活力激发与秩序重构：党建引领基层群众自治的双重目标

〔摘要〕党建引领基层群众自治是中国式基层治理现代化的重要面向，具有活力激发和秩序重构双重目标。活力是社会发展的动力来源，也是基层群众自治的价值取向。党建引领基层群众自治就是要规范政府行政权力，积累社区社会资本，妥善处理好政府职能部门与基层群众自治组织的关系，提升群众参与自治的积极性。秩序是稳定的社会状态，是保障自治活力的基石。党建引领基层群众自治就是要制定自治规则、规避自治冲突、重构自治秩序，使基层群众自治可以健康发展。但双重目标内涵的活力和秩序有内在张力，党组织能够通过纵向空间的规权与赋权、横向空间的组织与动员、网络空间的协商与合作三重机制化解两者张力，解决“既要又要”的问题，保持活力与秩序的动态平衡。

〔关键词〕党建引领；党的建设；基层群众自治；基层治理；活力与秩序

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）02-0111-12

一、文献综述与问题提出

党的二十大报告指出：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。” 〔1〕基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一，在民主建设和基层治理中发挥了重要作用。党的十八大以来，国家十分强调党建引领基层群众自治，要求把党的建设贯穿基层治理全过程。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下簡称《意见》）指出要增强基层党组织政治功能和组织力，加强基层政权建设，健全村（居）民自治机制。

梳理文献发现，近年来学界关于党建引领基层治理的研究很多，但关于党建引领基层群众自治的研究并不多，其主要聚焦在两个方面。

一是党建引领基层群众自治的功能作用。这类研究主要是说明党建对于推动基层群众自治的价值和意义。大部分学者认为党建引领可以助推基层群众自治，基层群众自治离不开基层党建工作，党的领导是基层群众自治发展的重要政治资源〔2〕，两者互动形成了一种“统合型联动”模式〔3〕。具体而言，一些学者从问题导向出发，强调通过党建引领可以激发政府和社会共同构建内生性和主动性的社区参与氛围和场域，破解“被动参与”和“被动治理”的现实困境〔4〕。一些学者从效能导向出发，认为党建引领是推动基层群众自治制度效能转化的关键，其通过“强组织的低成本撬动”机制可以缩小自治单元、降低自治成本、激发自治意识〔5〕。

二是党建引领基层群众自治的实现机制。这类研究主要说明党建如何推动基层群众自治，强调要把党建嵌入自治，将群众纳入基层党建体系，凸显党建和自治的双重意义〔6〕。具体而言，有的学者从理论推演的角度，总结出协同联动、示范带动、整合延伸和规范纠偏四种机制以保障基层群众自治健康发展〔7〕。有的从实证归纳的角度，通过对商品房小区治理的实践提炼出政治领导、自我服务、广泛参与以及自我约束和监督四大机制〔8〕。有的从个体理性的角度认为，塑造“积极公民”可以促进党建与社区自治的耦合〔9〕。

以上研究为理解党建引领基层群众自治的价值和机制提供了很好的启发，但没有说明党建引领基层群众自治的目标是什么。而明晰这个问题对于理解国家提出党建引领基层群众自治命题的初衷和使命至关重要，也只有以目标为参照才能进一步加深党建引领对于深化基层群众自治作用的认知。同时，中国的基层群众自治不是西方国家与社会对立中的自治，而是一个不断国家化的过程，意味着国家政治权力日益在向基层社会渗透〔10〕。这一方面可以为基层群众自治提供发展资源，但另一方面也不得不面临行政与自治的纠葛。这对矛盾一直贯穿基层群众自治研究的始终，深层次的指向是秩序与活力的关系问题。而党建引领的提出无疑是国家化再次强化的过程，厘清党建引领的目标对于理解和破解这对矛盾也至关重要。

尤其注意的是，社会上有一种错误的声音，把党建引领和群众自治看成是非此即彼的关系，认为政党权力的介入抑制了群众自治的活力。习近平总书记指出：“中国式现代化应当而且能够实现活而不乱、活跃有序的动态平衡。”〔11〕党建引领基层群众自治是推进中国式现代化的重要举措，为了避免一些极端的看法，我们亟需从活力与秩序的双重维度，明晰党建引领基层群众自治的目标，为在实践中更好推动基层群众自治提供理论支撑。

