德州市水资源监管现状及对策

安 涛，边晓南，张洪亮

（德州市水利局，山东 德州 253014）

德州市总面积1.03 万km2，季风影响显著，年平均降雨量561.6 mm，人均水资源占有量为231.5 m3，属于严重缺水地区。德州市属于黄河水超载区，水资源的天然禀赋不足，全市水资源总量为21.17 亿m3，其中非常规水为0.75 亿m3，新鲜水仅为20.42 亿m3。水资源作为一种战略资源，关乎着德州市经济、社会、民生、生态的发展。为了保障德州市充分利用有限的水资源，提高水资源的利用效率，做好水资源的事中、事后监管保护工作，尤其是对违规取水行为的监管，显得尤为重要。

1 基本情况

自2019 年以来，德州市着重在水资源的事中、事后进行了监管，取得了一定的成效，社会逐步规范、高效的使用水资源，促进了德州市的水资源超载治理和水资源的集约节约，保护了有限的水资源和水生态安全。德州市虽然在水资源的监管过程中取得了一些经验成绩，但也存在一些问题，通过调研发现德州市各县（市、区）不同程度的存在部门衔接沟通不畅、专业人员不足、相关制度制定与落实不到位、用水户对水资源保护的思想意识不高、相关取水计量设施匮乏，信息监管系统存在不足等问题也显现出来，“硬件”与“软件”两方面的不足影响着德州市水资源的有效监管，不利于水资源的保护及利用，也不利于经济社会的良性发展。

2 存在的问题

2.1 部门衔接不畅

通过对德州市各县（市、区）的调研发现，目前德州市的水资源取水许可的审批权限由当地的审批部门负责，部分县（市、区）审批部门审批取水许可时独立审批，缺乏水利部门意见及建议。水行政主管部门对辖区内的水源情况，如水源总量，水源类型及相关用水、节水政策法规等监管较专业，取水许可也符合当地实际，符合法律法规。但审批部门的独立审批容易造成前期取水许可审批与水资源事中、事后监管的“脱钩”，也易出现“名不符实”的情况。符合实际、专业的取水许可是避免违规取水，有效监管水资源的重要途径。

通过调研，德州市11 个县（市、区）大部分涉水违法的处罚由原来的水行政主管部门划归其他执法部门，水行政主管部门主要从事事中事后监管，违规取水行为需移交执法部门，而处罚过程也是复杂多样。在进行水资源监管过程中，存在违法行为不能及时制止，违法事实移交困难，处罚时序滞后等问题，不利于水资源的高效管理及保护。

2.2 专业人员不足

德州市各县（市、区）目前从事水资源管理的人员一般为3～8 人，专业人员一般为2～4 人。以德州市A 区为例，目前从事水资源管理的人员为8人，专业人员4 人。A 区2021 年用水量1.95 亿m3，共有取水户684 家，其中农业农水户628 家（以村集体或者社区为单位的取水户），非农用水户56 家，数量庞大且用水情况复杂。主要存在公共管网用水户、自备水源用水户、当地地表水用水户、再生水用水户4 种用水情况，同时各种水源的混合使用情况也普遍存在，而水资源管理人员的匮乏，同时还存在监管人员专业知识储备不足，对于发现的问题不能采取有效的措施进行处理，加之庞杂的用水情况，各种因素将掣肘水资源的监管，不利于当地水资源的保护利用。

2.3 制定与落实制度不到位

德州市大部分县（市、区）对于水资源的监管都制定了一些制度，但制度落实起来难度较大。以德州市B 县为例，出台了水资源管理流程制度，并标明各流程环节的责任要点，但缺乏具体的执行标准、管理试用的法律法规依据以及执行人的具体情况，同时还缺乏对于事后档案归档等的规定，使得管理制度流于表面，缺乏可操作性。

通过调查发现，德州市各县（市、区）对于水资源监管的公开制度还存在缺位。举报方式、联系方式、回复群众渠道单一，违规取水行为的发现，大部分属于群众、舆论监督，水资源的监管需要广大群众以及舆论媒体的监督，而举报方式的单一、复杂，严重影响了水资源的监管，违规取水发生时需要群众的举报，事后结案时需及时的公示，群众媒体又无从得知，经过调研，95%的媒体、群众不知道从那些渠道进行举报违规取水行为以及出现的水资源问题。

2.4 水资源保护意识不高

德州市共辖11 个县（市、区），面积1.03 万km2，人口560 万，其中农业人口255 万，占总人口的45%以上，并且企业数量众多，用水情况复杂。农村人口基数大，而农村用水户对于水资源的保护与使用理念落后，存在用水粗放、不节约、“偷水”等问题。农业灌溉方式以大水漫灌为主，灌溉方式落后，灌溉用水效率低；生活用水不回收使用，仅使用新鲜水，未重复利用；灌溉季河道内水量不足时普遍存在“抢水”“偷水”现象，使得已办理的取水许可成为虚设，无法起到约束的作用，水资源浪费严重。

另外，非农用水户对于水资源的利用也存在思想意识滞后的问题。违规打井、无证取水、偷税漏税、不按取水许可条件取水等问题也时有发生，在法律与常识上对于水资源的保护存在缺失，严重损害了国家、集体、群众的利益。

2.5 取水计量设施和信息系统匮乏

取水计量设施是水资源监管的重要方式，通过取水计量设施可以得出取水量，从而保证用水户不超许可，不违规取水，同时还可以通过计量设施确定当地水源的可开采剩余量，有利于当地的水资源合理开发和保护。

