宅基地制度改革助力乡村振兴的四维驱动、现实瓶颈与实现进路

刘双良

(天津商业大学,天津 300134)

宅基地制度改革被誉为“强化乡村振兴制度性供给”的重要抓手,当前宅基地制度改革试点已在全国104个县(市、区)和3个地级市大规模展开,并试出了多种典型模式。2021—2023年中央一号文件连续3年强调“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”,这也是自党的十八大以来连续11年在中央一号文件中强调要改革完善农村宅基地制度。习近平总书记也在撰文《加快建设农业强国 推进农业农村现代化》中明确提出“要稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。[1]在全面推进乡村振兴中,农村宅基地制度改革之“强化乡村振兴制度性供给”的重要角色担当作用更加凸显。近年来,宅基地制度改革试点已在全国多地取得较为丰富的实践经验,有力地助推了当地乡村振兴。总体而言,宅基地制度改革试点的一些典型模式中既有优势农村,也有普通(一般)农村。实施乡村振兴战略,全面推进乡村振兴,是一项长远而系统的工程。宅基地制度改革作为乡村振兴的重要抓手,只有实现了众多普通(一般)农村宅基地制度改革对乡村振兴的有力助推,乡村振兴才能更快全面实现。

当前理论界对宅基地制度改革助推乡村振兴给予了高度关注,从多个维度对此进行了理论阐释与实证分析。刘双良从价值逻辑、效率逻辑、政策逻辑、行动逻辑等维度,阐释了宅基地“三权分置”助推乡村振兴的逻辑必然。[2]张勇认为农村闲置宅基地盘活利用是激发乡村发展活力、促进乡村振兴的重要“引擎”。[3]刘新仪等认为宅基地退出政策对社区倡导力和社区能动力有显著促进作用,对农户迁入社区韧性有正向影响,有助于提升社区治理水平。[4]史洋洋和郭贯成等从“人地关系地域系统”的角度分析了宅基地利用转型的逻辑机理,并结合典型村庄案例归纳出宅基地利用转型中禀赋优势型、禀赋平庸型、禀赋劣势型3类不同禀赋类型村庄,以及与之相对应的产业发展带动型、村内集聚提升型、搬迁复垦撤并型3种乡村振兴模式。[5]夏柱智认为宅基地制度改革可以从宅基地市场、宅基地整治、宅基地增减挂钩等多种路径促进乡村振兴,其中最具可复制性的是江西余江的宅基地整治路径。[6]

可见,学者们在宅基地制度改革助力乡村振兴的理论逻辑、引擎作用、多元模式、推进路径等方面已取得丰硕的研究成果。总体而言,这些成果多倾向于宅基地制度改革助力乡村振兴的内在逻辑阐释及试点地区典型案例的实证剖析,缺乏对一般性(普通化)村庄宅基地制度改革促进乡村振兴的特写性分析。基于此,本文旨在廓清普通(一般)农村共性特征的基础上,揭示宅基地制度改革助力乡村振兴的驱动力量,阐明宅基地制度改革助力乡村振兴的现实瓶颈,进而为农村宅基地制度改革助力乡村振兴提供实现路径参考。

一、当前我国普通(一般)农村的共性特征

较之优势农村而言,所谓普通(一般)农村泛指那些在区位条件、资源禀赋、产业基础、村域环境、乡村文化、人口流量等方面优势不突出的村庄。普通(一般)农村多具有如下共性特征。

(一)区位条件较差

根据中心地理论,农村距离城镇中心的半径是衡量某地区位条件好坏的标准。距离城镇服务半径越短,区位条件越好,反之,则越差。我国是一个农业大国,农村居民点非常多且呈星罗棋布状分布。农村区位条件主要就是指其距离县城(县级市)中心及其所属乡镇(街道)行政驻地的远近。从方便农业生产物资运输、农产品对外输出以及便利农村居住生活、城乡流动的角度而言,较为适宜的距离半径为5公里左右。那些位居大中城市或县(市)的城中村、临近城镇的近郊村、城乡结合部等多为区位条件明显较好的优势农村;而普通农村一般都远离县(市)驻地或乡镇(街道),其距离多超越5公里,多达数十上百公里的也并不少见。这种情形在广大山地地区和中西部地区体现得更为明显,其区位条件一般较差。县道、乡道、“村村通”公路以及私人交通工具的提升等虽然客观上“缩短”了普通(一般)农村与城镇的物理距离,但对于拉近村与城间经济链接距离的提升作用仍然有限。

