大同市渔业保险现状分析及对策建议

■陆 洋 刘国鑫 张 宇

为认真贯彻落实中央“一号文件”中“鼓励发展渔业保险”的重要精神和习近平总书记关于“向江河湖海要食物”重要指示，按照省委常委、市委书记卢东亮在全市渔业高质量发展大会上提出的“渔业是我市农业领域的潜力产业，具备做大做强的优势和基础”的讲话要求，大同市财政局积极协调组织县区财政和保险机构等相关部门组成专题调研组，赴广东、江苏、上海等渔业大省（市）和大同市部分县（区）开展推动渔业保险发展调研，通过创新“财政+金融”“保险+科技”等手段，努力将渔业保险作为大同市特色优势农产品创新险种纳入地方特色政策性保险范围，为构建渔业发展新格局做出的一次思考和探索。

一、政策实施必要性

农业保险是普惠金融的重要一环，是实施乡村振兴战略的重要抓手。近年来，为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，各级政府越来越重视农业保险与乡村振兴的协调发展，通过创新相关保险补贴政策，充分发挥经济减震器和社会稳定器功能作用，进一步提高农民的生产积极性，促进农业经济水平的稳定提升。

（一）顺应渔业发展趋势，加强引导渔业保险的迫切需要

中央和地方各级政府始终高度重视强化渔业发展。细数历年来的中央“一号文件”，曾6 次提及，分别是2009 年、2012 年、2013 年、2014 年、2016 年和2023 年。特别是2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见中，明确指出“鼓励发展渔业保险”，这也是时隔七年后“一号文件”再次提及要鼓励发展渔业保险，为广大渔民提供风险保障。

（二）推进渔业发展实际，破解渔业发展难题的迫切需要

渔业是国民经济的重要产业，是乡村振兴的重要组成部分。当前，渔业发展面临的问题主要表现为数量规模和质量效益不平衡、发展不充分，且渔业养殖品类繁多、生产方式复杂多样，易受自然灾害、疾病疫病等因素的影响，迫切需要党和政府发挥引导支持作用，在农业保险上持续发力，继续优化调整渔业发展相关政策。

（三）优化渔业产业结构，实现渔业转型升级的迫切需要

渔业保险是发展现代渔业产业安全体系的有效工具，是打造“水上粮仓”，推动食物供给向多元化转变的有力保证。2023 年12 月19 日至20日召开的中央农村工作会议，进一步明确了2024 年“三农”工作重点任务和一号文件主题，“要树立大农业观、大食物观，农林牧渔并举，构建多元化食物供给体系”。现阶段抓好粮食和重要农产品生产，以数字化等科技手段为支撑，优化渔业产业结构，需要不断学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制。

二、国内外渔业保险发展现状

从国际看，全球渔业保险主要集中在欧洲、美洲和亚洲的部分地区。欧洲是渔业保险业务最发达的地区，市场相对成熟。以挪威为例，挪威盛产三文鱼，年产量约为120 万吨，成为第二大支柱产业。南美洲的智利和巴西是主要的渔业养殖国家。智利的三文鱼、巴西的虾等，每年将近有35万吨的水产品有保险保障，约占年产量的20%。印度、孟加拉国和越南是亚洲渔业保险开展比较早的国家。孟加拉国渔业保险主要限于虾。印度和越南出台了针对淡水、海洋鱼类的保险产品。日本的渔业保险市场主要以金枪鱼为主，保险责任主要包括地震、海啸、台风等自然灾害，以及疾病和赤潮等。从全球的产量及市场的需求程度预计，中国将是未来具有巨大发展潜力的主要市场。