截至2022 年，德州市保有线上监测计量设施1 027 处，计量设施已建立在线监控比例为71.91%。2022 年全市共安装取水计量设施873台套，用于监测计量用水户自备水井。但是德州市取水的计量设施缺口仍然较大。目前德州市已发放的取水许可证5 600 余个，其中农村有取水许可证4 400 余个，非农自备水井取水许可证1 000 余个。非农自备水井均安装了取水计量设施，但是农村取水计量目前只是安装了少量取水计量设施，很多地区采用“以电折水”或者“以亩折水”方式计量，计量不够准确，对于水资源的利用无法精准计量，也无法确定当地水资源的剩余量，不利于水资源的开发利用和监管。

水资源监管信息化是目前比较前沿的监管方式，并依托于取水计量设施。通过建设取水信息系统，在取水计量设施上安装信息化模块，把用水户的用水信息实时传入终端平台，使用水管理部门能够及时了解用水户的用水情况。同时，可以通过信息系统对用水户进行实时监管，并对于取水异常情况进行预警提示，达到避免违规取水行为的目的。

3 对策建议

3.1 建立机制，协商沟通

尽快建立协商机制。充分发挥各县（市、区）水行政主管部门的职责，联合审批、执法、税务等部门制定管理协调机制。各部门共享监管信息，审批部门审批取水许可及时征询水行政主管部门的意见及建议；水行政主管部门对于事中事后的监管问题及时反馈、移交给执法部门，执法部门及时立案办理；水行政主管部门定期核定用水户水量，并推送税务部门，税务部门及时收缴水资源税。通过协调机制，使水资源监管形成闭环，保护水资源合法合规利用。

3.2 组织培训，借助力量

一是充分利用现有人员，积极组织培训，提高工作人员专业知识和实际管理能力，提升现有人员的工作效率，通过调研，基层水资源管理人员主要是缺乏相关的法律法规政策知识和执法要点知识，水行政主管部门加强要对《中华人民共和国水法》《山东省水资源条例》等法律条文进行培训，并对执法过程进行讲解沟通。

二是通过聘用第三方形式，借用社会水资源管理专业管理队伍，加强辖区内水资源的管理，第三方对于辖区内的问题及时向水行政主管部门报告，并提供解决方案。

三是发挥镇、村两级的作用，鼓励乡镇管理人员参与水资源的管理，做好宣传、监督作用，调动村集体的力量，实现“实时实地”监督。

3.3 完善制度，落实到位

一方面对于现有的监管制度进行完善。相关监管职责要明确，执法要严格按照相关法律法规执行，执法流程要具体清晰合理，事前执法依据充足，违规取水的法律依据、取水的缺失要件、取水的现场影像等要充分合理。事中执法合法合规，执法过程中要表明身份，说明理由，出示证据。事后案卷要归档，对于已经处理完毕的案情要及时进行整理，包含立项、移交、影像、问询笔录、处理结果等资料。

另一方面建立公开、举报制度，通过公开电话，网址，微信公众号等，以多种形式接收社会、媒体的监督反馈问题，并对于反馈的问题处理情况及时通过网站、公众号进行公开，接受社会、媒体的监督。以立体多方位的形式，加强对区域水资源的监管。

3.4 做好宣传，提高意识

提高思想意识是实现水资源监管的内生动力。加强法律法规政策，取水许可办理流程等方面的宣传。在全区域内开展水资源监管、保护的宣传，尤其是在农村地区，充分发挥县、乡、村三级的作用，利用线上微信、短信提醒，线下电视、广播、传单等方式，定期、持久宣传，逐步建立起农村合理利用水资源的观念。另外，还需加强对非农用水户的宣传，尤其是具有自备水井的用水户，自觉接受水行政主管部门监管，自觉办理取水许可，并纳入取水名录，安装计量设施，及时上报取水数据，按照取水许可的条件进行取水，合规排水，做到用水要申请，数据要上报，按时缴纳水资源税。同时水行政主管部门也要鼓励用水户建设成为节水载体，推广节水措施，形成全行业节水标杆，起到树典作用。

3.5 加大投入，完善“硬件”

一是加大财政投入，积极完善取水计量设施。通过调研，农村取水计量设施匮乏，普遍存在移动机泵取水情况，无固定取水点，取水随意。完善农村取用水户的计量设施，前提是完善相关灌溉基础设施，如管道灌溉等，这就需要大量资金投入，可以采取分批、分年的财政投资方式。建议采取试点方式，通过铺设管道，安装取水计量设施，农业灌溉以方计量，形成可复制可推广的模式，逐步改变“以电折水”“按亩折水”的农业灌溉计量方式。

二是在完善取水计量设施的基础上，相应的建立完善水资源监管信息系统，取水计量设施逐步接入取水信息监管系统，通过信息系统实时监管用水的情况，及时了解用水户的用水情况，如用水量、剩余量、计划量等，通过信息系统事前杜绝超计划（超许可）用水，减轻水行政主管部门人员不足的压力，降低用水户违规取水的可能。

三是联合相关部门，建立水资源管理“一张网”，各部门用水户的取排水情况数据，汇集到一个信息平台，从取水和排水的角度来监管水资源的使用情况，取水要明确水源、水量、取水地点、用水户信息，排水要确定排水量、排水地点、排水水质，通过“以取定排，取、排平衡合理”的方式，监督用水户的用水情况。

通过完善取水计量设施和取水监管信息系统，使用水户的用水情况逐步信息化，水资源监管方式逐步转变为预警式、提醒式，从事前杜绝违规取水问题的产生，使有限的水资源得到更好的保护。