山西省市域开发区建设及升级研究：现状、问题与对策

■史 婕

山西在书写全面建设社会主义现代化国家山西篇章的过程中，必须用好转型发展关键一招，而转型发展必然离不开开发区这一主战场。迄今为止，全省开发区数量达到93 家，包括6 家国家级开发区。93 个县（市、区）已布局开发区，朔州、晋城、阳泉、长治四市率先迈进了“一县一开发区”行列。近年来，山西省开发区取得了一些发展成就，但是与其他兄弟省份相比仍存在一定的差距。跳出山西看山西，比照省内外先进开发区，山西省开发区也积存了诸如功能定位不准、动力活力不足、质量效益不高等突出问题和矛盾。持续深化改革，打造开发区建设升级版，既是任务、也是要求，既是责任、也是使命，是全面贯彻新发展理念的具体举措，也是山西省开发区发展的必然趋势。

一、山西省开发区改革现状及意义

截止2022 年底，全省共有93 家各类开发区，规划面积共计7911.66 平方公里，约占全省面积的4.9%。其中，工业类71 家，现代农业类14 家，生态文旅类8 家。开发区数量逐年上升，影响开发区发展的面积缺少问题进一步改善。全省开发区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记视察山西重要讲话精神，深入推进开发区改革创新发展，以高质量发展为主线，深化体制机制改革，进一步优化营商环境，在开发区建设中成效明显。2022 年全省工业类开发区备案项目2121 个，实行“承诺制”项目1159 个；2022 年出让“标准地”505宗、出让面积3.52万亩，分别比上年同期增长44.7%、22.6%；完成代办事项4849 件，比上年同期增长76.1%。

（一）“三项改革”不断深化

1.成立工作推进机构。为持续深化“承诺制+标准地+全代办”改革（以下简称“三项改革”），“三项改革”工作推进小组由省发展改革委、省商务厅、省审批服务管理局等有关负责人组成。小组办公室设在省商务厅，负责统筹、协调、督促工作，汇总上报有关数据及工作进展情况。主要工作职责为，加强部门协调联动，建立“三项改革”联席会议制度，根据工作需要，定期召开工作推进会，共同推动开发区“三项改革”工作，研究制定“三项改革”相关政策，推进解决改革存在问题。

2.开展改革情况专题调研。山西省开发区建设工作领导小组办公室牵头组织全面调研工作，对全省开发区“三项改革”集成推进情况开展实地调研，查找改革存在的问题，对集成推进的堵点、难点，进行清单化管理，逐一解决破除。

3.完善相关法规政策体系。结合省委开发区工作重点督查反馈问题，在全面调研的基础上，发现“三项改革”有关法规、政策的漏洞、空白和不科学之处，根据实际情况对法规、政策进行修订，制定了一批新政策，着力打造完善的法规政策体系。

4.组织改革相关业务培训。组织开展“三项改革”专项培训，由相关厅局工作人员组成讲师团，解读“三项改革”相关政策，提高开发区工作人员的政策理解和掌握水平，确保改革取得实效，推动改革不断深化。

图1：山西省各类开发区数量（截止2022年底）

图2：2017-2022年山西省累计开发区数量（截止2022年底）

（二）“三化三制”改革持续推进

1.以立法引领保障改革。为推动山西省开发区高质量发展，保障开发区建设工作有法可依，2019 年山西省人大出台了《山西省开发区条例》，涵盖开发区规划建设、设立变更、开发合作等方面内容，为开发区“三化三制”改革提供了法律支撑。

2.以政策指导规范改革。为完善开发区“三化三制”改革政策体系，有关部门出台了《关于深化开发区人事和薪酬制度改革实行“三化三制”的指导意见》等10 余项政策，明确目标要求，理顺体制机制，促进市场化改革，建设专业化队伍，执行薪酬绩效制，激励创新发展。

3.以试点带动探索创新。坚持用科学方法推进改革，采取试点先行与整体推进相结合的方式，深化开发区管理运营改革，提升市场化运作水平。2018 年，以潞城经开区为试点，由潞宝集团实行企业化管理运营改革；2021 年，山西省选定18 个有基础、有特色的开发区作为试点，实施“管运分离”改革。2021 年下半年，山西省开发区全部推行“管运分离”改革。开发区主管部门每年总结经典案例，复制推广优秀经验，点面结合推进改革工作。