基于此，本文要回应的核心问题是，党建引领基层群众自治的目标是什么？党如何应对目标内在的张力？本文首先梳理基层群众自治的发展脉络和阶段，透视党建引领基层群众自治提出的演变过程。其次指出党建引领基层群众自治具有活力激发和秩序重构双重目标，以及党组织实现这些目标的举措。最后说明双重目标的内在张力，以及党组织化解张力的内在机制。

二、基层群众自治发展的三个阶段与典型做法

纵观基层群众自治的发展历程，根据每个时期的主流价值导向和典型做法，可以将其划分为三个阶段。第一个阶段主要是在民主价值导向下进行，目的是彰显基层群众自治的民主意义，架构基层民主政治制度。第二阶段主要是在治理价值导向下进行，目的是挖掘基层群众自治的治理功能，探索基层有效治理方式。第三阶段主要是在党建引领导向下进行，目的是健全基层群众自治机制，强化党组织领导把关作用。

（一）民主政治语境下的基层群众自治

基层群众自治一开始是被作为民主政治建设的象征而备受关注，其是中国民主政治发展的逻辑起点和现实基点，〔12〕为中国民主政治建设提供了良好的借鉴和经验。尽管在传统社会，我国也有“国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治”〔13〕的说法，但这种自治没有民主政治的意蕴，只是针对人口规模巨大而皇权又无法企及现状的一种治理策略。基层群众自治成为检验社会主义民主政治的窗口，因而在此制度设计之初，彭真同志就强调：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就缺乏一个侧面。” 〔14〕

村民自治和居民自治被当作“绿色崛起”和“都市突破”的典型事件，〔15〕是中国民主化过程中最有活力的表现。在农村，村民委员会的建立和村民自治的实践意味着广大农民从人民公社体制的束缚中解脱出来，拥有了更多参与权和自主权。家庭联产承包责任制的改革极大调动了农民的积极性，这被邓小平称为“最大的民主”〔16〕。在城市，社会主义市场经济体制的建立要求改变传统单位制的管理模式，社区建设逐渐确立起以居民自治为核心的基层民主方向〔17〕。

尽管村民自治和居民自治发展程度有所差异，但两者都因其附有的民主价值而兴起。这一时期的典型做法是，“四个民主”（民主选举、民主管理、民主决策和民主监督）在城乡广泛推行，尤其是民主选举备受关注，成为展示我国基层民主建设的靓丽名片。“四个民主”是以村（居）委会为中心开展的，因而选举村（居）委会主任就自然成为一大热点。地方政府也高度重视村（居）委会主任和委员的换届选举工作，成立专门机构加以指导，群众参与选举率较高。总之，在这一阶段，基层群众自治被当作万亿人参与的“草根民主”，加强基层民主建设的重点就是推进基层群众自治。

（二）治理有效导向下的基层群众自治

20世纪90年代末，“治理”（governance）一词传入中国，引起了学界广泛关注，这意味着包括公共部门和私人部门在内的多元主体的广泛参与。在“全能政府”向“有限政府”转变的政治改革进程中，治理话语占据主导地位。党的十八届三中全会将“社会管理”换成“社会治理”，更是开启了治理研究的黄金时代。“自治”話语逐渐被“治理”话语所替代，成为我国基层治理研究的重大转向 〔18〕。2017年国家在乡村振兴战略规划20字方针中也用“治理有效”替代了之前的“管理民主”。

根据“治理有效”的价值导向，学界不再局限于讨论自治的民主价值，而是开始反思自治的治理效能。这一时期的典型做法是，聚焦讨论村（居）民自治的有效实现单元，探索基层群众自治的多样化实现形式。随着2014年《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出探索不同情况下村民自治的有效实现形式以来，学界关于基层群众自治的研究再度升温。徐勇教授率先指出村（居）民自治单元设置要符合地域相近、利益相关、规模适度、文化相连和便于自治五个原则 〔19〕。据此，大多认为以整个社区或村庄为单元开展自治的效益不高，因而要下沉自治单元、缩小自治规模、聚合共同利益，探索多层次、多样式、多类型的自治单元。

