需求端的拉动作用。

通过上述统计分析可以发现，我国芯片产业政策工具呈现以下突出特点：

（1）芯片产业政策形成以供给型为主、环境型次之的政策工具体系。改革开放以来，我国经历了从计划经济向市场经济的转型，市场的作用和意义得到充分肯定，但政府通过公共政策对产业发展的影响仍然巨大，对国计民生具有战略性意义的产业通常由国家主导和推动发展。20世纪90年代国家在芯片领域相继开展了“908工程”“909工程”，但整体而言，芯片产业投资仍由国家主导，具有一定的计划经济色彩，一定程度上忽视了市场的作用，这就使得供给型政策工具使用较为频繁，以保障关键技术和产业发展所需的各类基础要素。此外，环境型政策工具使用为营造良好社会创新氛围和优质外部发展环境提供了重要保障，充分体现了我国政府统筹引导、鼓励产业发展的职能作用，以调动各芯片产业集群区域与中央形成联动引导、扶持之势。

（2）供给型政策工具内部结构不均衡，各细分政策工具分布差异较大。改革开放初期，受到国际环境影响，我国芯片技术和产业发展不断受到各种限制，相关产品和技术引进存在诸多困难（于潇宇，2022），而技术创新又是高科技产业发展的核心要义，使得公共政策对科技支持类工具极为看重，这在现实中也多有体现。例如，1978年后国家支持建设33条集成电路生产线，开启了集成电路产业的基础布局；进入20世纪90年代，国家更是先后开展多项重大工程，致力于将我国芯片制造工艺提升至1μm以下。信息服务使用较少，一定程度上反映出政府对信息交流之于芯片技术和产业发展的重要意义重视不足，然而，信息交流与沟通对于创新活动具有重要保障作用^[10]，因此，我国芯片产业政策应加强对信息服务的重视。

（3）对需求型政策工具的关注有所欠缺。需求型政策工具种类少，使用次数也较少，占比远低于其它两类工具，影响政策效力的有效发挥。相对而言，该类政策工具中，国际合作使用较多，反映出我国作为芯片技术和产业的追赶者，一如既往秉持开放包容态度、加强科技领域合作的理念，以期引进吸收世界先进技术成果，促进自身发展。但我国作为全球最大、增长最快的集成电路市场，服务外包、政府采购等工具的稀缺将直接影响政府和市场牵引力作用的发挥。

3.4 二维交叉分析

政策目标的达成必须以相应政策工具作为媒介与手段^[11]，而不同政策工具有独特功能和作用，其选择和使用对实现政策目标有着重要影响，也反映目标与工具的匹配程度。本文通过Nvivo 12软件，将X维度政策目标和Y维度政策工具放入对应行与列进行矩阵编码查询，得到我国芯片产业政策“目标—工具”二维分析结果（见表5）。

对表5进行纵向与横向的二维交叉对比分析可知，我国芯片产业政策工具与政策目标之间存在不完全匹配的情况，主要表现为数量和结构上的不匹配。

（1）数量上不完全匹配。政策工具与政策目标存在交叉关系的参考点（285个）约占政策工具总参考点数量的32%，说明政策工具的使用未完全贴合政策目标，二者的匹配程度总体上偏低。在不同政策工具类型中，与政策目标存在交叉关系最多的是供给型政策工具，环境型政策工具次之，需求型政策工具最少，这进一步说明作为实现目标的重要手段，各类政策工具中均存在较多政策工具无法作用于芯片产业政策目标实现的现象，未能充分发挥其应有作用。

（2）结构上不完全匹配。我国芯片产业政策“目标—工具”类型统计图显示（见图3），我国较为重视应用创新政策目标（含融合應用和成果转化细分目标），参考点占比44%。由前文可知，需求型政策工具主要影响产品与市场，作用于应用创新政策目标的实现，但能较好实现该政策目标的需求型政策工具（11%）未受到足够重视，较大的数量差异导致政策目标与相应政策工具存在结构不匹配现象，易使政策着力点缺乏针对性，影响芯片产业政策重点目标的顺利实现。此外，结构上不完全匹配也体现在针对部分政策目标未出现相应的政策工具使用，如针对基础研究细分目标和技术研发细分目标，科技支持和目标规划均有使用，但其它政策工具均未出现或使用次数极少。

