全域全要素保护下的耕地后备资源挖潜研究

王小予 ，王树敏 ，吴 闯

（济南市勘察测绘研究院，山东 济南 250101）

随着各地全域国土综合整治实践的有序推进，围绕全域国土综合整治的战略价值、基本原理以及潜力测算与分区等方面的相关研究也陆续兴起[1]，但整体表现出实践研究优先、理论研究滞后等问题[2]。学者们针对耕地后备资源的挖潜大多聚焦于未利用地，对于农用地与建设用地的评估较少[3]。鉴于此，本研究以济南市第三次全国国土调查数据为基础，对济南市耕地后备资源进行挖潜研究，并在后续运用实践反推研究成果，以数据推动国土空间规划整治，支撑济南市级国土空间规划行动。

1 研究区域概况与数据来源

1.1 研究区概况

济南市是山东省省会，总面积10 244 hm2，位于山东省中部，北纬36°01′～37°32′，东经116°11′～117°44′。第七次全国人口普查数据显示常住人口920.24 万人，城镇人口676万人。

1.2 数据来源及处理

本研究的基础计算数据为济南市第三次国土调查成果（以下简称“三调”数据），协同数据包含济南市2020 年耕地资源质量分类成果、济南市2017 年永久基本农田划定成果、济南市最新生态保护红线、耕地质量分类成果、济南市双评价数据等相关数据。数据由济南市自然资源和规划局在签订保密协议的基础上整理提供。统计数据来源于济南市统计年鉴、第七次全国人口普查数据等官方公布数据。

2 农用地整治研究

2.1 基础数据

对于挖潜农用地作为耕地后备资源的研究部分从两方面开展。一是包含“三调”地类中的园林坑草（园地、林地、坑塘水面与草地）中的可恢复地类。即在“三调”数据中选取种植属性名称字段中标注了即可恢复和工程恢复的园地、林地、坑塘水面与草地数据。二是从非可恢复地类中的其他园林地挖掘深层次的耕地后备资源。研究运用“三调”数据中的园林地数据叠加济南市森林资源动态监测数据，提取非林业管辖范围内的其他园林地作为研究底数。济南市农用地宜耕地资源如图1所示。

图1 济南市农用地宜耕地资源

2.2 评价思路

研究对选取的农用地数据采用同一评价体系，同一指标权重进行打分。在扣除济南市城镇开发边界、生态保护红线、25°坡以上的园林地、“二调”“三调”中的城镇村范围等限制性因素后。在评价的分数基础上，定义70分以上的地块范围为本研究的宜耕地块。

2.3 评价体系

合适的评价体系与恰当的评价因子是评价打分的基础[4]。因考虑了“三区三线”、资源禀赋等情况，研究已将城镇开发边界、生态保护红线等范围予以扣除，故评价体系中没有涉及相关因素。在此基础上研究通过查找有关文献及问询相关专家意见，将影响因素分为必要性、可能性、适宜性及聚集性，并对其进行相应赋分。济南市宜耕地资源评价权重如表1所示。

表1 济南市宜耕地资源评价权重

必要性即考虑该地块是否曾经与耕地相关联，故选取了是否在上一轮基本农田范围内、是否为2018年耕地两种因素。在二者范围内的农用地曾经是耕地，甚至是优质耕地，虽然现在因种种原因变为其他农用地，理论上仍可优先考虑用于补充耕地。可能性则是考虑该地块整理成耕地的难易程度。从常识认知来看，种植属性方面，即可恢复因耕作层未破坏比工程恢复更容易恢复，不同的现状地类恢复成耕地的难易程度也有所不同，在往年耕地后备范围内的农用地经过了当年的专家审核理论上优于其他地块。适宜性则是从土壤质量方面进行评价。土壤质量与生产力水平息息相关，研究选取双评价生产适宜性、坡度、有机质含量、土壤质地、土壤pH 值共5 个评价因子全面评价耕地后备资源的土壤质量[5]。集聚性则是考察耕地后备资源之间及耕地后备资源与耕地地块的集中连片程度，整合小片地块为大片农田，可增加耕地管控的便利程度，提高耕地利用效率[6]。

研究针对各项评价因素，查询相关资料，制定了相应的打分标准，并依据打分结果对耕地后备资源地块进行排序。济南市宜耕地资源评价因素打分如表2所示。

2.4 评价结果

1）其他园林地的评价得分主要集中在60～80 的中间分值。结合济南市实际情况，认定综合得分70以上的其他园林地图斑为宜耕后备资源，主要分布在济南东部及东南部林地茂密区域，在保证林地保有量充足的前提下，该区域可视情况选取宜耕地块进行耕地补充。

2）可恢复地类。相比于其他园林地，可恢复地类面积分布更广、数量更多。即可恢复部分整体得分较高，分值超过70 分的约占77.63%，工程恢复部分则略低，约占62.48%。可恢复地类整体可作为宜耕后备资源的面积约为68 531.66 hm2，主要分布在济南东部及南部山区，市区分布极少。