在城市，很多人认为居民自治单元下沉至小区、院落、楼栋、单元、网格是一种较好的选择，“微自治”成为城市基层群众自治的一种发展趋势〔20〕。在农村，大部分人认为以行政村为单元开展自治的做法与现有自治基础脱节，需要下沉至自然村或村民小组 〔21〕，广东清远的自然村自治模式备受关注。但也并不是所有人都赞同自治单元下沉的观点。有的认为这种做法存在组织、制度、财政多方面的困难，且与基层治理精简方向相悖 〔22〕；有的认为应当突破纵向下沉或上移的思维局限，横向构建以社区社团为核心的自治单元〔23〕。总之，在这个阶段，主要是把基层群众自治与基层治理效能结合起来思考，从自治单元设置着手，为激活村（居）民自治做出了有益探索。

（三）党建引领背景下的基层群众自治

自从国家提出“党是领导一切的”论断后，党建引领基层治理成为时代主题和现实选择。现阶段，基层群众自治也是在党建引领背景下开展的，党的领导是加强和创新基层群众自治制度的根本保证。基层群众自治的开展要有利于加强的党的领导，提升党组织在基层群众中的认同感。这个时期的典型做法主要表现在以下三个方面。

一是实行村（社区）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”。为加强农村基层党组织建设，2019年中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出要通过法定程序全面推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”。截至2023年年底，全国各地基本完成了“一肩挑”工作。这种做法把国家治理目标和村民自治目标有机统一起来，有效解决了村“两委”班子内耗的问题，有利于高效落实国家决策。

二是全方位构建“党组织+自治单元”体系。为追求党组织横向到边，纵向到底，地方在院落、楼栋、自然村、村民小组、网格等各个自治单元都建立了党组织，形成了“党支部+党小组+党员”的三级联动体系。比如，广西河池在自然村基础上建立党群理事会动员群众参与，形成“党群共治”模式〔24〕。江西分宜县在村民小组一级建立党支部和村民理事会，把党组织植根在乡村社会最底层，促进党建与自治的深度统一〔25〕。浙江金华把党组织建立在社区网格上，把党建工作纳入“一张网”，全面落实党员网格责任制〔26〕。

三是发挥党员先锋模范作用。党组织要求党员敢于亮身份、勇于担责任，以身作则带领群众开展自治。比如，武汉市江欣苑社区推行“六点半晨步”工作法，即党员每天早上六点多钟，围社区走一圈，与居民聊天，收集居民的意见和建议。这些做法得到了群众的肯定，该社区党组织也被评为全国先进基层党组织，受到了中共中央的表彰。湖北宜昌杨岔路社区让具有“湖北好人”“宜昌楷模”称号的党员熊祥国把社区党员和居民组织起来，成立“熊祥国党员志愿服务站”，引导居民积极参与社区自治，形成互帮互助的良好风尚。

这些都是新时代为优化基层群众自治制度而采取的有力举措，但有人也会产生一些疑惑。比如，为什么实行“一肩挑”，其目的是什么，是否冲击了原有的自治基础。这个疑惑背后隐藏的深层次问题是，政党权力为什么要介入基层社会，对基层群众自治会产生什么影响。其实，这个疑惑本质上涉及党建引领基层群众自治目标的回答，而现有研究还未很好解释这个问题。没有厘清目标导向的党建引领，很容易得出“党建与自治相互冲突”的结论，并对群众自治产生悲观情绪。因此，当前很有必要从政治性和社会性双重角度阐明党建引领基层群众自治的目标，重新找回基层群众自治的信心。

三、活力激发：党建引领基层群众自治的内在要求

理论上讲，基层群众自治本身就是社会活力的体现，但实践中，由于参与乏力造成自治活力严重不足。党建引领的目标就是要进一步激发基层群众自治的活力，提升基层群众的参与意愿和能动性。

（一）活力的内涵与价值

活力意味着“内生自主能力”，代表一种活泼、自由、生动、有力的状态。社会活力一方面表现在人的身上，形容人的主体性、能动性、创造性得以发挥的状态，并在此基础上展现出的一种精神昂扬、积极向上的生活态度；另一方面体现在制度设计上，形容制度的开放性、灵活性，并具有一定的弹性空间。但制度的活力归根结底是要体现在人的活力上，因为“一座城市的实质是生活在其中的人，他们为城市带来了活力、灵魂和精神”〔27〕。马克思讲的人的自由而全面发展的过程就是人的天性和活力得以不断释放的过程。