4.以调度推进改革落实。自2019年起，山西省定期跟踪通报开发区“三化三制”改革等重点工作情况，督促新设开发区次年基本完成“三制”改革，2022 年前批设的开发区已全部完成。另外，开发区建设工作领导小组还跟踪推进开发区制定招商政策、组建招商队伍、编制招商图谱等“十个一”基础工作，提升了开发区专业化、市场化整体水平。

5.以考核激励深化改革。2020 年以来，山西省委组织部联合山西省商务厅每年调研“三化三制”改革、经济建设、目标考核等情况，考核结果与干部任用、绩效工资总量挂钩。省商务厅将开发区创建国际合作园区、利用外资等工作列入考核加分事项，调动开发区持续深化改革的积极性。近三年，开发区实际利用外资呈逐年增长态势，以不到2%的国土面积，吸引了全省一半以上的外资。

（三）山西省打造开发区建设升级版的意义

1.全方位推动高质量发展的内在要求。山西要实现全方位推动高质量发展的目标，离不开开发区这一高质量发展的“主阵地”。近年来，尤其是山西省委、省政府出台《关于开发区改革创新发展的若干意见》推动开发区改革创新发展以来，开发区改革创新转型发展被省委、省政府定为重要战略举措。主要领导高位推动，多次在省委常委会、省政府常务会研究解决开发区问题，省委经济工作会议提出加快开发区改革创新的要求，省政府工作报告也把促进开发区改革创新、完善空间布局、深化“三化三制”改革作为“关键领域改革”的重要工作作出部署。

2.深化内陆地区开放合作新高地的需求。开发区是对外开放的“排头兵”。当前，我国正在形成全面开放新格局，各省在深化改革的同时，竞相加快开放步伐，利用外资积极打造各类开放平台，以开放促改革、促发展、促创新，充分释放制度红利。因此，山西抓住内陆地区发展的重要机遇和有利条件，通过对省内开发区提质升级，加快开发区建设，充分利用好比较优势，赢得经济发展主动权，提升自身竞争实力，提升全省开放型经济规模和质量，抢占对外开放制高点。

3.山西省资源型经济转型发展的需要。开发区是转型综合改革的主平台，山西要落实国家使命和国家战略中的责任担当，实现全省资源型经济转型发展，更要利用好开发区这一转型综合改革的主平台。作为世界性难题的资源型经济转型，也是包括山西在内的我国资源型地区普遍面临的突出问题。山西只有努力把握新一轮机遇，充分发挥转型综改试验区等省内开发区建设的战略牵引作用，大力培育竞争新优势，才能实现后发赶超，突破资源型经济桎梏，走出一条转型升级、创新驱动发展的新路，促进山西经济发展转型升级。

二、开发区改革创新仍面临瓶颈

近年来，山西省开发区综合实力明显提升，开发区建设也取得了较大的成效，但是，在产业转型、体制机制、领导班子等层面仍然存在一些问题，与我国其他兄弟省份相比，还存在一定的差距。

（一）“三制”改革不够彻底

一是关键管理权限下放不充分。按照相关规定，中层及以下级别干部应由开发区面向社会招聘选聘。然而，目前大部分开发区科级干部任免由所在县县委决定，只有少数开发区下放了开发区中层干部任免权限，且仍然存在开发区任命的干部调出任职时，职级身份不被认可等问题。人事权、财政权等关键管理权限未下放，导致开发区自主权限不足。

二是空编超编现象并存。2022 年前批设的88 个开发区，管委会编制4031 个、下属事业单位编制1231 个，现有正式人员5762 人，超编9.5%。有的开发区超编问题严重，如运城经开区超编465.9%、绛县开发区超编243.3%、大同经开区超编152.8%。另外，某些开发区存在空编现象，23 个开发区正式人员不足编制数的80%。

三是工资绩效制执行不深入。开发区绩效工资存在发放拖延的问题，截至2022 年11 月，有6 个市未发放开发区前年绩效工资。经相关部门督促，5 个市于去年底前发放，长治市于今年初发放。此外，23 个开发区存在平均化发放绩效工资问题，绩效工资未与个人工作业绩挂钩，不能发挥对干部的激励作用。

四是开发区干部交流不顺畅。按照相关政策规定，从党政机关事业单位调入开发区的干部，保留本人档案身份，执行开发区人事、薪酬等制度，干部调离开发区时，可以按原档案身份办理调动。但是在实际操作中，开发区干部到一定年龄后不能调回公务员队伍，干部交流政策落实不到位问题明显。