从国内看，我国渔业保险业起步较晚，是在改革开放之后出现的。自1982 年第一单商业性渔业保险落地，我国渔业保险至今已走过40 多年的历程。1987 年，原中国人民保险公司与农业部合作开展了渔业保险业务，随后在局部地区形成了一定规模，但由于制度安排有缺陷、科技水平有局限、研发投入不足，业务风险失控，保险赔付率过高而逐渐停办，此后业务基本停滞。20 世纪90 年代中期，渔业管理部门开始探索开展渔业互助保险，并于1994 年成立中国渔船船东互保协会（2007 年经民政部批准改名为中国渔业互保协会），依托各地渔业行政主管部门组织渔民和船东开展互助保险，零星开展了少量水产养殖保险业务。自2007 年中央财政启动农业保险保费补贴政策以来，全国各地认真贯彻落实国家支持渔业发展的相关政策部署，将渔业保险纳入我国农业保险体系中，在一定程度上推动了渔业保险业务的较快发展。在沿海水产发达省份，广东省农业农村厅2022 年初制定了《2022-2024 年广东省政策性渔业保险实施方案》，在省级层面首次专门对渔业保险政策制度与工作机制进行优化；浙江省农业农村厅、江苏省农业农村厅和福建省海洋与渔业局在2021 年、2022 年分别制定了在“十四五”时期的《渔业发展专项规划》，作为该省渔业发展的指导性文件，《规划》中对渔业保险的发展做出了相关指示。内陆省份同样响应国家对于发展渔业保险的要求，陕西省安康市2022 年将渔业收入保险纳入政策性保险创新试点，并进入实质性实施阶段；2023 年末，新疆首单商业性水产养殖保险在阿拉尔市成功出单，实现了新疆水产养殖业保险零的突破；2023 年山西省大同市首单淡水鱼养殖险成功落地，填补了山西政策性农业保险在渔业保险上的空白。商业保险公司纷纷加快了开办渔业养殖保险的步伐，在保障水产品市场稳产保供、促进渔业现代农业发展和渔民增收等方面进行了探索与创新，取得了一定成效。但目前，渔业保险领域发展相对落后，存在政策短板，没有纳入中央、省级财政补贴范围，只是在一些渔业养殖资源较丰富的地区被列为地方特色政策性农业保险，总体业务覆盖面仍很低，其广度和深度远未达到农业保险高质量发展的要求。

三、大同市渔业保险发展基本情况

在资源优势方面，大同市地处华北地区黄土高原、晋北大同盆地中心、晋冀蒙三省区交界，是全晋之屏障、北方之门户，除桑干河外，境内主要河流有属海河水系的御河、南洋河、壶流河、唐河和属黄河水系的苍头河，较大水库有册田水库、赵家窑水库、文瀛湖水库等。近年来，大同市立足实际，充分利用独特的冷泉水、丰富的地热源、肥沃的富硒土、长流常清的桑干河等得天独厚的资源优势发展特色渔业产业，水产品有鲤、草、鲢、鳙、鲫、鲈、鲟、罗非鱼等经济鱼类，有中华小长臂虾、小龙虾等虾类产品，还有中华绒螯蟹等蟹类产品，主要销往北京、内蒙、河北等地。据统计，2023 年全市水产养殖面积达2.76 万亩，占全省的10.6%，全市水产品总产量2710 吨，同比增长18%，增幅全省排名第一，成为农业经济发展新亮点。全市水产养殖主体年增加12 个，达到73 个。增加罗非鱼、鲈鱼、鲟鱼、虹鳟等名特优品种养殖，名特优水产品产量占比达到全市渔业总产量的56.6%，高于全省30 个百分点。罗非鱼产量位居全省第2，鲟鱼产量位居全省第3，鳟鱼产量位居全省第5。水产品产量、渔业一产产值、设施渔业养殖水体均增幅30%以上（2023 年为2710 吨、7248 万元和20000m³）。

在政策支持方面，全市上下从讲政治的高度，切实贯彻好、实施好、宣传好渔业发展相关支持政策，先后出台了《中共大同市委农村工作领导小组关于推动渔业产业发展的实施意见》和《大同市扶持渔业产业发展十条政策》，成立了第一批10 家大同市水产养殖示范基地和5 家大同市休闲渔业示范基地。专门成立渔业专班，积极对接国内一流科研院所，邀请中国水产科学研究院珠江水产研究所专家来同考察调研渔业产业发展情况，为全市发展设施渔业出谋划策。市财政局充分发挥政策导向作用，按照省财政厅统一部署要求，对于承保机构在当地独家首创的农业保险产品，纳入政策性农业保险范围的，给予不少于3 年的创新保护期，由首创承保机构独家经营，不受当地遴选承保机构条件限制的优势条件，为进一步开展地方政策性渔业保险奠定了良好基础。