活力是社会发展的动力来源，提升社会活力是中国政策的发展取向〔28〕。一方面，活力是社会演进的动力机制，打破旧有机制和关系的束缚，贯穿社会发展始终。习近平《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》中指出：“我们扭住完善和发展中国特色社会主义制度这个关键，为解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力、永葆党和国家生机活力提供了有力保证。”〔29〕。另一方面，活力本质上是人自由自觉自主活动的体现，内涵旺盛的生命力，关涉人们生活水平和质量。可以说，一个社区的活力指数越高，群众的生活质量和幸福水准就越高。

基层群众自治是社会机制中最为重要的一环，也是社会活力的真正来源〔30〕。基层群众自治制度设计的初衷就是为了激发社会活力。在城市，居民起初被束缚在单位体制之中，生老病死都由单位管控，自主权很少。单位制解体后，社区制得以推行，居委会以法定自治组织的身份走上历史舞台，其首要任务就是引导和组织居民自治，激发社区社会活力。在农村，村民起初被束缚在人民公社体制之中，自主权也很少。村委会的建立就是为了激发村民活力，调动群众参与乡村建设的积极性。

（二）参与乏力与活力激发

参与是社会活力的核心表征，能够促进群众自治和人的自我实现〔31〕。基层群众自治程度高低首先取决于群众参与状况，没有参与，自治就无从谈起。基层群众自治制度实行之初，确实调动了广大群众的参与积极性。但随着城市化、工业化进程的加快，大量农村人口流入城市，农村“空心化”现象突出，社会参与弱化造成乡村活力严重不足〔32〕。而城市社区规模不断扩大，但居民的社区归属感和认同感却不足，对集体事务漠不关心，邻里关系变得冷淡，不愿参与社区事务。叠加上，村（居）委会行政化严重，整天忙于行政事务，应付各种检查，很少有时间走访群众、组织居民参与，基层群众自治陷入困境。

当前，激发自治活力迫在眉睫，但把希望完全寄托群众自身，让他们自我觉醒明显带有“乌托邦”色彩。如果没有一个领导核心，基层社会仍是一盘散沙，无法有效组织起来。事实表明，中国共产党是领导核心，只有在党的领导下，社会活力的命题才能得以破解，人民群众的创造力才能得以发挥〔33〕。党建引领基层群众自治的重要目标就是要利用党的权威和优势促进群众参与，激发自治活力。切记，党组织介入基层自治，不是为了加强对基层的控制，而是要创造条件，使群众自治应有的活力能够被重新激发。中国共产党历来重视群众路线，注重深入群众、组织群众、激发群众，党组织常常采取以下措施激发自治活力。

其一，挖掘村（社区）社会资本，促进村（居）民积极参与。以信任、规范和网络为核心的社会资本对于动员居民参与有重要作用。党建引领强调党员要发挥先锋模范作用，鼓励在职党员下沉社区，引导退休党员、流动党员和普通居民参与社区志愿服务，这有利于充实社区社会资本、和谐社区邻里关系、加强社区有机团结。同时，党组织在城乡社区广泛开展协商民主，贯彻全过程人民民主理念，动员群众参与到社区环境保护、农村人居环境整治、村（社区）公共事业发展、公共服务资金使用、公共生活空间规划等与群众利益相关的事务中来。

其二，规范政府和村（社区）的关系，强化村（居）委会自治功能。党建引领促进治理效能提升的逻辑在于形成了一种“超行政治理”模式〔34〕，用党的权力规范行政权力，可以有效杜绝行政权力滥用的弊端。实践中，行政权力无限向基层延伸，在一定程度上挤压了群众自治空间。为解决此问题，党委部门牵头制定村（社区）工作事项准入清单和乡镇（街道）、村（社区）职能职责清单，厘清政府和村（社区）的关系，减少村（社区）的行政负担，使其把更多时间和精力投入到引导群众开展自治上来。

四、秩序重构：党建引领基层群众自治的现实需要

群众自治并不是为所欲为，而是要在一定的秩序中才能保障个体意志的表达。放任的自治只会破坏社会团结，党建引领的目标就是要制定自治规则、规避自治冲突、规范各方行动，进而重构基层自治秩序，为活力激发形塑良好的社会环境。

（一）秩序的内涵与价值

秩序意味一种有序、稳定、从容、可控的状态。秩序在静态上表现为相对稳定的制度规范和传统惯习，动态上表现为不同社会要素和社会系统相互沟通、相互合作、彼此促进形成的“和而不同”的有序局面。人类社会从原始的混沌状态到现代的文明有礼就是一个秩序建构的过程。离开秩序，人们又将回到弱肉强食的丛林时代，社会发展毫无保障可言。