(二)资源禀赋较低

农村资源禀赋主要有自然资源、社会资源和人文资源,也涵括空间资源和人力资源,其中关键性资源禀赋是自然资源禀赋和人文资源禀赋。我国为数众多的农村无论在自然资源禀赋还是人文资源禀赋上多较为平庸或匮乏,大多村庄属于普通(一般)农村。不同于优势农村,普通(一般)农村的水、土、地貌、景观、生态等自然资源要素往往不够突出,即便一些村庄在自然资源方面具有某种相对特色,但由于不具成片规模性,其开发利用效应也难以实现从点源到面源。而普通(一般)农村的人文历史文化资源也不够深厚或具有鲜明特色,难以对外形成较大的文创或文旅吸引力。此外,囿于区位交通的不便和长期对外交流的相对闭塞,普通(一般)农村在社会资源的积淀与积累,以及村庄人力资源的培养与培育等方面,也表现得较为贫瘠。少有的一些社会资源和已落户城镇的人才资源,较难形成乡村振兴回馈合力。同时,还有诸多普通(一般)农村在空间资源禀赋上也较低,尽管较大空间范围和较小空间范围的村庄都广泛存在,但总体上其可资利用的优质地上资源(农地、水面、建设用地,等)较为有限,而地下资源(储热、储矿、储能,等)大多匮乏。

(三)产业基础较弱

当下农村场域内一二三产都在蓄力发展,但各区域农村产业结构差异化很大,乡村产业发展水平更是参差不齐。在一些优势农村,涉农产品加工业、商贸服务业与传统农业竞相发展,甚至出现大量的非农加工业和一般性工业产业。而普通(一般)农村的产业基础较为薄弱,除了基本的农田种植与农业生产养殖外,其他的涉农加工业与商业服务业几乎很少,甚至一些村庄完全没有,与农业农村现代化的发展要求相去甚远。普通(一般)农村的产业基础薄弱具有普遍性,这既是长期发展的历史必然,与其先天性资源禀赋相关,也与城镇化进程和市场化的逆淘汰高度相关。这种情形导致的直接结果就是难以对社会化资本形成强力吸引,不易建立和形成具有相互支撑的农村产业链群,进而导致工商业资本更不愿下乡到普通(一般)农村投资。长此以往,普通(一般)农村产业的发展可能会进入产业基础越薄弱越无社会化资本愿下乡投资,越无工商业资本进入投资则产业基础会越弱的恶性循环路径依赖。

(四)村域环境较乱

村域环境一般包括村庄范围内的卫生环境、人居环境、生态环境,良好的村域环境可以为村民生产生活提供高体验感与高附加值。但村域环境的好坏是由多重因素决定的,既受村庄先天的自然环境因素影响,也受村民后天的生产生活烙印影响。在一些普通(一般)农村,缺乏完善的公共卫生设施和垃圾储运填埋管理,最常见的卫生环境脏乱主要体现在农户旱厕建设随意无序、日常生活垃圾与废水排放散乱任性;同时,长期的不当过度使用农药,不仅导致了大片的农村土地面源污染,大量的农药残留与一些难降解的“白色生活垃圾”交织,也在很大程度上加剧了村庄卫生环境的恶化。而宅基地居住空间布局的杂乱无章、村民公共活动空间的狭小逼仄以及休憩娱乐场所的缺乏等人居环境不佳在普通(一般)农村也表现得更为突出。此外,虽然农村生态环境近些年来普遍向好,但在一些普通(一般)农村,由于对村庄水资源、土地资源、生物资源等的滥用、破坏和污染导致农村生态环境持续恶化的村庄并不在少数。

