基层矛盾多元化解逻辑理路和路径选择

文/中共郎溪县委党校 徐晖

党的二十大报告强调要完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，探究基层矛盾化解秉承的原则和运用的方式，已成为新时代的重要课题[1]。通过梳理与基层矛盾多元化解有关的理论来源，可以为矛盾化解工作奠定理论上的基础，并为基层矛盾多元化解的路径完善提供相应思路。

一、基层矛盾多元化解的理论基础

（一）人民内部矛盾学说理论：明确矛盾纠纷性质。当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾[2]。从性质上来看，仍属于人民内部矛盾。1957年毛泽东发表《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，分析我国的矛盾大部分属于人民内部矛盾，面对人民内部矛盾，应该采用“团结—批评—团结”的民主方法去化解。人民内部矛盾学说丰富和发展了马克思主义社会矛盾理论，同时为中国社会矛盾纠纷的化解提供了理论基础。这为我国社会矛盾纠纷的性质做出了判断，也为基层矛盾化解工作提供了重要工作原则。基于我国社会的人民内部矛盾属性，运用民主的方法去化解基层矛盾成为基层矛盾化解工作的前提要求。

（二）协同治理理论：明确多元化解途径。矛盾化解采用什么样的途径，是矛盾化解工作的重中之重。协同治理理论为基层矛盾化解的多元方案提供了理论基础。中国特色协同治理是在中国共产党的全面领导下，通过政府内部的跨部门合作和政府、市场、社会的跨界合作，来建立简约高效的工作体系，提升社会治理效果。党的十九届四中全会中要求建立的党委、政府、社会、公众多元主体共建共治的社会治理体系就是协同治理理论的生动体现。中国特色协同治理理论为基层矛盾化解的多元方式提供了相应的理论支撑。

（三）利益相关者理论：明确成功化解矛盾的关键。利益相关者理论最早是由西方学者弗里曼提出。弗里曼将利益相关者定义为任何能够影响组织目标的实现或受这种实现影响的团体或个人[3]。在矛盾化解中，找到矛盾化解的利益相关者，并尽最大的努力将各方的利益达成一致，这是成功化解矛盾纠纷的关键所在。在现实中，我们可以大致将矛盾化解的利益相关者归纳为：直接利益相关者：矛盾纠纷当事人；属地管理利益相关者：村（社区）、乡镇（街道）、县（区）；属事管理利益相关者：综治、司法、公安、法院等部门和人民调解组织等社会组织。在矛盾纠纷化解工作中，这三类利益相关者需要相互配合，形成合力，共同化解矛盾纠纷。

二、基层矛盾多元化解的困境

全国各地对基层治理进行了积极的探索和实践，也取得了诸多经验。例如，基层治理经验——枫桥经验、基层民主协商方式——温岭恳谈会、基层运行机制改革——北京“街巷吹哨部门报到”，这些地方实践体现了中国特色社会治理理念在地方的落实。同时，基层矛盾多元化解工作仍然存在着一些困境和不足。

（一）化解层级部门众多，有力统筹协调不足。基于矛盾的利益相关者众多，矛盾多元化解工作在实践中有着层级众多、部门众多的特点，部门之间存在协同运作的行政壁垒，社会力量也难及时参与进来。纵向层级间缺乏稳定的对话沟通反馈机制，横向各类主体间缺乏高效协作运转的平台，在面对矛盾需要化解时，由于机制运转不畅和平台功能不全，导致矛盾多元化解工作有力统筹协调不足。

（二）化解过程存在阻滞，有序通畅运转不足。矛盾的化解分为前端的预防、摸排，中端的调解、处理，末端的联动、建制等环节。矛盾在化解环节，往往需要多种方式相互配合。《安徽省多元化解纠纷促进条例》就强调要将和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种途径联结起来，形成各类途径可以互相衔接和相互协调的化解纠纷体系[4]。现实中矛盾化解的各种方式之间的流转，主要依赖矛盾纠纷当事人的选择和更换，各类方式之间的主动联动和有序衔接不足。

（三）化解人员能力欠缺，有效公正化解不足。人民调解被赞誉为化解社会矛盾的“东方经验”，人民调解员队伍的建设直接影响到调解效果。当前人民调解员大多由村干部等基层工作人员组成，他们有热情有干劲，但在队伍建设上依然存在不足。第一，文化程度不高，知识水平不足。由于基层调解员大多由村、社区干部和网格长等担任，他们普遍文化程度较低，缺乏专业知识和技能；第二，年龄普遍偏大，梯队建设不足。村干部和五老人员的加入，使得队伍威望高，但也造成年龄偏大，青年人员占比小；第三，法律素养不高，法治思维不足。在调解过程中，涉及专业性强的新类型矛盾纠纷，人民调解员往往缺乏专业性的法律知识作为工作依据，调解工作有所制约。

（四）矛盾预防成效不彰，有心杜绝程度不足。新时代枫桥经验将矛盾预防分为“人防、物防、技防、心防”。从目前的各类预防手段来看：第一，人防方面，缺乏不同部门之间的统一部署，造成人力浪费；第二，物防方面，不同场域的监控等设备没有做到数据共享，物力分散；第三，技防方面，没有充分搭建智能化矛盾化解平台；第四，心防方面，普法宣传和中华传统美德的弘扬浮于表面、没有走深走实的现象仍然存在。