哈耶克强调一种自由秩序，他认为秩序是社会自我演化而非强制推进的结果，但在亨廷顿看来，“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”〔35〕。尤其是对于发展中国家而言，首要任务就是要建立公共秩序、维护社会稳定。实际上，在公共意识和社会责任日益淡化的背景下，自我生长而非人为建构的自由秩序很难形成，这就迫切需要国家发挥主观能动性，构建良好的社会秩序。

自治秩序是基于民主治理的觀念，强调国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构等不同主体志愿合作的社会秩序，基层群众自治制度是权威秩序到自治秩序演变的结果〔36〕。良好的基层自治秩序在巩固党的执政根基，维护基层社会稳定方面有重要作用。一方面，自治秩序关乎党的执政根基。基层群众自治制度所蕴含的自治秩序是否能为党和国家方针政策的贯彻和核心价值观的传播提供良好的环境，对于巩固党的执政根基至关重要。另一方面，自治秩序关乎社会稳定。当前在大量社会风险和社会矛盾聚焦基层的背景下，基层自治秩序能否起到整合和调解作用，对于维护社会稳定也至关重要。

（二）自治失序与秩序重构

传统中国是双轨政治，在封闭社会环境中形成的自治秩序有效促进了基层社会运转〔37〕。但随着传统社会向现代社会转型，开放性和流动性逐步增强，社会的复杂性和不确定性交织叠加，这时，再完全依靠群众自治，不仅不能解决问题，有时候还会制造问题，导致自治失序。这突出表现在以下两个方面。一方面，自治主体之间冲突不断，破坏自治秩序。城市社区中，有的业主委员会打着“自治口号”与社区“两委”分庭抗礼，甚至还在争夺社区事务的决定权和话语权。乡村社会中，有些村霸违规利用选举规则，通过贿选、暴力、威胁的方式强迫村民推选自己为村委会成员或集体经济负责人，严重破坏了基层自治秩序。另一方面，基层群众自治组织，即村（社区）“两委”班子不合、相互扯皮。村（社区）主任和书记为争夺权力而相互掣肘，扰乱自治秩序，削弱自治效力。

长期以来，受西方自治理论的影响，基层群众自治限定在国家和社会关系框架中讨论，对政党关注不够，甚至排斥政党介入。但事实证明，党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，党的领导是居民自治宪法秩序的原则性坚守，是实现居民自治的组织保障〔38〕。在多元共治背景下，各类主体纷纷嵌入基层社会，但由于行动逻辑和价值目标不同，权力冲突、利益冲突、文化冲突在城乡社区中不断发生，对既有自治秩序产生冲击。这些冲突单靠群众自治难以解决，并且很容易被不法分子或境外势力所利用，使群众站在党的对立面。美国学者杰里米·里夫金在《工作的终结》一书中指出，反共组织在社区中发展起来是苏联和东欧社会主义制度瓦解的重要原因〔39〕。这对我们来说，是一个重大警醒。因此，政党必须介入基层，加强对基层群众自治的领导，重构基层自治秩序。

基层自治中很多问题只能依靠党的力量加以解决，党组织主要采取两大措施重构自治秩序。其一，加强党的领导、规避自治冲突。各地实行村（社区）书记和主任“一肩挑”，破解“两委”扯皮难题，促进二者心往一处想、力往一处使，从而凝聚自治合力。党组织建立红色物业，使物业公司、业委会、居委会三方成员交叉任职，减少物业冲突、维护自治秩序。同时党组织主动融入基层百姓的日常生活，关心群众急愁难盼的各种问题，牵头化解基层矛盾，为群众自治提供良好环境。

其二，制定自治规则、明确行动边界。2018年，民政部、中组部、全国妇联等七部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，要求发挥公约在规范基层自治中的作用。基层党组织引导群众根据地方情况制定了楼道管理、环境保护、社区巡逻、噪音管理、宠物管理等多种类型的公约，明确能做和不能做的事项。同时，党组织充当各方利益博弈的平衡器，制定多元主体参与村（社区）建设的制度和规则，避免无谓的冲突和内耗，维护多中心的自治秩序。