(五)乡村文化较荒

乡村文化是乡村的灵魂。从农耕时代的耕读传家到现代社会的流量经济,我国农村经过数千年的历史变迁,乡村文化基因也随之历经嬗变。尤其是自改革开放以来,高速推进的城镇化给乡村带来了诸多“新”文明,极大地丰富了乡村文化的形式与内容。在一些农村,乡村公共文化中心、村庄图书馆或农村流动书屋、传统露天电影等乡村文化设施建设及非物质文化遗产教培、传统节事节庆、民族文化艺术传承、红白事治理等文化活动丰富多彩,有力地提升了乡村文化文明度。然而在一些普通(一般)农村,许多村庄伴随着大量村民的外迁与村庄的日益凋敝,其乡村文化建设还较为落后,乡村文化处于亟待拯救与拓荒之态。在这些乡村,可供留守村庄的老人、儿童、妇女等村民群体享用的文化形式载体与活动内容相对单一有限。老年人看电视、听收音机,儿童玩手机游戏,中年妇女刷短视频(抖音、快手)、跳农村广场舞等,是当前一些普通(一般)农村村民日常文化活动的主要内容,甚至在一些村庄中打牌赌博成风,农村“六合彩”、乡村茶馆(麻将馆)与地下钱庄盛行。即便是在农历新年传统春节之际,返乡回村的村民也多是玩闹这些活动,其间还间奏着“重金”的青年男女相亲、订婚等习俗。

(六)人口流出较多

近年来,无论是优势农村还是普通(一般)农村,都普遍存在大量农村人口向城镇转移的现象。但不同于优势农村,普通(一般)农村由于普遍缺乏可资就业的涉农产业及工商手工业等,赋闲农户和年轻人就地城镇化的岗位和动力更加不足。随着乡村振兴和农村生态环境的改善,一些优势农村的宅基地价值更加凸显,再加之较为便利的区位条件与公共交通,这些农村近年来吸引了较多农村乡贤的返乡创业与养老,甚至包括外来的农业产业化专职农民来村从事农业耕种生产与加工,在某种程度上还出现了类逆城市化景象。相较而言,由于普通(一般)农村并不具备这些优势,其青壮年人口城镇化外移(并不完全都已实现进城落户)更加突出,除却留守的“386199部队”(妇女、儿童、老人,等),农村人口十之八九都已转移进城,农村“空心化”更为严重,一些村庄甚至已整村易地搬迁,乡贤返乡的情节与动力衰减,更无外来人口或职业农民的迁入,农村人口长期处于净流出的状态。此种情形,更加剧了普通(一般)农村的“空心化”与凋敝。

二、宅基地制度改革助力乡村振兴的驱动力量

(一)内在张力:城乡发展的自然驱动

长期以来城市偏向的发展方式导致了城乡经济社会发展的严重不平衡不充分,城乡空间结构失调和资源要素配置不合理,城乡在基础设施、公共服务、产业发展之间的差距虽逐步缩小,但差距仍然明显。如,我国城乡居民收入比尽管已由“十二五”末的2.73下降到“十三五”末的2.56,但城乡收入差距仍然很大。对此,党中央进行了系列政策调整,从城乡经济社会发展一体化到统筹城乡发展、新型城镇化、城乡融合发展、全面推进乡村振兴,这些一以贯之的大政方针是对当前城乡发展内在张力的不断调适。总体而言,普通(一般)农村在高速发展的城镇化进程中也取得了诸多发展进步。相较于过往,村农业生产效率的提升、村集体经济的发展、村庄交通道路的改善、村容村貌的整治、村文化风尚的建设等都有了巨大的变化,但离农业农村现代化的乡村振兴目标还相差甚远,离城乡融合发展的要求差距还较大。然而普通(一般)农村的振兴不是简单地易地搬迁、复垦撤并,这些农村面对日益崭新的城乡发展面目,其村民农户与村集体经济组织及村干部等渴求乡村振兴的心理某种程度上比优势农村更为急切,尽管这些农村不全适宜产业发展带动、村内集聚提升等道路模式,但努力做到“共同富裕路上,一个不能掉队”是他们的本真愿望,他们更具有实现乡村振兴的强劲驱动力量。

