财政运行综合绩效评价实践应用研究——基于财政运行健康指数视角

●胡云江 蔡晓军

财政乃庶政之母， 现代化的政府治理必须是以现代化的财政治理为基础。 目前我国政府治理体系正在逐步走向现代化， 不断推动财政管理为更加先进、更加敏捷、更加为人民服务的政府治理提供坚实保障， 是应当久久为功的改革使命。 县域经济是国民经济的基本单元， 县一级人民政府是中国政府治理体系的基本单元， 因此县域现代化是中国式现代化的基础。 从一定程度上来说， 只有县一级人民政府治理实现了现代化， 中国政府治理才能完全实现现代化， 县一级财政的健康运行将为县域政府治理现代化的实现提供基本保障。

长期以来， 山东省滨州市特别重视基层财政健康运行状况， 坚决贯彻执行党的重大战略部署， 不断加大对县级财政转移支付力度， 全面提升县域综合财政实力。 持续落实“三保”要求，加强政府债务管理，确保不发生系统性风险。 特别关注财政资金分配和使用效益，不断推进市、县两级财政预算绩效管理“三全体系”建设，确保财政资金用对、用好。 持续加大对教育、卫生、养老、救助、文化等领域的建设投入， 全面提升滨州市基本公共服务供给水平，让人民共享发展成果，增强人民群众对于幸福生活的获得感。 虽然对基层财政运行的支持力度持续加大，但是不能忽视的是，目前基层财政仍存在较为突出的发展不充分、 发展不均衡的问题。

为解决好上述问题，以科学、有效的方式持续推动县级财政健康发展，滨州市财政局在连续三年对县级财政开展财政运行综合绩效评价试点工作的基础上， 探索构建财政运行健康指数， 尝试用更加直观的指标数据量化反映县级财政的健康状况， 为管理措施的精准施策提供数据支撑， 为县级财政健康发展、 不断改进探索了一条新道路。

一、县级财政运行主要焦点

（一)财政收入发展进入平台期

1.经济下行压力显现，县域难以实现收入风险对冲。 当前，受多种因素的叠加影响， 经济整体呈现较为明显的下行压力， 如何保证财政收入的平稳和安全就成为政府面临的最急迫的问题之一。 而自1994年开始实施的分税制改革， 在不断调整中央与地方政府财政关系的同时， 也有调动地方政府积极性、发挥地方政府优势的作用。 以此为驱动，加上地理空间、历史变迁等系列原因， 县域内形成了一个或者几个产业形态和模式。 这种产业形态下，一旦支柱性产业受到不稳定因素的冲击，加之经济下行压力的整体趋势作用，很容易影响到县级财政收入的稳定发展。

2.产业转型尚未结束，新动能优势尚未体现。 为适应新发展形式的需要，积极响应并完成国家战略部署， 山东省于2018年前后启动实施新旧动能转换相关政策。 新旧动能转换是发展经济学概念，即通过新模式代替旧模式，新业态代替旧业态，新技术代替旧技术，新材料新能源代替旧材料旧能源。 实施新旧动能转换中最为突出的就是发展模式的转变，最终实现产业升级，实现数量增长型向质量增长型、外延增长型向内涵增长型、劳动密集型向知识密集型经济增长方式转变。 2023年以来，山东省在新旧动能转换第一个五年的基础上继续扎实推进工作，虽然取得了耀眼的成绩， 但是目前仍处于产业转型升级的关键期，产业转型带来的阵痛并没有完全消失， 很多新产业、新业态、新动能的发展成果和福利尚未显现，加之三年疫情的影响，使得山东省实体经济发展遭受沉重的打击。 这直接影响了地方财政收入的健康成长，带来了较为显著的持续性冲击。