五、活力和秩序的动态平衡：党建引领化解目标张力

双重目标具有内在张力，党建引领的重点和难点就是要妥善处理好秩序与活力的关系，保持两者的动态平衡。党有总揽全局、协调各方的权能，能够利用纵向空间的规权与赋权、横向空间的组织与动员、网络空间的协商与合作三重机制解决这个二元性难题，化解两者的内在张力，促进基层群众自治健康发展。

（一）双重目标的内在张力

秩序侧重稳定，活力侧重发展，两者具有内在张力。秩序表现为对空间权力和个体行动的控制，要求个体遵守既定的行为规范〔40〕，但这在一定程度上可能抑制个体的活力。活力表现为对参与权利和公平正义的追求，要求制度释放更多发展空间，减少行政干预，但这在一定程度上可能造成社会失序。本质上讲，秩序与活力的逻辑张力源于“结构”和“行动”的二元之争〔41〕。秩序追求的是稳定的结构，强调结构对行动的规制作用；活力追求的是自由的行动，强调行动对结构的反作用。

由此可见，党建引领基层群众自治面临“鱼和熊掌可否兼得”的難题，党建引领的重要价值就是要体现在能够解决这个二元性难题上。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管的太死，一潭死水不行；管的太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力与秩序的关系。”〔42〕实际上，中华人民共和国成立后的社会变迁历程就是寻求秩序与活力动态平衡的过程 〔43〕。可以说，基层群众自治发展质量就取决于能否保持秩序与活力的动态平衡，以实现“政府治理、社会调解与居民自治良性互动”的政策目标。

但纵观基层群众自治发展历程，其一度陷入活力和秩序的两个端点，无法兼容，在“无序化”和“行政化”中来回打转。一开始注重活力培育，力图打造基层民主新样态，对秩序关注不够，造成了一些无序化行为。后来，为实现政令通畅，又注重秩序建构，把自治组织纳入行政架构，村（居）委会行政化严重。解决活力和秩序平衡问题的本质是解决“既要又要”的问题。因为秩序为活力的激发提供基本前提，活力为秩序的维护提供动态框架〔44〕，两者都是基层群众自治所需要的。

（二）党建引领解决二元性难题

党建引领在整合治理主体关系上具有独特优势，成为化解两难抉择的有效方法 〔45〕。基层是国家主体、社会主体和市场主体共同作用的场域，这些治理主体对群众自治都会产生影响。党建引领基层群众自治保持秩序与活力动态平衡的关键就在于，利用党的优势和权威使各方在纵横交错的行动网络空间中有序有力推进自治，使活力寓于秩序之中〔46〕。具体而言，党组织主要通过以下三种机制达到此目标。

1.纵向空间的规权与赋权

秩序与活力的关系本质上也是权力和权利的关系。秩序强调国家权力的介入以维持社会稳定；活力强调对民众权利的维护以保障人的自由发展。如何保障行政权力有效介入且不损害群众参与权利是妥善处理秩序与活力关系的关键。

其一，党组织发挥政治统筹功能，以权力规制权力，明确权力边界，避免权力冲突和滥用，维护基层自治秩序。一方面规制行政权力。党组织加强对政府部门的领导，规范和整合政府部门的职能和资源，厘清政府职能部门与村（居）委会的权责关系，重构基层权力秩序。比如很多地方的党委部门牵头建立社区工作准入制度，明晰区级政府职能部门、街道办和基层群众自治组织的职能，避免因部门意识引发公权力冲突，以及行政权力对自治组织的过度侵蚀。有的地方由党委部门牵头整合政府部门的权力、职能和资源，实行大部门制，或在相关部门之上成立领导小组，对基层群众自治工作进行统一安排和部署，把对村（居）委会的多头考核变成综合考核。这样，就可以借助政党权威，使行政权力整体性介入基层，理顺条块关系和弱化条块矛盾〔47〕，在保障基层自治秩序所需权力的同时，减少村（社区）的行政负担，使居（村）委会回归到引导和组织群众自治的主责上来。另一方面规制自治权力。通过实行“一肩挑”、打造红色物业、制定自治规则等措施规范自治主体的权力，明确自治边界，避免各方都打“自治牌”而陷入权力内斗之中。同时，党组织坚持“老虎苍蝇一起打”的原则，在基层大力反腐，推进党风廉政建设，要求地方成立村（居）务监督委员会，监督村（居）委会、村集体经济组织的履职情况，收集群众对村（居）务管理的意见和建议。