3 建设用地整治研究

3.1 村庄建设用地补充耕地潜力情况

建设用地作为补充耕地的重要来源之一，其考虑的侧重点与农用地、未利用地纯理论研究不同，建设用地部分纳入了村民意愿程度进行研究[7]。指标上选取居民拆迁意愿、村庄破碎度、人均建设用地面积、城镇拉动力、原拆迁区辐射力、交通便利度共6项指标作为调查区评价指标因素，通过咨询相关专家并结合Saaty 的1-9 标度方法赋值权重[8]，进行潜力评价。在济南市全市村庄建设用地的基础数据上扣除不可进行复垦耕地图斑作为评价底数，济南市村庄建设用地潜力评价权重如表3所示。

表3 济南市村庄建设用地潜力评价权重

在打分评价后选取连片性较好的区域进行四级分区，并将一级潜力区内的农村宅基地作为新增耕地潜力图斑，面积约为5 651.29 hm2，主要分布在济南北部平原地区及西南部村庄废弃住宅较多的区域。

3.2 工矿用地复垦

工矿用地复垦来源较为丰富，本研究从以下方面收集数据并计算复耕潜力。

1）向有关部门收集已进行立项的采矿用地及历史已有废弃采矿用地复垦修复项目（2022 年12 月收集）。

2）以“三调”数据中的非耕地图斑为基础，依次扣除“二调”“三调”耕地图斑得到非耕地中采矿用地，扣除研究分析的限制条件，提取的废弃采矿用地。

3）区县提报可用于工矿复垦的采矿用地。

综上分析，经扣除重复图斑后历史遗留废弃采矿用地复垦潜力共计约643.32 hm2，主要位于济南的西南部和东部。

4 未利用地整治研究

4.1 确定评价指标

通过“三调”数据可知，济南市全市可开发的未利用地包含盐碱地、裸土地、其他草地。研究选取相关指标如生态条件、地形坡度、年积温、年降水量和灌溉条件、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH 值、土层厚度、耕作便利度等指标进行评价[9]，确立关于未利用地方面的可用于耕地后备资源评价的指标体系。评价采取“限制性因子”法[10]，以济南市下发图斑为底盘逐一进行赋值评价。研究认为，所有指标数据均达到宜耕条件的图斑，才可以达到本研究认定的合适的耕地后备资源标准；而有任意指标未达到指标所认定标准则在本研究中视为不宜耕图斑。评价指标如表4所示。

表4 评价指标（未利用地耕地后备资源）

4.2 整治潜力分析

根据国家下发的评价底图，调查评价后得到未利用地耕地后备资源评价图斑中宜耕土地占总面积的21.30%；宜耕其他草地所占比例最大，占宜耕土地的97.31%，评价为宜耕其他草地的区县中，莱芜区面积最大，占宜耕其他草地总面积的39.51%。除草地外，宜耕地类中还包含少量的裸地。

5 研究结果

5.1 耕地后备潜力

通过上文分析，整合农用地、建设用地、未利用地，济南市耕地后备资源总计可增加耕地潜力为88 109.33 hm2。其中：

1）农用地中可恢复地类复耕可增加耕地潜力为68 531.66 hm2，其他园林地可新增耕地潜力10 437.04 hm2，共计78 968.70 hm2。

2）未利用地整治可新增耕地潜力2 846.02 hm2。

3）建设用地中，村庄建设用地整治可新增耕地潜力5 651.29 hm2，工矿用地复垦潜力643.32 hm2，共计6 294.61 hm2。

从数据结果不难看出，耕地后备资源的潜力主要来源于农用地。农用地内部的互相转换仍然是补足耕地的重要形式。相比之下，未利用地与建设用地开发复垦难度较大，成本较高，费时较长。

5.2 反推验证

研究以“三调”数据为基础数据，为验证研究的可行性，选取2020 年及2021 年的变更数据进行反推验证。认为两年的净新增耕地除去研究中未涉及的地类和落入林地管辖范围内的园林地后，落入宜耕后备资源比例较高。2020 年变更调查数据与2021 年变更调查数据新增耕地分别有79.65%与93.43%落入评价的宜耕后备资源结果数据中。反推验证基本可证实研究的正确性。济南市耕地后备资源验证统计如表5所示。

表5 济南市耕地后备资源验证统计 单位：hm2

5.3 耕地后备资源建设重点区域

根据耕地后备资源开发潜力评价的结果图斑，运用ARCGIS 的空间处理工具，筛选集中连片区域作为耕地后备资源建设重点区域。根据综合整治的类型将工程分为土地开发、土地整理及土地复垦项目。济南市耕地后备资源重点工程如表6所示。

表6 济南市耕地后备资源重点工程

研究从2020 年开展，过程中收集近两年上交的规划重点整治工程以及区县正在开展和已经开展的重点整治工程20 余项。结合研究确定的理论重点区域与重点工程，比对其位置的重合程度。发现各个区县侧重点不同，区县上交重点工程并非和研究所选的理论重点工程完全一致，除少数重点工程在新划定的城镇开发边界中，其余重点工程基本落在研究结论中的理论重点区域中。基本可以反向佐证研究的准确性和实用性。

6 结语

济南市环境优美，资源富饶，耕地质量较高，耕地后备资源丰富，补充耕地潜力较高，但面对耕地缺口，整治工作刻不容缓。针对现存问题应按照先易后难、先简后繁的原则，对济南市耕地后备资源进行开发利用。各区县可参考研究成果，选取集中连片、土壤条件较优的土地划定耕地后备资源重点区域，在此基础上确定重点工程，有序恢复。