3.地产市场持续低迷，土地财政难以持续。 近年来， 随着土地市场的快速发展和城市化进程的加速推进，土地供应逐渐趋于饱和，这为某些土地依赖型地方财政的持续稳定带来了前所未有的挑战。土地出让金的下降不仅使这些地方政府的财政收入缩水，更意味着土地财政模式正逐渐失去昔日的稳定性与可靠性。 从收入结构的角度分析，稳定、持续、均衡的土地出让收入是健康的， 是有益于城市发展进程的，同时，在财政收入发展模式尚未完成转型前，过度限制土地出让收入，必然会加剧地方财政的困难局面。 因此需要对县域土地出让收入的健康发展进行引导，既不能过度追求土地出让收入， 形成土地财政依赖，又不能视土地出让收入为“洪水猛兽”、搞“一刀切”，县级财政收入需要在稳定、持续的前提下，走向科学发展道路。

（二)财政支出质量亟待优化

1.财政支出结构需进一步优化。 财政支出结构从一定程度上反映政府执政施政的导向，促进地方财政向功能性财政转型， 优化财政支出结构是必然的一步，例如将偏重城市发展建设的传统财政支出结构转化为在生态文明上持续投资的支出结构，将偏重人员供养的传统支出结构转化为购买服务的支出结构，将维持稳定的传统支出结构转化为提升基本公共服务的支出结构。 不同县区的历史发展情况不同，其支出结构现状亦不相同， 而各个县区的发展阶段不同，自然禀赋、历史禀赋不一样，决定了应当采用更适合自身发展需要的财政支出结构，但是如何实施，如何保障县级财政支出结构的持续优化，需要科学的数据分析体系辅助，这就是设置财政运行综合绩效评价和健康指数的意义。

2.财政支出绩效需进一步提升。 自2018年起，各级财政部门逐步提升对于预算绩效管理工作的重视程度，逐步建立起完善的“三全”预算绩效管理体系，虽然取得了较为突出的成绩，但是仍有较大提升改进的空间。 绩效管理的源头是预算项目的绩效目标设置，针对成本、经济效益和社会效益指标的设置不够精确、不够细致，定量指标较少，未能发挥真正的管理约束效力，是目前县级财政预算绩效管理中的常见问题。

3.财政支出规范需进一步监督。 通过建设实施预算一体化， 财政的支出管理规范有了较大程度的提升，但是作为财政支出的实施主体和责任主体，预算部门仍存在较大提升改进的空间。 目前，县级财政支出管理的规范问题主要表现为项目立项和预算编制之间缺少有效衔接、项目实施和预算执行之间缺少有效衔接、财政资金的执行进度和执行效率无法得到保障、预算对于项目实施和资金执行的约束性不强等问题，这也直接或者间接反映在县级财政运行的综合情况中。

（三)风险防范化解更加困难

1.不确定因素明显增加，公共风险极易财政化。长期以来，为了社会稳定、持续的发展，各级政府积极应对各类公共风险，但是缺少科学的、体系化的风险管理机制，风险“硬着陆”成为常态，这就导致公共风险向财政转移成为了社会惯性。 例如，疫情期间各级财政卫生健康支出显著增加，特别是公共卫生支出的快速增加， 是公共风险与财政风险互换的典型体现。从长远来看， 一些不以人的意志为转移的客观趋势，也会在一定程度上增加公共风险。 如人口老龄化、少子化，既影响劳动生产率，也会对社会保障、医疗服务等需求产生重要影响，引致公共风险，甚至最终转化为财政风险。 未来，财政将面临更大的不确定性。

2.宏观调控地方化，风险化解能力减弱。 2023年，地方财政支出占全国财政支出的比重为86.08%，事权和支出责任进一步下移， 加大了基层财政部门的支出负担，进一步加剧了基层财政困难，也削弱了风险化解能力。 由于经济下行财政短收，叠加疫情冲击、刚性支出增加以及政府债务偿还高峰等因素， 经济越困难的地区， 财政越需要加力减收增支， 用更多的财力稳增长、促发展，这就倒逼财政困难地区不得不更多依赖举债和其他特殊手段抓收入，导致一些地方陷入“经济困难—财政收入减少—财政减收增支稳发展任务加大—非常规手段抓收入—收入不实质量不高—调控质量不高—经济困难”的循环。 在财政紧平衡态势下，发达地区财政日趋困难，欠发达地区财政更甚，“三保”靠转移支付、“发展”靠债务的格局进一步加深。