其二，党委政府顺应治理重心下移的趋势，把部分权力赋予乡镇（街道）、村（居）民，激发基层群众自治活力。一方面赋权乡镇和街道，强化其统筹功能。乡镇和街道一头连着乡（区）政府，一头连着村（居）委会，但往往因其权力有限，无法完成上级兜底的行政任务，也无法满足基层群众的自治诉求。党建引领基层群众自治过程中注重赋权给街道和乡镇，让其统筹各个部门下达给基层的各种资金和资源，力争达到“乡镇（街道）吹哨、部门报道”的效果，使其有能力指导群众自治工作。另一方面赋权村（居）民，强化其主体性。村（居）民自治不等于村（居）委会自治，关键是要使群众自我行动自我组织起来〔48〕。党组织注重赋权群众，让群众全过程参与公约制定、村庄规划、社区服务等公共事务，保障他们的知情权和参与权。由此可见，党组织采取规权和赋权的机制，既可以使党和政府的权力有效贯穿基层，落实党和国家的意志；也可以合理规制行政权力和自治权力，激活参与权利和规范自治行为，使秩序与活力并存。

2.横向空间的组织与动员

分散化、原子化的个体不利于实现社会整合、维护自治秩序、激发自治活力。在高度个体化和碎片化的时代，政党力量嵌入基层社会的重要作用就是要实现基层社会的再组织化。居民组织起来既可以强化自治力量，也可以获得归属感。

其一，党组织引导居民成立社区社会组织，集聚社区社会资本。社会组织蕴含了信任、规范和网络等多种要素，是社会资本的典型代表，也是社会活力的核心要素。传统以村（社区）为整体的群众自治忽视了居民内部的差异，无法满足居民差异化的需求，社区社会资本流失严重，因而参与自治的效果不佳。群众自治要始终围绕“如何使居民自我行动起来”这一核心命题展开，未来居民自治的形态可能是以组织化基础的复合型社群自治〔49〕。为此，党委牵头制定社区社会组织培育和发展政策，动员社区引导居民成立公益类、慈善类、互助类、文化类社区社会组织。具有相同志趣和意愿的居民就能够迅速凝聚起来，以组织为载体开展自治，维护自身权益和社区公共利益。同时党组织制定激励机制，综合运用物质激励和精神激励的方式，鼓励居民响应动员。这样，既可以激发居民参与热情和活力，丰富基层精神文化生活；又可以降低自治规模和组织成本，打破集体行动的困境。

其二，党组织牵头制定社区社会组织发展规范，维护社区自治秩序。无组织个体的行动边界模糊，表达不畅，容易采取非制度化政治参与的方式面对政府，这也是基层群体性事件爆发的重要原因。党组织通过把群众组织起来，引导居民制定参与规范，使基层自治秩序保持在制度的可控范围之内。同时为防止群众无序参与对国家权力造成冲击，党组织要求社区社会组织登记或备案，否则就没有承接政府公共服务的资格。再者，党委部门非常重视社区社会组织的党建工作，鼓励与社区居委会加强合作，必要时可以实行交叉任职，让在职党员或退休党员担任社区组织的党建指导员。这样，社区社会组织就是依照法律法规，在党的指导下开展工作，成为政党与社会沟通的桥梁和纽带。其一边收集社情民意，向上表达居民需求；一边领会国家政策，向下传递政党意志。

3.立体空间的协商与合作

城乡社区是多元行动者构成的网络空间，如何引导各类主体利用自身优势為群众自治提供资源和条件，并使各方在利益博弈和竞争中遵从制度规则，促进多方合作是平衡活力与秩序的关键。党建引领就是要让各方在坚持权责利一致的基础上，充分发挥处于“序”“义”“利”交汇点上的“人”的主观能动性〔50〕。

其一，发挥政党功能，鼓励利益相关者为基层群众自治提供资源。群众自治没有资源很难开展，但仅靠群众自身很难筹集到自治所需的资源，这需要利益相关者的共同努力。党组织通过发挥政治领导、思想引领、群众组织和社会号召功能，宣传法治德治自治理念，打造共建共治共享格局，这有利于把党委和政府、社会组织、企事业单位、村（居）委会、慈善人士等行动主体统一整合到以人民为中心的价值轨道上来，鼓励各方提供基层群众自治所需要的资金、技术、人才、场地等资源。实践中，党组织打破传统“单位党建”和“社区党建”的局限，采用区域化党建、枢纽型党建和服务型党建的方式，把各方的资源、项目、活动等通过线上和线下的党建联盟平台串联在一起，为基层群众自治创造了诸多便利条件。