习近平总书记2013年7月22日在湖北省鄂州市长港镇峒山村考察座谈时指出:即使将来城镇化达到70%以上,还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展,农业现代化和新农村建设也要发展,同步发展才能相得益彰,要推进城乡一体化发展。[7]正是因为未来还有巨量的人口生活在农村,而生产要素的城乡自由流动、城乡公共资源配置、城乡产业协同发展、城乡融合发展成果惠农等内在张力广泛存在,全面推进乡村振兴则必然要求应对这些张力,解决“人、地、钱”的问题。其中,宅基地是较为关键的资源要素,通过实施以宅基地“三权分置”为核心的宅基地制度改革试点,从而撬动与集合相关要素助力乡村振兴,此乃城乡融合发展的题中应有之义和自我驱动。

(二)外部推力:试点改革的政策驱动

诸多学者一致认为以宅基地“三权分置”为核心的宅基地制度改革是乡村振兴的重要支撑制度、制度性轮子、重要抓手。[8][9][10]自党的十八大以来,中央一号文件已连续11年指出要改革完善农村宅基地制度;其中2021—2023年中央一号文件连续3年明确要求“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。这充分显示了中央以农村宅基地制度改革助推乡村振兴的坚定政策决心。

一方面,在理论上宅基地制度改革助力乡村振兴的内在逻辑与生发机制还有待进一步探索揭示,尤其是宅基地“三权”的法理与学理性解释、权能构造与设计以及宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式等还有待深入研究阐释。农村宅基地制度改革牵一发而动全身,其对乡村振兴引擎作用的发挥须在中央政策指引下稳慎推进。另一方面,自2015年以来经过近10年的宅基地制度改革试点,各地在完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度等方面取得了积极进展,试点地区的改革实践表明宅基地制度改革对乡村振兴的引擎作用发挥是显著的。由于试点改革的政策驱动具有鲜明的针对性和直接性,在这种强大外部推力的驱动下不仅试点地方中的优势农村宅基地制度改革有力地助推了乡村振兴,而且普通(一般)农村也加快了以宅基地制度改革助力乡村振兴的步伐。

(三)正面拉力:“三生空间”的转换驱动

“三生空间”是对“生产空间、生活空间、生态空间”的通俗简称,乡村“三生空间”的转换是乡村振兴的直面拉力。当前农村的“三生空间”总体上大多是生产空间细碎凌乱、生活空间内里空心、生态空间价值沉潜,此种情况不论是在优势农村还是在普通(一般)农村都一定程度的存在。相对而言,普通(一般)农村“三生空间”的转换动力更足。一方面,普通(一般)农村非农建设用地尤其是农村集体经营性建设用地非常少且散乱地分布于各行政村和自然村,少有的点滴零星农业加工生产也多以农户家庭的宅基地、村集体或村民小组的经营性建设用地为载体细碎地分布于村内。这些普通(一般)农村很多都未编制村庄规划,对未来村庄土地的利用还缺乏整体性布局和明确的安排。另一方面,随着村内大量农民的外迁,普通(一般)农村“空心化”更严重,农村宅基地的功能重心正在发生变迁。对于一部分迁出农户而言宅基地具有身份象征和荣誉功能、乡情聚集和文化休闲功能,保留原宅基地既可以作为自己乡土关系联络、聚集、走动的据点,也可作为自己两栖于城镇和乡村的休闲养老之地。[11]在乡村振兴中这类迁出户有偿退出其宅基地的意愿并不强烈,相反他们的返乡还能在一定程度上促进乡村治理。同时,对于另一部分迁出农户而言,宅基地具有资产功能,选择有偿流转其宅基地,可充分实现宅基地的资产价值,增加家庭收入,并增强其在城市购房的支付能力。[12]此外,普通(一般)农村由于农业生产企业少,村庄内部“空心化”严重,没有过多的生产生活对村庄生态的人为干预,不少村庄的生态空间相对变得更宽泛,生态环境变得越来越好,村庄的生态空间价值日益凸显。