3.应急政策常态化、中长期财政风险增加。 2020年到2023年， 经济运行持续处于不确定性风险之中，导致短期的特殊经济形势有“被拉长”和“一般化”的趋势。例如，当前存在减税降费政策常态化、债券提前发行和大规模增发常态化等倾向； 受辖区内金融供给偏向国企、民企不景气、社会资本观望等因素影响，地方调控过度依赖公共投资，短期内虽可稳住经济基本盘，长期看公共投资收益边际递减，逆周期调节效果不断下降。 而这样的常态化应急政策不断加码，会增加财政中长期风险，对财政的健康发展不利。

（四)财政长周期负担逐步显现

1. 财政供养人员负担增加明显。 从全局来看，随着政府机构规模的不断扩大，基本公共服务供给不断提标扩围，财政供养人员的负担明显增加。 从目前财政供养人员所处的机构体制分析，我国政府机关的编制管理仍采用终身供养制，即使是由社保管理的机关事业单位养老基金，也是以单独平衡加财政缺口补贴的方式运行。 也就是说人员虽然退休了，但是只要编制还在，财政的供养负担就是不断扩大的。另一方面，政府购买服务的兴起解决了很多地方基本公共服务、政府职能履行、城乡运行维护等工作供给不足、供给质量不高的问题，购买服务解决效率问题，但是历史编制遗留问题仍给地方财政造成了供养人员负担，在局部甚至出现双向支出、成本急剧扩张的情况。 有的地方政府希望通过推动国有企业发展转型的方式探索解决这一问题的路径， 但是改革效果参差不齐，需要进一步深入研究。各级单位应当形成人员供养负担的管理理念，只有将“养人”转变为“做事”，才能真正推动“吃饭”财政向功能性财政转型。

2.“摊煎饼”式使用资金，出现时间性叠加负担。随着财政支出压力不断加大，财政资金日益紧张，加之项目管理制度缺位和项目立项审查不严等一系列问题，基层政府或多或少出现了“摊煎饼”式开展项目的情况。采用分期付款或者多年偿付项目建设资金的方式，推动项目开展，可以在短时间内快速开展数量更多、体量更大的建设项目，有效促进地方发展。但这样的项目实施管理方式也透支了未来财力，较为突出地影响了基层财政健康可持续发展，变相增加了项目实施成本，损害政府信用和政府形象。 而这样的情形也在一定程度上蔓延到上级财政转移支付项目中。从一级财政预算管理、国库资金管理的角度看，对闲置和尚无支出计划的财政资金进行统筹管理和使用，是有效盘活存量资金的手段，但需要在年度财政平衡的前提下开展，如果打破了这种平衡，有效的管理手段就变成了“拆东墙补西墙”的被迫应对之法，财政部门也就成为筹措资金的“救火队员”。