其二，党组织运用民主协商的方式，让行动主体各抒己见、凝聚共识、开展合作。与纵向空间采取政治动员和行政动员方式不同，党组织在网络空间是采用民主协商的方式进行动员。纵向空间中的上下级之间是行政隶属关系，行政手段最为管用。但网络空间中的行动者大多处于行政体制之外，相互之间没有隶属关系，行政命令的方式难以奏效，这时候采用民主协商的方式往往能起到事半功倍的效果。与西方选举民主不同，协商民主已经成为中国共产党的一大优势，是推进基层群众自治的一种制度性力量，也是打破“行政”与“自治”对立关系的有效手段〔51〕。基层党组织用民主协商的方式能够促进政府与社会合作，合理管控多方分歧，找到民意的最大公约数。比如，在化解居委会、业委会和物业公司三方矛盾的时候，社区党组织采取“问题收集—会议协商—意见整理—监督落实—跟踪反馈”的协商流程，在一定程度上可以解决三方纠纷，保持社区稳定。

六、结论

新时代的基层群众自治必须坚持党的领导，党建引领基层群众自治是中国式基层治理现代化的重要面向。但是，受制于西方自由主义“纯粹自治”思想的影响，有的把党建引领和群众自治看作是零和博弈的两方，认为党的权威会压制自治活力。研究发现，这种看法有失偏颇，党建引领基层群众自治具有活力激发和秩序重构双重目标，认识和厘清这双重目标是新阶段完善基层群众自治机制的关键。党建引领的目的不是抑制自治活力，而是要创造稳定和谐的环境让群众自治可以良好生长，毕竟，只有在有序环境中才能实现自由的最大化〔52〕。中国共产党并不排斥自治，而是往往担忧缺少自治，也在积极提供资源撬动自治。

具体而言，一方面，党组织在推进基层群众自治过程中，通过加强党的领导，制定自治规则、规范自治行为、规避自治冲突、重构自治秩序；另一方面，在加强基层党建过程中，通过运用党的优势和权威积累社会资本、促进居民参与、激发自治活力，形成政党领导与群众自治良性互动的格局。但是，这两个目标具有内在张力，党建引领基层群众自治过程中要妥善处理秩序与活力的关系，破除“一放就乱、一统就死”的自治怪圈，形成“寓活力于秩序之中”的自治格局。

实践表明，党组织在不断加强与其他治理主体的联系和互动，为各类主体搭建参与平台，畅通参与渠道；同时及时协调不同治理主体间的利益关系，制定参与规则，最大限度凝聚共识。这可以化解活力与秩序之间的张力，解决“既要又要”的问题，维护活力与秩序的动态平衡（图1）。进一步看，党组织在纵向空间、横向空间和网络空间中，都可以把政党的主导性作用和群众的主体性作用结合起来。这既能使党的意志在基层得以贯彻，夯实党的执政根基，也能使基层群众自治持续运转起来，激发人民创造活力。

深层次讲，党建引领背景下的基层群众自治吸收了民主政治语境和治理有效导向下基层群众自治的特点并加以调整和完善，是统合民主与治理的有效做法，是对基层群众自治制度的又一次深化。民主是全人类共同的价值，活力激发是民主价值取向的必然选择。基层群众自治是我国独特的全过程人民民主的最好体现，党建引领必须以激发活力为宗旨，厚植党执政的合法性基础。习近平总书记强调：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。” 〔53〕中国的基层群众自治不能只有民主意义刻意迎合西方的价值偏好，而必须能够解决中国基层治理的深层次问题。西方式国家与社会对立意义上的自治理论不能解释中国问题，缺乏政党维度的群众自治也不能解决基层问题。党建引领就是强调依靠党组织的权威和优势重构基层自治秩序，带领和组织群众共同解决问题难题，提升群众自治的治理效能。

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【责任编辑：朱凤霞】

〔基金项目〕国家社科基金项目“基层治理现代化导向下党建引领城市社区治理的有效性研究”（22CDJ043）

〔作者简介〕许宝君，四川大学马克思主义学院副教授、硕士生导师，成都市新时代基层社会治理现代化研究基地研究员，博士，四川 成都 610200。