（二）“三化”改革仍不深入

一是招商团队专业化水平不高。部分开发区招商团队专业度不够，宣传推介、项目策划等工作水平有限。有的开发区对产业发展、产业链上下游布局知之不多、缺乏研究。

二是市场化运营改革不深入。开发区引入社会投资和专业园区运营商，是加快建设发展的有效途径。实行“管运分离”的开发区中，大部分为自行成立运营公司，其中37 个未明确具体改革措施，运营公司管理不规范、市场运作水平低、投融资能力不足，未发挥撬动社会资本、借力招商、提升规划运营水平的作用。

三是选聘高级管理人才不主动。通过市场化方式选聘高级管理人才，是提升开发区专业化水平的有效方法。目前全省只有23 个开发区通过市场化途径选聘了管理人员。

（三）“三项改革”缺乏耦合效应

开发区“承诺制”改革需进一步深化，保留的审批事项仍然存在审批流程多、时限长的问题；“标准地”区域评价推进不平衡；“全代办”服务范围向企业全生命周期拓展不到位。“承诺制+标准地+全代办”改革集成耦合效应不强，改革衔接不到位，监管机制仍需完善。部分开发区缺乏承接授权能力，缺乏相应人才和工作机制，“应领尽领”不到位。部分开发区服务意识依然不强，缺乏帮助企业纾困解难的主观能动性。

（四）其他重点领域方面

1.“标准地”改革推进迟缓。一方面，标准地实施范围有限。在全省93 个开发区中，新荣经开区出让14 宗排宗数第一，清徐经开区出让1929.8 亩排面积第一。有54 个开发区“标准地”出让为零，12 个开发区去年至今没有出让一宗“标准地”。另一方面，开发区存在区域评价不完备问题。有的开发区对不同类型产业投资强度、亩均税收等控制性指标设置不够科学，招引项目质量不高。有的“标准地”项目已经开工，“三通一平”仍未完成。土地收储工作滞后，根据开发区反映，征地拆迁等主要依靠地方政府及部门，协调难度增大，影响了投资主体的信任度。

2.班子成员缺位，年龄结构老化。目前，尚有25 个开发区领导班子成员未全部配齐，未到位成员35 人。开发区领导班子成员平均年龄超50 岁，45 岁以下人员不足20%，部分开发区领导干部年龄偏大，个别开发区领导班子成员年龄结构老化问题突出，平均年龄甚至达到58 岁。75%以上的领导干部来自县（市、区）、乡镇岗位，有一定的基层工作经历，但缺乏开拓创新、发展新兴产业的思维和能力。

3.产业同质化问题明显。各类开发区虽然数量增多，但是产业布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题较为突出。部分开发区产业定位趋同，主导产业不突出，特色发展、错位发展有待提高。目前，全省93家开发区中，主导产业定为新材料的有36 家，装备制造的有32 家，现代煤化工的有22 家。

三、打造山西省开发区建设升级版的路径思考

打造山西开发区建设升级版，需要提升系统集成水平，打好改革组合拳。从深化“三项改革”、全面依法赋权、创新运营模式等方面强化全面赋权；从深化拓展“三化三制”改革成果、复制推广改革创新典型案例、进一步强化督导考核等方面强化激励约束。

（一）强化全面赋权，不断创优营商环境

1.全面深化开发区“三项改革”。

（1）全面深化开发区“承诺制”改革。开展核准类企业投资项目承诺改革试点，加快出台“承诺制”改革操作细则和工作指引，健全事中事后监管机制，提高信用监管质量。本着“宽审严管”的原则，对开发区企业已承诺事项，进一步规范要求，加强监管；对政府统一服务事项，由各市县人民政府按照管理权限限时并联完成，减少时间、提高效率；对保留审批事项，积极探索，尽快纳入承诺范围。全面梳理各行业项目审批服务管理平台，加快推进平台融合贯通，打通信息壁垒，实现数据共享，提升审批效率和服务效能。加强行业监管部门对企业履行承诺的约束，并将监管信息、企业承诺信息和履行承诺信息报送到省“互联网＋监管”系统、省信用信息共享平台。