3.地方债务进入偿债高峰期。受政策调整和经济周期的影响， 一些10年期、5年期的地方债务在2022年到2024年集中到期，地方政府债务正式进入偿债高峰期。 从长周期视角来看，主要情形有三点：一是地产市场受经济周期和政策影响，持续低迷，地方债务偿付周期受到波动性影响， 这样的波动性影响与财政支出扩张惯性累加， 出现地方债务偿付缺口。 二是2020年以来，受疫情以及国际形势影响，国内经济增长出现较大波动，在此背景下，逆周期调节举措积极发力，包括上调赤字率、发行特别国债、大幅调整专项债新增额度等， 这些举措在稳增长的同时，也使得地方显性债务规模不断提升，一定程度上增加了地方政府的债务付息压力。 2017年至2019年， 地方政府债务率一般稳定在90%以下；2020年，地方政府债务余额快速上升， 地方政府债务率升至93.6%；2021年，新增专项债规模继续维持高位，地方政府债务率达100%以上， 国际上通行的标准在100%到120%之间；2022年，在3.65 万亿新增专项债的基础上， 还追加使用了5000 亿结存限额， 推动2022年地方政府债务率突破120%的债务警戒线；2023年，新增地方政府专项债务限额3.9 万亿元，比上年增加1000 亿元。 三是隐性债务化解政策趋严，从2023年城投债融资形势来看，城投债净融资仍有待修复，截至2023年底，全国城投债发行6.91 万亿元， 发行总额同比上升22.99%， 净融资方面处于低位，弱资质的城投企业后续偿债压力凸显，2015年以来，城投债偿还规模逐年上升，2022年城投债偿还规模达3.5 万亿元，2023年偿还规模3.9 万亿元， 为近十年的峰值。 城投的到期偿付压力也增加了地方财政支出的压力，直至2026年，城投债到期偿还规模仍处于高位。

4.财政资金投入缺少优质资产沉淀，收益能力不足。 无论是一般公共预算收入、政府性基金收入还是债务收入，最终在投入和使用环节可以被统称为财政资金，在过去大发展、大建设的过程中，政府的财政资金投入主要有几个方面： 一是人员供养，前文已进行阐述，而从产出角度可以将人员供养的投入定义为对政府主导的人力资源持续投资，但是其产出和效益尚未有明确的显现。 二是城市发展，特别是以土地出让金为主的政府性基金收入，主要用于城市发展过程中的基础设置、 配套设施建设，而以现阶段的管理水平和发展水平，这样的建设投入难以形成有效的资金循环， 经济效益亦不明显。三是产业发展，财政资金参与产业发展主要有两种模式，一种是直接投资，以股权的方式对投资预期收益， 如果以财政体系解构产业产权关系的话，收益效果基本呈倒金字塔型，即优质的资源分层分级向上集中，县一级财政可以持有的产权较少，此类投入的经济效益不明显；另一种是对产业发展的扶持性和补贴性资金投入，虽然有部分项目的实施效果较好，但是规模和收益有限，无法直接为增强地方财政实力贡献力量。四是民生保障，近年来，我国各级政府民生保障类的资金支出不断提标扩围，主要有两种支出，一类是建设类投入，例如修建学校、医院、养老院等；另一类是补贴类投入，主要目标是让全民共享发展成果，提升人民幸福感，切实解决人民对于各类生活保障的迫切需求，属于对社会发展和社会稳定的长期投资，除了部分已经产业化的项目之外，无论是建设类还是补贴类，都难以产生直接的经济收益。 五是要素投入，以乡村振兴战略实施为中心的各类涉农、惠农资金支出，往往是以要素投入和要素保障为基本思路执行的，例如高标准农田建设，就是对农业生产特别是粮食生产的要素投入， 而这类投入往往对于经济效益的预期不高，难以形成有效的经济回报。

二、滨州市财政运行综合绩效评价试点情况

下级财政运行综合绩效评价工作是政府绩效评价的有益探索，中国财政普遍采用向上负责制，这也导致了财政管理的上级兜底制，即下级财政运行风险往往是由上级财政承担。 因此，对下级财政运行状况开展绩效评价和及时监控就显得尤为重要，可以有效地构建财政运行风险防范和预警机制，对于可能发生的财政风险及时介入， 以追求地方财政发展的稳定、可持续。