4 结果与讨论

4.1 结果分析

通过量化统计可以看出，我国芯片产业政策单一维度政策工具使用较多，但作用于主要政策目标实现的工具数量较少，甚至某些政策目标下工具缺失，而数量差异进一步导致二者结构上的差异，最终形成目标与工具不完全匹配的状况。具体表现为：我国芯片产业政策目标侧重于应用创新，理论上应着重使用需求型政策工具，但实际却是供给型政策工具使用偏多。该现象与我国产业经济发展历程息息相关：我国经历了一段较长的计划经济时期，对后来经济与社会发展产生了显著影响，以致改革开放初期仍是一元主导为主，依靠政府力量，聚集国家资源大力发展生产力^[12]。同时，芯片产业作为现代产业经济体系中的战略性产业，多由国家主导和推动发展，加之市场发展不够充分，使得我国芯片产业发展过程中政府发挥重要作用，偏向使用供给型政策工具，调动国家资源和力量，以期促进技术和产业快速发展。

我国芯片产业政策目标和工具在数量与结构上的不匹配，本质上反映出政策工具有效使用率较低，未能充分发挥其作为连接政策目标和政策效果的纽带作用与价值，在实践中会造成政策力度不足、政策效果滞后等现象。例如，基础研究政策目标关注度低，政策工具使用不足，在实践中容易造成政策对基础学科人才培养和基础理论研究支持力度不足，使我国芯片产业在核心技术的突破上遭遇瓶颈，影响核心竞争力提升，难以实现以基础研究突破带动产业高端化（罗茜，2023）。结合我国政策工具理论研究和芯片产业发展实践可以发现，造成这种现象的原因主要包括以下几个方面。

（1）理论发展方面，对于政策工具研究起步较晚，致使政策制定过程中缺乏理论指导。西方虽早在20世纪60年代便开始了政策工具研究，德国经济学家Kirschen E S（1964）总结出64种政策工具类型，并建立了关于政策工具起源和影响的理论体系，但直至20世纪80年代，随着新公共管理运动的发展，政策工具研究才真正在西方学界流行起来。中国对政策工具的研究则滞后于西方，从文献上看（陈振明，2004），进入21世纪政策工具研究才开始普遍起来，逐步完善形成体系。因此，在改革开放后的一段时期内，政策制定欠缺科学、完整的政策工具理论指导，一定程度上影响了我国芯片产业政策工具选择和使用。

（2）实践历程方面，我国具有集中力量办大事的制度特点，政府对国家与社会资源调配能力较强，常倾向于选择涉及资金、公共服务等方面的供给型政策工具，以期让政策更好得到落实，通过生产要素端供给促进技术和产业发展，这一定程度上影响了政策工具整体结构，致使目标与工具不匹配。但必须指出，在芯片领域，我国作为技术落后、产业薄弱的追赶者，只有兼顾市场对资源配置的决定作用，同时，发挥政府的支持引导作用，才能更好推动技术和产业发展。所以，在当下以及未来一段时期内，既要更好发挥政府作用，又要注重市场需求，做好供给型工具和需求型工具组合使用。

（3）政策本身方面，我国芯片产业政策现有特点影响政策目标与工具的匹配程度。首先，政策目标具体性不足。从前文可以看出，我国芯片产业政策目标具有明显宏观性，会使政策目标不易分解和具体化，进而影响政策工具选择的精确性。其次，政策目标操作性欠缺。通过政策内容解读可以发现，部分政策目标如鼓励开拓国际市场、鼓励引进消化吸收与再创新等，更多的是一种倡导和鼓励，缺乏具体支持手段。政策目标可操作性的欠缺，易导致难以把握政策工具选择规律^[13]，进而影响目标与工具的匹配程度。

4.2 理论探讨

科技与产业政策对于推动国家科技进步、促进产业经济发展具有重要作用，我国芯片产业政策“目标—工具”匹配所呈现出的特点一定程度上反映出我国政治制度安排、科技发展策略和产业发展理念。