在险种创新方面，为落实政策性农业保险“提标、扩面、增品”的工作要求，市财政局成立工作专班，认真研究上级政策，深入实地调查研究，在广泛征求各县（区）部门及保险机构的基础上，多次向省厅沟通、向专家学习、向行业了解，借鉴先进经验，主动协调县（区）财政局，市农业农村、金融监管、行业协会以及保险机构等部门研究制定具体实施方案，明确资金使用重点和具体安排、目标任务和预期效果等，因地制宜、因势利导，统筹考虑渔业产业发展、资源生态保护、渔业基础设施装备建设等情况，及时向省财政厅申报了符合大同实际发展的淡水鱼、杏果和西红柿三个地方特色创新险种。经过不懈努力，成功将获批的淡水鱼、杏果和西红柿三个创新险种纳入大同地方特色险补贴范围，无疑是推进地方政策性农业保险系统体制改革的重要的一步，这在全省尚属首次，这一举措有力填补了全省政策性农业保险在渔业保险领域的空白，不仅增加了大同地方特色农业保险品种数量，而且成为全省首家聚焦渔业保险的地市。

在资金支持方面，根据省财政厅先后下发的《山西省财政厅关于加大支持力度推动地方特色农业保险发展有关事项的通知》（晋财金〔2023〕40号）“鼓励各市创新开展新的农险品种，并对新开展险种给予一定的资金支持”要求，《山西省财政厅关于预拨市级特色农业保险引导资金的通知》（晋财金〔2023〕51 号）文件中，同意拨付1000 万元作为引导资金，大力支持大同市开展地方特色农业保险三个创新险种。同时，市财政局牵头联合农业农村局、规划和自然资源局、金融监管分局对新增的创新险种及时发文补充通知，严格规范财政资金的管理使用，确保各级财政政策精准滴灌。经过省、市和县（区）财政支持力度的不断增加，逐步建立大同市政策性淡水渔业保险制度，为渔业发展提供更加健全的制度体系。各级财政的大力支持对大同市淡水渔业风险保障体系的构建和渔区稳定发挥了重要的支撑作用。

在技术支撑方面，平安产险大同支公司作为该农险产品首创机构，结合大同实际，联合省农科院水产研究所创新推出“平安渔业保”，充分结合有关财政政策、产业政策和行业管理措施，综合运用无人机、卫星遥感定位、“爱农保”手机APP 软件等数字化手段提高农业保险服务保障能力，形成合力支持促进全市渔业高质量发展。“平安渔业保”涵盖数十种渔类疫病、多种自然灾害、意外事故等淡水鱼养殖风险的专属保障产品，是大同市乃至全山西省渔业保险数字化、信息化、网络化应用可持续发展的一次有益探索。通过改革创新技术能力的提升，为广大渔民提供完善的保险服务。目前，渔业产业已经成为大同市实施农业特优战略、提升群众生活品质、促进农民增收、实现农业高质量发展目标的重要抓手。未来该公司将继续依托专业的服务能力解决广大农户多元化、个性化的保险需求，把推动农民持续增收作为助力乡村振兴工作的出发点和落脚点，不断创新保障产品及服务，助力提升乡村振兴质效。

通过政策激励、资金支持、产业优化以及数字化技术支撑等一系列惠农利农举措，推动大同市渔业产业高质量可持续发展，进一步调动和激发了水产养殖企业扩大规模、做好做优渔业产业的激情和干劲，一大批渔业项目正在热火朝天建设中。现如今，渔业产业已经成为大同市实施农业特优战略、提升群众生活品质、促进农民增收、实现农业高质量发展目标的重要抓手。全市已形成了以册田水库、文瀛湖水库为代表的净水渔业，以天镇县天之润、灵丘万鑫、左云边塞农丰为代表的设施渔业，以云州区兴禾稻蟹农场为代表的生态渔业，以灵丘绿波水产、阳高玉安为代表的休闲渔业，以曼园新生态休闲农园为代表的都市渔业，多数品种鱼已经走进了北京、内蒙、河北市民的餐桌，为“融入京津冀、打造桥头堡”做出渔业贡献。