（一)显著成效

滨州市在过去三年，通过以点带面、以评促建的开展模式，选择县区财政开展对下财政运行综合绩效评价试点工作，实现了评价指标、评价制度和结果应用的从无到有。区别于项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价， 财政运行综合绩效评价更加宏观，主要观察、 测算和评价一级政府财政运行的整体状况，通过开展财政运行综合绩效评价对财政收入评价进行了有益探索，弥补了传统模式中只关注支出绩效的不足，使绩效管理应用于财政收支平衡的全过程。 除对应开展收入评价工作之外，在财政运行综合绩效评价实施过程中，同时将转移支付、“三保”、预算管理规范、地方债务管理等纳入绩效评价指标体系和评价范围，切实在财政管理改革中发挥绩效作用。

（二)主要问题

通过试点工作，滨州市已基本搭建完成财政运行综合绩效评价的框架， 并探索了实施的可行路径，但仍存在一些问题，主要有三个方面。

1.指标体系偏向宏观，不易定量。 财政运行综合绩效评价是宏观性的绩效评价工作， 指标体系设置时更多地反映宏观数据情况， 难以直接通过定量方式进行分析， 例如在项目支出绩效评价中反映资金执行情况的预算执行率指标是典型的定量指标，但在财政运行综合绩效评价中， 预算执行率指标就缺少实际意义， 而借鉴财政宏观统计的赤字率等指标很难直接反映一级财政的管理问题。 这样的问题反映在财政运行综合绩效评价各个指标中， 在传统评价模式下，一般采用赋分法对难以定性的评价指标进行分值量化，其对评价结果的科学性影响较大，并不是最优的选择。

2.比较性指标较多，评价结果客观性不强。 对财政运行综合绩效指标体系进行对比分析发现，与项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价不同，财政运行综合绩效很难设置标准值和目标值，无法通过科学测量和估计的手段确定一级财政运行的年度目标值和中长期目标值，这也给财政运行综合绩效评价的具体实施增加了难度。 因比较性指标较多，如何对分值进行转化就成了必须要面对的问题。以财政收入规模类指标为例，最直接的指标就是比较各县市区财政收入规模绝对值，而这种规模的绝对值又受人口、地缘和历史因素等影响；如果消除人口因素的话就可以比较人均财政收入， 但是又无法消除历史因素的影响；也可以使用增长值率等指标进行比较，但基数大的区域又会受到增长绝对值大但增长率小的特殊情况困扰，不同指标计算方法的选择会直接导致不同的计算结果。 同样的问题也反映在不同指标间的数值计算上，使用权重法对不同指标进行整合，可以确保评价结果全面、科学和客观，但是指标内和指标间的单位不统一，直接导致指标间权重计算出现偏差，也会影响评价的客观性。

3.多口径数据来源，评价结果可应用性不强。 近年来，我国的财政管理改革持续推进，各种改革措施纷纷落地实施。 这期间，财政管理出现了多口径的管理数据，而对地方政府考核的指示性引导使这一现象日趋严重。 试点工作中一个指标不同口径、多个数据值的情形，给评价工作的开展带来了难题，也对财政运行综合绩效评价的最终结果应用产生了阻力，建立统一的、准确的、真实的财政管理历史数据库对财政运行综合绩效评价工作开展尤为重要，特别是对结果应用环节， 真实的数据可以反映真实的评价结果，只有真实的评价结果才能有效应用， 真正发挥管理作用，达成评价工作的预期目标。

三、“健康指数”创新思路

（一)更加直观，评价指标全面“定量”化

在设置财政运行健康指数时，滨州市将指数计算的直观性作为首要目标，即可以直接通过对数据的计算得出评价指标分析结果，不需要再进行二次转化和定义，实现评价指标的全面“定量”。相比定性指标，定量指标是比较客观、有效的考核指标。一般来说，定量指标有两种制定评价标准的方法： 一种是加减分法，另一种是规定范围法，财政运行健康指数是使用标准化数据处理方法计算直接得出分析结果的计算方法，但同时规定了分值范围是0 到100，属于规定范围法的应用范畴，但模式上又区别于一般方法，从试点评价结果来看，规定范围法是比较科学、合理的，因为用加减分法设计评价标准，一般都是线性函数，而在财政运行综合绩效评价中，不同情形可能需要不同的激励效应函数，因此评价标准设计为指标在不同区间对应不同分数更具合理性。