（1）凸显了我国集中力量办大事的政治制度安排。基于集中力量办大事的政治制度安排与逻辑，自然催生了由政府自上而下发挥强大作用，统筹调配和动员全国资源与力量的独特资源调配方式——举国体制^[14]，有利于集中资源和力量推进工业化与现代化^[15]。进入新时代后，举国体制主动适应新一轮技术革命、经济高质量发展等新的时代特征，形成新型举国体制^[16]。而芯片产业具有资本密集、技术密集、人才密集等特点，使其拥有较高的技术门槛和产业壁垒。作为技术和产业追赶者，我国政府希望通过主动供给和积极引导各类资源要素向该领域聚集，有效促进产业跨越式发展。因此，充分发挥集中力量办大事的举国体制优势，较多使用各类供给型政策工具与手段成为我国相关政策体系的一个显著特点。

（2）反映了我国赶超型和跨越式的科技发展策略。我国逐步由农业国转变为工业国，工业化起步较晚是基本国情。芯片产业作为后发产业，基础差、底子薄，为了实现跨越式发展的目标，赶超型和跨越式发展道路成为必然选择。赶超理论强调，对于具有后发优势的国家，政府的积极引导和参与有利于促进经济发展与技术突破^[17]，我国芯片产业政策所呈现的诸多特点，本质上是政府积极参与其中的表现。政府通过政策手段，调配各类资源，引导产业发展，为芯片产业实现跨越式发展提供保障，鼓励探索创新，对技术和产业发展多作方向性指引、少作细节性约束，政策目标也呈现多宏大、少具体的特点，而政策工具偏向使用供给型，这也是导致目标与工具不匹配的重要因素。

（3）体现了我国由政府选择主导的产业发展理念^[12]。能力与责任是影响政府行为的两个重要因素^[18]，我国政治制度安排使政府拥有强有力的资源统筹调配能力，同时，政府负有参与社会经济发展的责任，二者一定程度上共同决定我国由政府选择主导的产业发展理念。芯片产业是资本密集型、技术密集型和人才密集型产业的典型代表，作为后发追赶者，我国更多依靠政府选择并主导推动产业发展具有合理性与必要性。但这也在一定程度上影响政策工具选择，使政府供给型政策工具使用偏多，而对于与实现应用创新主要政策目标更契合的需求型政策工具使用较少。

5 总结与展望

5.1 研究结论

本文基于创新理论构建了“目标—工具”分析框架，并在此基础上对我国芯片产业政策进行了文本量化研究，得出以下主要结论。

（1）政策目标重点关注应用创新，积极推进芯片科技与经济社会融合。我国芯片产业政策主要目标是实现技术创新和应用创新，包括基础研究、技术研发、成果转化、应用融合和发展环境5个细分目标。基于国内外芯片市场需求，也为了缓解科技经济“两张皮”的问题，现阶段我国芯片产业政策更倾向于实现应用创新目标，对基础研究关注较少。但为了重塑芯片产业基础、提升前端供应链自给能力，应加大对基础性创新的政策傾斜。

（2）政策工具倾向于供给侧发力，满足生产要素供给和外部环境保障。我国芯片产业政策工具以发挥推力的供给型政策工具和发挥保障作用的环境型政策工具为主，目的在于为芯片技术和产业发展提供相关基础要素，营造良好发展环境。但作用于应用创新目标的需求型政策工具使用较少，尤其是政府采购、服务外包等政策工具的不足会削弱政策对芯片产业发展拉动作用的发挥，也造成政策工具与政策目标不匹配现象。

（3）政策目标少具体性和操作性，目标与工具间存在数量和结构上的错配。我国芯片产业政策目标整体上呈现多宏大、少具体的特点，部分目标和策略缺乏一定可操作性，这也是政策工具选择不够精准的诱因之一。政策工具使用较多，但与政策目标交叉较少，并且面对应用创新主要目标诉求，发挥关键作用的需求型政策工具使用偏少，而作用于技术创新目标的供给型政策工具使用偏多，使得政策工具与政策目标间出现不匹配现象，降低了政策针对性和有效性。