如此一来,“三生空间”的转换将为宅基地制度改革助力乡村振兴提供直接、正面的拉力。普通(一般)农村“三生空间”将会出现生产空间进一步压缩,节约出来的集体经营性建设用地可以通过农村土地交易市场变现,获取更多的乡村振兴发展资金;生活空间通过宅基地的进一步保留或有偿退出,既能为乡村振兴积蓄返乡治理人才力量,也能进一步优化配置宅基地资源;生态空间价值将得到不断的显化,对于吸引资本下乡、农民返乡创业就业、乡村生态旅游项目开发等具有支撑作用,能够最大化显化沉潜的生态空间价值。

(四)侧面推力:典型地区的示范驱动

目前,宅基地制度改革试点已在全国104个县(市、区)以及3个地级市大规模展开,这些改革试点地区有些是自2015年2月首批就已开始。历经多年的探索,这些地区在宅基地制度改革方面取得了诸多成效,也形成了诸多典型模式。如,浙江省德清县宅基地制度改革通过颁发全国首本“宅基地农户资格权登记证”和全国首创“单一”宅基地使用权抵押,切实保障了农户宅基地资格权,显化了宅基地价值,增加了农民融资渠道;江西省鹰潭市余江区通过系统推进“一改促六化”(农村宅基地制度改革,农村发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化)建设美丽乡村,打造了宜居宜业和美乡村;江苏省昆山市通过“以房解困”“以房入股”“村集体主导”“村企合作”等方式,盘活了闲置宅基地利用;宁夏回族自治区平罗县通过开展闲置村庄退出综合整治利用,鼓励引导新型农业经营主体通过租赁或入市规划保留村庄闲置房地从事二三产业,盘活了农村闲置资源,助推了乡村振兴;安徽省金寨县通过“多方式”保障居住、“多途径”管住乱建、“多渠道”盘活闲置等多管齐下的方式推动农村宅基地制度改革,重点围绕“人才引进、农民增收、环境改善”三个目标全面推进农村宅基地制度改革,助推乡村振兴战略实施,走出了一条大山深处“宅基地改革+乡村振兴”的道路模式。这些典型地区的宅基地制度改革试点既有优势农村,也有普通(一般)农村,这些宅基地制度改革的典型模式均取得了较好的成效,从不同层面助推了乡村振兴。这些典型做法对为数诸多的普通(一般)农村宅基地制度改革助力乡村振兴具有很好的示范效应,形成强大的侧面推力。

三、宅基地制度改革助力乡村振兴的现实瓶颈

(一)宅基地“三权分置”实现路径有限

2018年中央一号文件提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。”2023年中央一号文件再次提出“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”“探索宅基地‘三权分置’有效实现形式”。但实际改革中,宅基地“三权分置”实现路径并不宽泛。一方面由于宅基地所有权主体虚化、归属不清,导致宅基地所有权确权落实难;另一方面,农户资格权究竟是一种成员权,还是剩余权(部分使用权)或宅基地使用权,缺乏法定依据,导致农户资格权人认定难。农户资格权的保障要么以“一户一宅”为优先实现形式,要么以颁发权利证书或权利凭证的方式确权,并无更多选择。此外,盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的方式虽然可以通过自营、出租、转让、入股、合作等多种形式流转,但在宅基地使用权和房屋财产权抵押融资上却困难重重。

(二)闲置宅基地和闲置住宅盘活利用难

农村地区大量人口外迁后,村庄日益空心化和凋敝,一些闲置宅基地和闲置住宅长期处于“荒废”状态。此种状况在普通(一般)农村较为普遍,其中既有已经完全坍塌呈类废墟的情形,也有年久失修半坍塌或在建多年待完工的情形,更有新砌装修房屋长期空置的情形。但由于这些村庄在区位条件、资源禀赋、产业基础、村域环境、乡村文化等诸多方面缺乏优势与特色,导致外来资本不愿进来、本地人流也无法导入,大量闲置宅基地和闲置住宅难以激活只能“沉睡”,少有的一些闲置宅基地和闲置住宅盘活利用项目由于缺乏一般性条件不具复制推广价值。根本上而言,除了一些闲置宅基地和闲置住房退出后被用来复垦复耕,闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的其他方式都离不开一定量的资金投入。无论是易地搬迁、整村合并、整治退出,还是生态修复、整村开发,都需要集中整合闲置宅基地和闲置住宅盘活利用资金。但现实的难点是陷入了尴尬的非良性路径依赖:越难盘活利用、越难整合资金,越难整合资金、越难盘活利用。