三、基层矛盾多元化解的路径选择

（一）党建引领是核心，突显中国治理特色。依托中国特色协同治理理论，中国共产党的领导是中国社会治理最显著的特色和优势，也是破除基层矛盾多元化解层级部门众多，统筹协调不足困境的有力举措。第一，依托党建引领带来的领导优势。在同一行政层级不同部门之间合作时，由党委统一调度，通过联合会议等平台，凝聚不同部门力量化解矛盾纠纷。以安徽省宣城市为例，宣城市出台《关于建立宣城市行政调解工作联席会议制度的通知》（宣府法领办[2022]12号），建立行政调解联席会议制度[5]。联席会议由市司法局牵头，成员单位包括市发展改革委员会、市教体局、市公安局等18家部门单位。联席会议制度建立后，除了对各县（市、区）、市政府各部门开展的行政调解工作的经验和做法进行通报，还要求每年至少召开一次联席会议，总结经验、分析问题，并提出改进工作的建议。此外，还要求组织成员单位不定期开展专题调研，并加强协作配合；第二，依托党建引领带来的组织优势。利用基层党组织应建尽建、全覆盖的组织优势，建立信息互通平台，对疑难矛盾纠纷攻坚克难。根据中央组织部最新党内统计数据显示，截至2022年底，全国有基层组织506.5万个[6]。基层党组织包括党的地方委员会；城市街道、乡镇、社区（居委会）、行政村党组织；机关、事业单位、企业和社会组织党组织。这些多类型的基层党组织可以有效应对矛盾的多种类型，并及时化解矛盾纠纷；第三，依托党建引领带来的人才优势。将优秀党员纳入人民调解员队伍中，尤其应注意吸纳具有法律专业素养等专业人才。截至2022年底，中国共产党党员总数为9804.1万名。其中大专及以上学历党员5365.4万名，占总数的54.7%；50岁以下的党员5254.8万名，占总数的53.6%。党员队伍文化程度高，年龄梯队合理，专业人才多，能很好地提升人民调解员队伍的水平。

（二）机制建设是重点，把握化解工作纲要。制度的完善有助于规范矛盾多元化解工作的流程和巩固化解效果。第一，应加强建设一站式矛盾多元化解平台。在各地普遍建立县级矛调中心的基础上，进一步推动更多的部门、行业组织和社会力量加入，并大力宣传一站式化解矛盾纠纷的功效，扩大社会影响和提升调解成功率。以浙江省湖州市安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心为例，自2019年4月启动改建，经过4年的发展，矛调中心不仅有18家县级部门（单位）入驻，还有行业性专业调委会、法律咨询、心理服务、公益服务等13类社会力量进驻，并在此基础上建立党建联盟，凝聚各方力量、优化跨行业跨领域联调机制；第二，应逐步建设网上跨部门、跨区域线上化解矛盾平台。以浙江ODR平台为例，这一线上平台可利用电脑端、手机端和微信小程序实现高效线上调解。珠海矛盾纠纷多元化解平台也已经实现珠海、横琴粤澳跨区域线上矛盾化解；第三，应持续加强基层治理权限，通过基层吹哨、部门响应等机制的建设，为基层矛盾纠纷及时发现和化解放权赋能。

（三）队伍建设是关键，抓住化解重要枢纽。加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。队伍建设是矛盾化解乃至社会治理的核心部分。要牢牢抓住人民调解员这一关键队伍的建设，充分发挥人民调解作为维护社会和谐稳定“第一道防线”的作用。2018年3月28日中央深化改革委员会第一次会议通过《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，强调要建设一支政治合格、熟悉业务、热心公益、公道正派、秉持中立的人民调解员队伍。第一，认真做好人民调解员选任工作，注重选聘律师、公证员、专家学者等专业人士，提高人民调解员专业化水平；第二，明确和规范人民调解员职责任务。职责既包括矛盾纠纷的排查、化解，也包括通过调解做好普法工作，弘扬社会公德、职业道德和家庭美德，还包括积极配合相关部门一同完成矛盾纠纷化解工作；第三，加强人民调解员队伍能力和作风建设。司法行政部门要积极开展人民调解员业务培训，对人民调解员开展理论与实践相结合的培训。加强纪律作风建设，严格职业道德和工作纪律作风；第四，完善人民调解员队伍准入和退出机制。建立灵活的人民调解员队伍库，广泛吸纳符合标准的人员进入队伍，对能力不足和违规工作的人员要及时罢免和解聘。

（四）源头预防是保障，实现化解关口前移。源头防控和关口前移是矛盾纠纷化解工作的重要保障。第一，人员防线关口前移。在矛盾纠纷排查阶段，加大人员的部署和联动，统筹村社工作人员、网格员等基层工作队伍和广大群众，联合对矛盾纠纷进行摸排，做到信息共享，避免工作的重复；第二，物质防线关口前移。利用天眼系统、蓝天工程等监控系统建立视频技术支撑平台，将大型商场等场所监控纳入视频网络，作为矛盾纠纷的重要物质支撑；第三，技术防线关口前移。依托互联网和数字技术搭建网上矛盾纠纷反映和化解一站式平台，并加大宣传和运用；第四，心理防线关口前移。加大对矛盾化解方面的法律宣传，进一步树牢群众遇事找法，化解矛盾用法的法律意识。大力弘扬以和为贵的优秀中华传统文化，将德治软约束与法治硬约束相结合，从心理上和思想上减少矛盾纠纷的发生。

四、结语

综上所述，在社会治理体系不断完善和社会治理水平不断提升的背景下，基层矛盾虽然有着普遍性、长期性和复杂性的特点，但是基层矛盾多元化解可以通过人民内部矛盾原理明确民主化解原则，通过协同治理理论确立多元化解方式，通过利益相关者理论抓住化解关键主体。并在基层矛盾多元化解的具体实践中，充分发挥中国特色社会治理的优势，在党建引领上发力，在机制建设上发力，在队伍建设上发力，在源头预防上发力，为基层矛盾多元化解工作提供相应路径选择。