5.2 实践启示

政策创新是指新理念、新方案首次被某一政府付诸实施，而不论其是否被其他政府采用过（Walker J L，1969），可以视为对现有政策体系的一种改进与完善，旨在使作为集体行动准则的公共政策更具指导意义。政府应根据市场环境、政府职能、社会发育程度等环境变化与发展，适时更新政策制定理念，推动公共政策合理合法发展。基于此，本文从系统性、整体性角度审视我国芯片产业政策存在的问题，以及我国政府部门开展政策创新和优化的必要性，进而探讨政策创新和优化的理论路径。

首先，正视政策存在的问题是前提。改革开放前，我国实行计划经济体制，以政府为主导开展科技创新活动。改革开放后，我国逐步确立社会主义市场经济体制，资源配置方式发生了巨大变革，直至今天仍处于不断完善的阶段。经济体制的不完善使得对市场端拉动创新的重要作用认识不足，造成政府在制定产业政策时习惯性采用供给型和环境型政策工具，需求型政策工具使用则较少。但与供给型政策工具相比，需求型政策工具在拉动具有国家战略意义的创新活动中更能发挥政策对市场的引导作用，促进那些难以完全依靠私人部门或市场机制完成的创新活动^[19]。从这一意义上讲，推动我国芯片技术和产业发展需要借助更多需求型政策工具。

其次，明确为何进行政策创新是依据。问题层面上，政策工具是实现特定目标的机制、手段、方法和技术，甄别不同类型并选出合宜的政策工具是政府制定政策的一项重要任务，也是一项重大考验。因此，面对政策目标与政策工具不完全匹配现象，亟需我国政府在政策工具甄别和选择上作出改进与完善，以保障其作用得到有效发挥。背景层面上，政策创新的内部决定理论认为，政策创新是政府自身政治、经济和社会特征相互作用的结果，政府部门应根据宏观环境变化适时进行政策创新或调整。自1992年提出发展社会主义市场经济至今，我国经济环境已发生巨大变化，市场发育不断走向成熟，其对资源配置以及创新拉动的作用也日益凸显，同时，市场主体不断增多，政策作用的行动主体数量随之增多、范围随之扩大，这也为政府的政策目标制定理念、政策工具选择理念创新提供了现实必要性。

最后，如何进行政策创新是核心。从知识来源看，政策创新包含创制性创新和移植性创新两大类，前者主要依赖内部学习以及对过往经验和教训的总结，后者则依靠外部学习来实现，如从其他政府的政策创新中获得启发。相较于创制性创新，移植性创新的难度和成本较小，但通过移植性创新借鉴而来的政策理念可能出现与自身情况不兼容的问题。因此，我国既要在政策制定理念和政策工具选择上借鉴西方发达国家的先进经验，也要基于我国经济体制和政治体制特点，实现政策制定理念的再创新，探索出适合我国基本国情的芯片技术和产业发展道路。

5.3 政策建议

基于前文研究和討论，本文提出以下建议，为我国芯片产业政策制定和优化提供参考。

第一，加快完善基础研究整体布局，实现核心前沿技术突破。政策关注点应延伸至芯片产业链上游，加强对基础性研究的顶层设计和发展支持，准确把握芯片产业换道超车的大方向，以加快部署颠覆性技术研发和重大基础装备突破，并充分发挥科创企业、科研机构、高校、高端智库等创新主体的作用，形成常规性的技术交流平台和机制，培育打造一批具有核心竞争力和技术优势的龙头企业与前沿产品。

第二，不断优化政策工具内部结构，有效发挥需求带动作用。政策制定者在关注供给型和环境型政策工具使用的同时，更要注重需求型政策工具的拉动作用，进一步发挥政府指导和市场牵引的双重作用，通过需求拉动市场、市场带动产业的理念，利用好中国超大规模市场、经济韧性强等优势（马文君，2020），促进芯片产业快速发展。

第三，提高政策目标具体性、可操作性，强化政策工具的精确性。政策目标在注重顶层设计的同时，也要基于我国芯片产业发展现状，增强目标具体性和可操作性，以更好地发挥引领作用。注重多目标、多手段协同创新，实现目标与工具有效结合，同时，围绕不同政策目标，政策制定者应进行有针对性、系统性的创新资源配置和政策工具使用，优化政策工具组合，以满足芯片产业发展目标。