(三)推力点面定位难且可持续效应较弱

以宅基地制度改革助力乡村振兴对于优势农村而言,具有多样的突破口和切入点,并能很好地形成以点带面的助推效果。但在大多数普通(一般)农村,宅基地制度改革助推乡村振兴的着力点不易锚定。对标实施乡村振兴战略的总体要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,普通(一般)农村宅基地制度改革往往难以找到合适推力点。从目前试点来看,普通(一般)农村宅基地制度改革的一般性做法是“建新拆旧”、拆迁复垦、整治退出、易地搬迁,但这些方式主要是基于宅基地增减挂钩的考量。从对乡村振兴的实效来看,难以在产业、生态、乡风、治理、生活上形成由点到面的推力,往往只能是对其中的某一或几方面带来改善,而且当这些宅基地增减挂钩项目实施完毕之后,一些原有的村庄聚落已被“换芯”甚至灭失,“村落终结”后的农民更加“原子化生存”,其再组织化也更加困难。在此情形下,村庄可资利用的土地资源尤其是集体经营性建设用地更加有限,村集体的组织动员能力与治理方式将面临更大挑战,农户的参与积极性也将更加趋弱,一旦宅基地制度改革所释放的产业红利或生态红利耗尽,其助力乡村振兴的可持续性效应将趋弱或消失。

(四)相关配套政策衔接不畅和支持不足

《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,谱写新时代乡村全面振兴新篇章。”党的二十大强调“全面推进乡村振兴。坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”宅基地制度改革作为“强化乡村振兴制度性供给”的重要抓手,其作用的发挥目前还受到相关配套政策的制约。这无论是对于优势农村还是普通(一般)农村,都是一个具有共性的现实难题。比如,有关宅基地“三权分置”法律制度、市场机制、风险防范机制等政策制度的建设还较为迟滞,与之相关的社会保障机制、公共服务机制、社会发展机制等机制的有效衔接还较为梗阻。这些相关配套政策在很大程度上制约了宅基地制度改革的深入推进,无法将富余的农村劳动力、闲置的宅基地资源、社会闲散的资本等有机地整合起来,有效解决乡村振兴中“人、地、钱”的矛盾。尤其是针对普通(一般)农村而言,以宅基地制度改革助力乡村振兴,更需要从顶层上设计这些相关政策并加强其衔接与支持。

四、宅基地制度改革助力乡村振兴的实现进路

(一)创新宅基地“三权”权能配置及其实现形式

宅基地制度改革助力乡村振兴的关键在于创新宅基地“三权”权能配置及其实现形式。这需要从宅基地集体所有权、农户资格权、使用权的物权属性角度,明晰设计宅基地“三权分置”的法权构造,合理配置宅基地“三权”的内部权能。[13]对于宅基地集体所有权,其权利主体为村集体经济组织、村民委员会、村民小组,可通过成立以村集体经济组织为出资人的实体性经营主体并对村民进行股权分配,避免宅基地所有权主体虚化,从而有效落实宅基地所有权。对于宅基地农户资格权,可从农民集体成员的身份出发或是依据集体经济组织的现实情况,界定“农户资格权”[14],按照“一户一宅”的原则进行资格权登记备案认定到“人”,并保障一定质量和面积的宅基地使用权权利,以“建房户”的“户”为单位实现,从而保障宅基地农户资格权。对于宅基地使用权,给予农户宅基地转让、抵押、入股、租赁、互换、退出、赠与、继承、和享有部分征地补偿收益等相对完整的用益物权权能[13],可将其权利主体不再限于具有村集体成员资格权的村民,其他村外具有宅基地和农房使用需求的个人或组织可通过签订租赁合同获得宅基地和农房使用权,从而适度放活宅基地和农民房屋使用权。