四、推广渔业保险过程中存在的主要问题分析

调研所到之处，深入了解到南方有几个渔业城市在进行试点，有针对性的将保险标的进行重点分类。比如，海水养殖、淡水养殖；部分鱼类、贝类；渔民人身意外伤害、渔船财产等。渔业保险之所以不像其他农业保险那么完善，有比较复杂的原因。比如，保险费率不好厘定、损失难于评估、理赔实际操作难度比较大等。比如，养殖标的都在水下，业务人员要确认承保标的数量，具有一定难度。像蛤蜊这样的经济贝类，养殖风险高。如果保险公司开设相关险种，保险费用就会设得比较高。保费高，养殖户投保意愿就会变低，但如果保费低，公司的理赔压力会很大。同时，渔业养殖县（区）相关部门和领导及渔民群众都对渔业保险提出了急迫的诉求和期盼，希望中央和地方财政给予支持。

总体来看，渔业保险现阶段存在较多制约因素，如承保和查勘定损难、风险单位大、赔付水平高、专业技术要求高等，导致业务发展滞后，保险的风险保障作用发挥不够充分，不利于行业的健康、稳定发展。应进一步健全完善渔业保险体系，提供更精准的风险管理手段，使渔业养殖生产者和经营者能更加有效地规避风险。

一是渔业保险覆盖面低。长期以来，渔业保险供给与需求严重失衡，保费规模非常有限，风险保障体系薄弱，与水产养殖业的发展地位和要求不相适应。横向对比，虽然国内较多省市已开展了渔业保险试点，但仅限局部发达地区、部分成熟品种；纵向对标政策层面，也未实现全覆盖，覆盖面较低，远远滞后于农业保险高质量整体发展，防范和化解渔业风险的保障功能发挥得还远远不够。

二是财政补贴支持有限。目前我国农业保险的品种不断增多、规模不断扩大、覆盖面不断提高，中央财政用于农业保险保费补贴的资金也逐年增加，涵盖了种植业、畜牧业、林业。渔业作为重要农产品生产的产业之一，却未得到应有的重视，中央和地方暂无充分的财政政策支持渔业保险业务发展，造成各地开办积极性普遍不高。已开展渔业保险地方财政保费补贴支持的地区往往受制于地方财政收入水平，保障水平低，覆盖范围小，难以得到全面推广。由于缺少中央财政直接引导支持，地方财政对渔业保险支持也有限。尽管有些地区省级财政给予了一定的保费补贴作为引导支持，但多数市县财力有限，配套比例较低或采取定额补贴，导致渔民自缴比例整体偏高，一定程度影响了投保积极性。

三是保险品种不够完善。保险品种方面，渔业养殖品类多、涉及的养殖设施设备范围广，现有险种还远不能满足渔民各类风险保障需求。有渔民反映，希望把鱼苗纳入当地渔业保险保障范围。还有一些渔民表示，希望把渔民人身意外伤害保险、渔船财产综合保险、水产品质量保险、以及雇主责任保险等险种都纳入保险范围。此外，水产养殖户保险意识相对不足，保费支付能力有限，有效保险需求还有待培育。

四是条款设计还有不足。一些水产养殖保险产品的保额、费率厘定不够科学，缺乏动态调整机制，条款标准化程度较低，不利于规范化、规模化经营。有的地方渔民提出，水产养殖保险的整体赔付率不高，希望保险公司再降一点费率。

五是相关专业人才缺乏。渔业保险是农业保险中最为复杂的险种，对保险公司开办保险业务的技术要求非常高。此外，我国渔业保险发展历程较短，尚处于起步探索阶段，保险公司水产相关的专业人员也很欠缺，管理不同标的及灾害种类的专业性方面有待提升，切实有效的精细化承保理赔实务操作规范还有待构建。

六是宣传工作有待加强。调研发现，受到传统的生产经营理念的影响，许多养殖户认为政策性渔业保险是理财产品、购买保险就应该获得收益，或是认为保费补贴是产业补助应当直接奖补现金，甚至有人认为是变相收费，对政策性渔业保险分散生产风险、稳定收入的认识不到位。

