以预算硬约束保障预算绩效

●本刊评论员

现代预算制度是现代财政制度的基础， 预算管理是现代财政管理最核心的职能和最关键的手段。 多年来，党和政府高度重视建立现代预算制度，将其作为财税体制改革的重点之一。 新修订的《预算法》及《关于深化预算制度改革的决定》《关于全面实施预算绩效管理的意见》《预算管理一体化规范》 等一系列重要法律制度出台和密集推出的重大预算管理体制改革举措，基本确立了现代预算制度主体框架，在完善预算管理体系、加强预算支出硬约束等方面取得了重大突破。

同时， 也要充分认识到当前我国各级财政预算管理水平与现代预算制度改革的新要求和社会期望相比，还存在很大差距，实践上预算管理还存在一些实际问题，有的还是瓶颈性问题。如预算管理不够全面综合，支出标准建设总体滞后，预算约束制度不够完善等等。诸多客观存在的问题都是预算绩效面临的巨大挑战，更说明加强和改善预算管理，强化预算约束的紧迫性。

“全面实施预算绩效管理”的提法，体现了管理监督、约束控制与绩效的辩证关系，实现预算硬约束是优化财政资源配置、提高预算绩效的必要条件。 理论界有一种说法，世界上预算制度发展进程中，前期重财政收支“合规性控制”，从上世纪中期开始，则更加重视预算绩效。 这一认识与现代社会公共需求增长、财政规模的扩大和财政职能的变化有关，说明在经济社会发展中举足轻重的财政分配，其绩效更加重要，更受关注。 但是，这一提法易产生将控制与绩效相割裂的误区。 笔者认为，控制与绩效本是相辅相成，唯有预算硬约束才有预算绩效。 当前更加强调预算绩效管理，不是弱化预算的控制功能，而是要使财政治理和监督更具绩效目标导向，以约束控制促绩效。

实践上，实施预算绩效管理应遵从控制手段与绩效目标相容的原则。 预算编制、执行、绩效评价、问效问责全过程，都要有“长牙带刺”的硬规矩。 财政是典型的公共领域，事关国计民生，预算绩效管理谋的是公众利益，要以有限的财政资源提供更充分、更高质量、更加公平的公共服务，因此，哪些公共问题需要财政投入解决、其轻重缓急排序如何，都需要法治保障的正当“公共选择”过程，建立各方利益相关者的参与和表达机制，识别出真正的公共问题和公共需求，只有这样才会有科学的预算，才能从源头上保障预算绩效。 预算编制必须保证其“全面性”和“一致性”，所有财政资金必须纳入预算，杜绝一切预算外收支，所有预算支出都应有刚性标准，公共服务以均等化为目标，杜绝偏向性、“吃独食”的财政待遇。 预算执行必须保障预算作为法定契约的可靠性，确保预算硬约束，杜绝越位和缺位。 绩效评价和问责问效，必须真实可信，形成有效的激励约束。

实现预算硬约束，必须回答谁来约束的问题。 本期刊出的一篇论文中提出，“绩效共治”是预算绩效治理的鲜明特色。 的确如此，提高预算绩效，是多元协同共治的实践过程。 实现“绩效共治”，要求压实公共权力部门政治责任和职业责任，尽责地履行管理监督、内部治理和控制职能；也需要社会各界树立社会责任意识，积极参与财政治理和监督之中。 要创造“绩效共治”的社会氛围，建立便捷的参与渠道，为各主体参与协同共治提供法律制度保障。