（二)突破限制，宽口径长周期分析数据

在试点工作中，财政运行综合绩效评价往往只分析一年的样本数据，最多延展至三年的数据进行纵向对比分析，或者对于具有比较意义的指标数据，进行单一指标、单一年度的数据对比。 而财政运行健康指数的样本数据来自于滨州市所有县级财政10年累计的管理数据， 通过建立财政运行综合绩效管理数据库，形成管理数据资产的有效沉淀，使绩效评价和分析更具科学性。 在积累数据年限的基础上，同时突破不同财政管理口径间的差异，使用“系统+公开”的叠加数据模式，多口径汇总分析数据，直面分析不同口径间数据差异的现实情况，让评价结果真正发挥管理作用。

（三)科学分析，应用统计学数据处理方法

在财政运行健康指数的构建过程中， 滨州市借鉴其他经济学领域使用的指数计算方式，首次应用了极差法、平均差法、标准差法进行数据处理。 其中，极差法是指使用数据组中的最大值减去最小值作为评价对象的分母， 而评价对象的当前数据作为分子，进行标准化处理，通过正负关系，用做反映“越大越好”和“越小越好”的指标数据；平均差法是指将分母更换为总体各单位标志值对其算术平均数的离差绝对值的算术平均数，用做反映“越平稳越好”的指标数据；而标准差法是将分母替换为随机变量各个取值偏差平方的平均数的算术平方根，用做范围“越平均越好”的指标数据。

四、“健康指数”体系解析

（一)整体结构：二级指数加权法

为保证财政运行健康指数设置的科学性和体系化，财政运行健康指数整体采用二级指数加权法进行设置，即将100 分的分值按照重要程度的差异，分为8个方面指数，每个方面指数再按照指数结构和内容的差异分为详细的分项指数，各个方面指数的分项指数的权重和皆为100%，而每个加权指数通过极差法、平均差法或者标准差法进行数据处理后，其指数数据区间皆在0 到100 之间， 这就保证了每个分项指数、方面指数和财政运行健康指数间在指数数值的直接反映上，程度是相同的。

（二)方面指数设置

财政运行健康指数在方面指数设置上共分为财政收入稳健指数、财政支出优化指数、财政助力高质量发展指数、 债务可持续指数、 社保基金可持续指数、预算管理规范指数、国有资本运行指数和基本公共服务指数8 个方面指数。 具体权重和定义可以参阅表1。

表1 财政运行健康指数

（三)各方面指数详细解析

1.财政收入稳健指数解析。 财政收入稳健指数共包含6 个分项指数， 其中人均财政收入为正向指数，占比40%；人均财政收入领先程度为正向指数，同时为比较性指数，占比20%；税收收入占比为正向指数，占比10%；大税占比为正向指数，占比10%；土地出让收入平稳程度和土地出让收入占比为负向指数，各占比10%。 详情见表2。

表2 财政收入稳健指数

2.财政支出优化指数解析。 财政支出优化指数共包含8 个分项指数， 其中人均财政支出为正向指数，占比30%，支出结构性指数下设5 个子分项指数，占比60%， 除行政管理为负向指数， 其余指数均为正向指数， 指数内权重分别为27%、27%、22%、12%和12%。市内县区财政支出均衡化水平为负向指数， 占比10%。 详情见下页表3。

表3 财政支出优化指数

3.财政助力高质量发展指数解析。 财政助力高质量发展指数共包含4 个分项指数，公共基础设施资产占比、公共基础设施投资占比、促进产业（企业）发展支出占比、 地方可用于发展支出占比皆为正向指数，各占比25%。 详情见下页表4。