本文从创新动力视角出发，构建了“目标—工具”二维分析框架，对我国芯片产业政策开展多维度的交叉关联性研究，避免了相关研究中较少进行理论架构设计、聚焦于单一维度、较少予以交叉分析的不足，丰富了该领域的理论和实证研究。然而，本文还存在一定不足，有待未来进一步深入研究：一是研究维度方面，欠缺时间维度上对目标和工具匹配度变迁的考察，后续研究可尝试分阶段讨论匹配状况，并探讨其变迁规律和内在逻辑；二是研究范围方面，本文仅对我国中央层面芯片产业政策进行了研究，地方或区域性政策鲜少涉及，后续可考虑对地方或区域性政策的目标与工具匹配情况开展进一步研究。

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（責任编辑：万贤贤）

Compatibility of Policy Objectives and Policy Tools about China's Chip

Industry Policy： An Analysis Based on Text Quantification

Yang Kairui^1，2，Ban Ang¹，Shi Ke¹，Shi Weijie³

（1.School of Public Administration， Henan University of Economics and Law， Zhengzhou 450046， China；

2.Hebi Industrial Technology Research Institute， Hebi 458000， China；

3.MCC CCID Electrical Technology Co.， Ltd， Beijing 100176，China）

Abstract：As the heart of electronic devices， chips are vital for developing the information industry. The development of chip industry plays a fundamental， strategic and pioneering role in the modern industrial system， and it is also a crucial element in international competitiveness. In recent years， the United States has placed severe restrictions on the global supply of chips to China; in response， the Chinese government has introduced a wide range of public policies to direct social capital into chip technology and the industry in order to facilitate the growth of the chip industry. For academic research， it is important to clarify what the objectives of China's chip industry policies are and whether the current national  policy tools can effectively support the realization of the objectives to improve China's chip policy system and promote the growth of China's chip industry. Therefore， this paper examines the compatibility of China's chip industry policy objectives and policy tools on the basis of a thorough analysis of the country's existing chip industry policies in order to provide useful references and lessons for the optimization of China's chip industry policy system.

From the perspective of enhancing the driving force of China's chip scientific and technological innovation and accelerating the promotion of scientific and technological innovation and industrial transformation， the paper takes texts of the chip industrial development policies issued by the central government from 1978 to 2020 as the research object， and conducts policy mining and quantitative analysis within the framework of policy "objective-tool". Specifically， in order to confirm the credibility and validity of the coded results， cross-check is done after the independent coding. The policy objectives and policy tools are extracted and counted separately for the in-depth study and cross-analysis to explore how well they match and the following implications.

The results show that in terms of policy objectives， the Chinese government focuses on application innovation to actively promote the integration of chip technology and economic society， but pays less attention to basic research; in terms of policy tools， the Chinese government mostly uses supply-side policy tools to satisfy the supply of production factors and the guarantee of external environment， but demand tools are relatively scarce. In addition， China's chip policy objectives are less specific and operational， and there is a mismatch between the number and structure of objectives and tools. Finally， the paper explores the reasons and logic behind， and finds that the features of the "objective-tool" match of China's chip industry policy are， to some extent， a reflection of the national political institutional structure， technology development plan and industrial development philosophy. The government is expected to accelerate the improvement of the overall layout of basic research and achieve breakthroughs in core cutting-edge technologies， continuously optimize the internal structure of policy tools and effectively play a demand-driven role; moreover， in order to strengthen the accuracy of policy tools， it is essential to improve the operability of policy objectives.

This paper develops a two-dimensional "objective-tool" analysis framework from the perspective of innovation dynamics， and conducts a multi-dimensional cross-correlation study on China's chip industry policies， which makes up for the deficiencies of related studies that have less theoretical structure design and often concentrate on a single dimension without cross-correlation analysis， and further enriches the theoretical and empirical research in this field. However， there are some limitations in this paper， and they require more in-depth research. （1） In terms of research dimension， there is a dearth of examination of the change in the matching degree of objectives and tools in the time dimension. Subsequent studies might attempt to analyze the compatibility status in stages and explore its changing pattern and internal logic. （2） In terms of research scope， this study only focuses on the national-level policies affecting China's chip industry， but few local or regional policies are included. Further research on how the objectives and tools of local or regional policies align can be explored.

Key Words：Chip Industry; Policy Objectives; Policy Tools; Text Quantification