五、做好渔业保险工作的对策

新时代渔业保险发展必须贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持深化改革，以高质量发展为主题，需要更加完善的支持体系提升服务保障能力，促进渔业高质高效、渔区宜居宜业、渔民富裕富足，按照财政部、农业农村部《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》的部署要求，未来渔业保险的发展，应该像我国种植业、养殖业保险那样越来越完善，支撑农林牧渔整个农业体系越来越健全。预计今后几年，大同市渔业保险在淡水鱼养殖险的基础上会继续扩大地区和产品的业务范围，助力乡村振兴战略，提出以下对策建议。

（一）加大政策支持，将渔业保险逐步纳入中央或省级财政保费补贴范围

各级财政保费补贴支持不足是目前制约我国渔业保险业务发展的重要瓶颈。建议加大中央和省级财政对渔业保险的补贴力度，在现行省级引导资金的基础上，逐步加大在保费补贴、技术支撑、防灾防损等方面出台配套性措施。若短期内中央财政补贴政策落地难度较大，也可考虑将其纳入省级财政地方优势特色农产品以奖代补业务范畴，由省财政、农业农村、金融监管等相关部门联合发文，共同引导推动各地方政府加大渔业保险政策支持力度，科学制定保费补贴政策和业务承保方案，扩大地方政策性渔业保险业务覆盖面，提升风险保障程度，提高保险公司经营积极性，确保养殖户的风险保障需求得到满足。

（二）优化产品供给，加快构建多元化渔业保险产品体系

产品创新是加快渔业保险业务发展的关键。建议在地方政府层面，农业农村等有关部门通过政策制定、组织协调、宣传引导等方式在其中发挥主导作用，加强对渔业养殖生产数据采集共享、不同品种水产品养殖风险评估与区划、气象指数保险产品研发技术等方面的支持，提升保险公司开办渔业保险业务和加大产品创新的积极性，力争形成一些可复制的成功模式向全省推广，逐步打造包含渔业保险产品体系全覆盖，以满足养殖主体的多元化风险保障需求。

（三）加强多方协同，加大渔业保险承保理赔技术创新研究与应用

建议政府加强渔业管理部门、研究机构、保险公司的多方协同联动，整合各方资源，发挥各自优势，组织专业力量团队，规范养殖行为体系，搭建数据共享平台，开展渔业保险准确核定标的数量和科学验标定损有效手段等相关方面的研究工作，逐步破解承保理赔难题。

（四）提升专业能力，推动出台渔业保险行业承保理赔规范

建议充分发挥政府引导作用，组织相关政府部门技术人员及行业专家为渔业保险承保验标、防灾防损、查勘定损等方面提供技术支持；研究制定符合当地生产实际的标准化承保理赔实务操作规范，提高业务管理精细化水平；鼓励保险公司引进专业人才，推动建立水产技术推广机构等单位的专家组成的渔业保险查勘定损理赔专家队伍，提高现场查勘定损的准确性与时效性。

（五）强化业务监管

保险机构建立和完善与政策性渔业保险相关的制度、细则和风险管控措施，加快建立健全渔业保险承保、查勘、理赔、案卷管理制度，建立和完善承保、核保、定损、理赔流程和信息管理系统，严格依法依规开展业务，及时支付保险赔款，协助投保主体尽早恢复生产。财政部门及时足额落实保费补贴资金，并加强保费补贴资金管理；银行保险监管部门加强对承保、理赔、服务等环节的监管，强化风险防范，依法查处违法违规行为，维护渔业保险市场秩序和渔民合法权益；渔业、地方金融监管、气象等部门加强对政策性渔业保险工作的支持、协调。

（六）加大宣传教育，提高养殖户保险意识和防灾减灾水平

建议地方政府业务主管部门加强渔业保险业务指导及推广，组织水产技术专家开展相关专业知识培训，指导推进渔业保险业务发展，协助解决推进渔业保险工作中的难题；广泛运用各种媒介，大力开展渔业保险政策和知识的普及与宣传，让养殖户真正认识到渔业保险的重要作用和价值，提高防范风险的意识。同时，组织做好政策解读和舆论引导等工作，为渔业发展营造良好社会氛围。■