（2）全面深化开发区“标准地”改革。加快“标准地”涉及区域评价工作进程，倾力实施“熟地”招商，不断提高开发区出让“标准地”宗数占本开发区工业用地比例。制定出台“标准地”改革工作指引，完善配套政策和实施细则，加强技术指导，优化提升“标准地”出让标准、流程。探索设立省、市两级“标准地”改革周转资金，用于支持各开发区“标准地”的区域评估、征地、养老保险补贴等费用，待“标准地”出让后归还周转资金。支持有条件的开发区实行财政独立核算，多渠道解决“标准地”建设资金问题。依照开发区类型和项目建设需求，明确“标准地”建设标准，建立“标准地”分类统计办法和认定机制。

（3）全面深化开发区“全代办”改革。实施全过程代办领办，细化完善相关服务制度，进一步细化代办事项清单、工作流程、服务标准，高标准兑现政府统一服务事项。做好项目的全流程服务和全要素保障，按要求缩短审批时间、降低交易成本、减轻企业负担。梳理、编制全代办服务流程图，领办代办事项清单、办事指南清单等，对全代办的前置条件、工作流程和服务要求等进行合并精简优化，做到领办代办工作有标准、有清单、有时限、有台账。

2.推动全面依法赋权。推动向开发区赋权再到位，完善开发区承接授权配套机制，畅通开发区接受审批新规和培训渠道，切实提高开发区承接授权和领办代办工作的能力和水平，为开发区“全代办”提供保障。全面优化法治环境、政务环境、信用环境、人文环境、要素保障环境，加大科技、制度、人才、土地、财税等政策对市场主体的供给能力。

3.持续创新运营模式。探索多元化的开发区运营模式，支持以PPP（政府和社会资本合作）模式进行基础设施类项目建设、开发区公共服务。鼓励社会资本参与开发区建设，引导社会资本在现有的开发区中建设投资，积极尝试企业运营特色产业园，持续合作办园的发展模式。率先在基础设施建设项目方面展开尝试，将市政道路建设、公用建筑建设和公园绿化工程等非经营性项目整体打包，寻求合作方，并通过公开招标选定第三方项目专业咨询机构和社会资本方，采用“PPP+EPC（工程总承包+政府购买服务）”的模式建设园区非经营性PPP 项目。

（二）强化激励约束，激发体制机制创新活力

1.深化拓展“三化三制”改革成果。持续深化开发区“三制”改革，鼓励开发区探索更能适应新发展形势的开发区管理体制和运行机制，激发开发区领导干部干事创业活力。严格落实领导班子任期制，明确任期工作目标，全面开展领导班子任期考核，明确到期后续任条件和工作要求。强化激励约束，严格绩效工资管理，按照全省开发区年度考核结果足额兑现绩效工资，完善绩效工资分配制度，实现优劣有别。深度提升“三化”改革水平，加大管运分离和市场化改革力度，探索建立“投资主体多元化、融资渠道多样化、投资管理市场化”的开发运营机制，在更大范围、更多领域引入市场主体和社会资本。鼓励开发区发挥产业基金引导作用，助力产业加速转型发展。

2.推进转型综改牵引性集成改革试点。落实省委确定的在大同经开区、原平市、平定县、侯马市、祁县开展山西省市县转型综改牵引性集成改革试点工作要求，推进大同经开区、原平经开区、平定经开区、侯马经开区、祁县经开区5 个开发区加快体制机制改革创新，在科技创新、人次引进、市场准入、项目引进、产业促进、财政金融等方面探索形成更多可复制推广的突破性改革创新经验。

3.系统总结复制推广改革创新典型案例。全面总结打造开发区建设升级版的发展成果和先进典型经验，从精准招商引资、夯实项目建设、全力助企纾困、提升经济产出、产业转型升级、体制机制改革、创优营商环境、强化党建引领等方面总结梳理典型案例。

4.进一步强化督导考核。持续做好做实开发区重点工作和专项工作常态化通报，逐月跟踪调度规上工业增加值等完成情况，鼓励先进、鞭策后进，分析原因、对症施策，做好对指标运行趋势的预判分析，提前谋划稳增长的务实举措，确保高质量完成全年目标任务。进一步优化完善考核指标体系，按月通报开发区重点工作进展和考核指标完成情况，鼓励先进，督导纠偏。充分发挥省委常态化督导组作用，聚焦发现问题、解决问题，严督实导，推动省有关部门，各市、县，各开发区形成合力，解决制约开发区建设发展的突出问题，营造主动作为、奋发有为的干事创业氛围。强化考核结果运用，实行领导班子“有进有出、有升有降”动态管理，严格落实“末位淘汰”制度，市、县领导升职降级与开发区考核结果挂钩，切实让考核“长出牙齿”、发挥作用。■