表4 财政助力高质量发展指数

4.债务可持续指数解析。 债务可持续指数共包含4个分项指数，其中显性债务率为负向指数，占比40%；一般债务利息负担率为负向指数，占比15%；专项债利息负担率为负向指数，占比15%；债务依存度为负向指数，占比30%。 详情见表5。

表5 债务可持续指数

5.社保基金可持续指数解析。 社保基金可持续指数共包含3 个分项指数，其中，养老保险抚养比为负向指数，占比33.4%，养老保险基金盈余率和医疗保险基金盈余率均为正向指数，各占比33.33%。详情见表6。

表6 社保基金可持续指数

6.预算管理规范指数解析。预算管理规范指数只设置1 个分项指数——财政支出预决算偏离幅度， 为负向指数，占比100%。 详情见表7。7.国有资本运行指数解析。国有资本运行指数共包含3 个分项指数， 其中国有资本资产负债率为负向指数，占比40%；国有资本经营收益率为正向指数，占比40%；国有资本经营收入规模为正向指数，占比20%。详情见表8。

表7 预算管理规范指数

表8 国有资本运行指数

8.基本公共服务指数解析。 基本公共服务指数共包含8 个分项指数，其中义务教育生师比为负向指数，占比15%，每千人口卫生技术人员、人均图书馆藏书量和每千人口民政机构床位数3 个分项指数为正向指数，各占比15%，公路密度、每千人口公益性场馆面积和每千人口公园绿地设施面积3 个分项指数为正向指数，各占比10%，基本公共服务市内领先水平为比较性指数，同时为正向指数，占比10%。 详情见表9。

表9 基本公共服务指数

五、“健康指数”应用展望

（一)构建财政智慧管理“大模型”

财政运行健康指数是一次将管理意愿直接转化成数据分析应用的实践探索，虽然内容还需要进一步完善、细化和补充，但是模型和思路已经基本成型，可以进行简单的应用。为了应对更加复杂多变的经济形势、社会问题，财政需要更加敏捷、更加智慧的管理体系和管理工具，而财政运行健康指数就提供了一个很好的思路和实践证明，通过构建财政管理行为和财政管理数据的逻辑关系， 探索开发应用财政智慧管理“大模型”，实现财政管理的数智化。

（二)完善监测评价方式方法

“财政运行健康指数模型”能够比对的绩效目标和标杆有限，确定指标的权重、设置科学合理的标准值成为突破的关键， 对此可以考虑综合运用指数评价、功效系数、定性与定量结合等方法优化相关指标及权重，完善县级财政部门绩效自评和市级财政评价相结合的评价机制。市级财政部门制定下发年度评价方案，县级财政部门组织开展自评工作，撰写自评报告。 在自评工作的基础上，市级财政部门组织评价工作组，对各地上报数据信息、佐证资料、绩效自评情况进行审核， 同时获取与评价相关的统一口径数据，采用科学合理的方法，对下级财政运行健康情况进行综合评定，形成监测评价结果。 必要时可委托第三方机构或相关领域专家参与， 提高结果的客观性和公正性。通过“财政运行健康指数模型”推动各级政府全过程预算绩效管理，实现政府预算与财政运行综合绩效管理一体化。

（三)推动财政运行综合绩效多层次发展

财政运行综合绩效管理因其综合性和宏观性，无法完全仿照项目支出绩效管理进行绩效目标的设置和事前绩效评估的开展，这样就导致了财政运行综合绩效评价应用的局限性，难以真正作用于一级政府的财政管理工作中。 通过构建财政运行健康指数，形成敏捷化数据分析体系，在结果分析的基础上，探索财政管理监测指标的预期估计和测算，为发展目标设置和施政措施提供科学的财政意见。 一旦这样的预测分析体系建设完成， 财政运行综合绩效的发展会进一步实现大的提升， 助推财政运行综合绩效评价从单一的事后评价向运行监测和事前估计方向多层次发展， 从源头发挥财政运行综合绩效的管理作用。