(二)挖掘潜力引导资本下乡和吸纳城镇人口参与

普通(一般)农村乡村振兴最大的难题就是优势不明显或不足,难以吸引社会资本下乡。但为数众多的普通(一般)农村宅基地制度改革助力乡村振兴又不宜“一刀切”地以易地搬迁、整村合并、整治退出、生态修复、整村开发等方式应对。闲置宅基地资源越是难以盘活利用,社会资本越是难以下乡,越应挖掘潜力。可在摸清“三资”(资金、资产、资源)家底的基础上,从规模化种植业、林果业与渔业等产业的角度,邀请综合实力好的农业龙头企业入局乡村振兴,联合社会资本与村集体、家庭农场、农民合作社、农户等形成利益联合体,通过开展自主生产经营、三资入股分红、资源资产出租等方式引导社会资本下乡。在这一过程中,积极搭建农村宅基地使用权交易平台,面向社会资本提供闲置宅基地和闲置住宅,通过引入具有规划、建设、运营资质,能够进行全方位投资服务的优质企业,并由其整合撬动相关资源进行村庄整体性开发。同时,积极邀请新乡贤、农村外迁工商业人士返乡创业,重视吸纳有能力、有想法、有干劲的乡土人才投身乡村振兴,充分调动返乡大学生和社会能人的积极性;充分利用“互联网+”、微博、抖音、微信公众号等网络新媒体宣传村庄,面向社会引流,吸引城镇人口前来开发投资与消费,深度参与乡村振兴。

(三)聚力提升与撤并结合多点推进实现由点带面

随着农村地区未来人口持续外迁,村庄“空心化”和凋敝趋势会更严重,但这并不意味着许多普通(一般)农村会自然灭失,所以普通(一般)农村宅基地制度改革助力乡村振兴应是聚力提升与撤并结合多点推进实现由点带面。首先,那些具有较大空间规模和留守人口量的行政村,它们具有长时期生存发展的内在动力,短时期内并不会轻易自然灭失,对于此类村庄,应在充分尊重其自然生存发展规律的基础上聚力提升而非集聚提升。可通过政府统筹区域资源,加大农村公共基础设施与道路交通建设、生态环境保护修复、闲置宅基地和闲置房屋盘活利用、宅基地增减挂钩指标交易等方式聚力提升村庄治理,实现乡村振兴。其次,一些空间规模狭小、布局零散和人口大量流失的自然村,“三生空间”转换的动力不足,其外迁人口返乡创业就业意愿较低和留守人口居住隐性成本增加。对于此类村庄,则可通过撤并结合的方式多点推进宅基地制度改革。将易地搬迁或撤并整合后的闲置宅基地进行复垦复耕、生态修复或将闲置农房进行民宿开发,对村庄原有农地实行规模化承包经营,将原农户转变为职业化农民;对易地搬迁或撤并整合后形成的新村庄进行社区化治理,在新村庄内规划农业加工产业与农村休闲服务业,并指导培训富余农村劳动力成为产业工人就地就业。从而使得宅基地制度改革在产业、生态、乡风、治理、生活等方面对乡村振兴形成由点带面的推力。

(四)联动设计土地户籍社保等政策加强配套支持

宅基地制度改革助推乡村振兴,更需要多方面政策联动和配套支持,唯有如此其助力乡村振兴的加乘效应才能凸显。配套机制方面:在相关法律制度上,应加强宅基地“三权分置”的立法设计与权能配置,健全宅基地所有权、农户资格权、宅基地使用权的法权构造;在土地市场机制上,应加快建设城乡统一建设用地市场,为宅基地使用权流转、租赁及农村集体经营性建设用地提供交易平台;在风险防范机制上,应注意防范农户宅基地流转、退出、租赁、抵押等市场风险。联动机制方面:在社会保障机制上,应做好土地、户籍、社保等政策的协调衔接,充分保障进城落户农民宅基地权益和农民住房财产性权益;在公共服务机制上,一是应搞好宅基地规划管控和审批监管,为农户拆旧建新或分户建房提供服务保障,二是应搞好政策咨询与宣传引导,为闲置宅基地和闲置农房盘活利用、投资开发提供服务支持;在社会发展机制上,应理顺“三生空间”的转换通道,即对于易于盘活利用的闲置宅基地应开辟其发展二产三产的转换通道,对于需要继续保留居住功能的宅基地应加强其生活设施配套的转换通道,对于适宜复垦复耕的宅基地应健全其生态修复的转换通道。