推动财会监督体系建设的探索与思考——基于监管局的视角

●张晓东

中办、国办印发的《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）要求，要构建党统一领导、全面覆盖、横向协同、纵向联动、权威高效的财会监督体系。各地监管局作为开展财会监督工作的重要力量，积极推进职能转型，推动财会监督工作提质增效， 加强部门间协调配合，为完善财会监督体系建设发挥了重要作用。 其中，天津监管局坚持问题导向、结果导向、系统思维，紧紧围绕财政核心职能和中心工作，树立“大监督”理念，努力打造全覆盖、全流程、闭环管理的工作机制，通过“突出监管点、串好监管线、形成监管环，织密监管网”，内强基础、外聚合力，聚焦财政经济运行分析、中央预算单位部门预算、中央转移支付资金、债务和金融、 会计信息质量等监管职能，系统整合政府部门与市场主体、财经纪律与市场经济秩序、行业协会与中介机构、审计质量与会计信息质量等不同领域的财会监督要求，着力加强各项监管工作的协同联动， 促进财政、财务、会计监督的有机融合，推动了财会监督体系建设，促进财会监督效能不断提升。

一、坚持系统观念，不断完善财会监督体系建设

（一)突出监管重点，高质量做好专项检查

聚焦中央重大决策部署，围绕中心工作，敢于打大仗、打硬仗，举全局之力高效落实中央领导同志重要批示、部党组交办的重大专项监督检查任务， 取得较好政治效果和社会效果。 一是打破处室壁垒，抽调精锐力量。 在开展严肃财经纪律专项整治、隐性债务核查、 楼堂馆所专项整治、预算执行专项整治等重点专项工作中，班子成员坚持靠前指挥，抽调各处精干力量组成工作专班，特别是给青年干部压担子，组建青年党员突击队。 如，开展严肃财经纪律专项整治时，以监督指导市、区两级财政部门落实主体责任为重点，聚焦重点领域突出问题，组建4 个工作小组，分别深入重点区，抽查复查相关工作开展情况。 二是做实查前摸底，精心制订方案。 比如，开展会计监督专项检查工作中，在检查某事务所的准备期就调取了该所当年全部41 家上市公司年报基础资料并进行全面分析研判，最终确定调卷检查的上市公司8 家，涉及资产总额达5629 亿元，覆盖率达到61%。 密切关注市场监管动态和社会热点焦点，如某集团债务违约事件爆发后，重点调取该集团年报审计资料，明确以货币资金调查为核心，以主要流动资产的延伸复查为协助的工作思路，重点选取了母公司及13 家主要子公司货币资金底稿进行检查， 调查金额186亿元。三是做好查前培训，规范检查流程。针对专项检查内容，开展有针对性的培训，总结近年来监管中发现的问题，交流探讨监管方法和查核手段，同时还系统梳理相关领域近年来制定的政策性文件。 并对检查中的关键步骤进行讲解，规范检查行为，降低检查风险。四是强化检查纪律，发挥支部作用。在专项检查中成立临时党支部，坚持向临时党支部派出纪检员，经常开展廉政教育，在外出检查期间严把廉政监督关，确保检查工作和廉政工作双丰收。

（二)完善监管链条，不断深化日常监管

一是立体画像精准监管。 动态监督地方基层财政运行状况，督促筑牢兜实“三保”底线。 在“每周动态监测+每月收支分析+每季专题调研”的监控分析机制基础上，进一步从财政收入质量与可持续性、支出保障能力、 债务风险防范能力等3 个方面分级建立了25 个评估指标， 科学设置分值和评分标准，对市本级及各区财政管理状况进行“立体画像”，精准客观反映财政运行特别是“三保”保障的风险隐患。二是创新审核审批方法。 为提升预决算编制审核、银行账户审核质效， 探索建立了事前告知机制。 事前下发申报资料“明白纸”，方便预算单位按需准备资料。 同时建立“登记卡”制度，准确记录资料类别、送达时间等信息， 保证资料完整性和审核及时性。另外，通过预算监管一体化系统、直达资金系统、业务沟通微信群等多种方式，强化日常监控，提升沟通效率。三是深入现场开展核查。将深入现场，掌握第一手资料作为重要的工作方法，深入财政困难地区核查教师工资保障情况，奔波于田间地头，了解农业保险政策落地情况，赶赴企业一线，核查工作流程，盘点相关物品。 四是做实基础资料数据库。 针对财政经济运行分析、中央驻津单位监管、会计信息质量监管等， 建立基础数据库。 全面搜集天津市各级财政历年收支情况，针对财政运行情况建立多项指标，多维度进行记录。 完善全市200 余家中央驻津单位的人员、资产、预决算等基础信息。 建立全市从事证券业务会计师事务所、注册会计师基础信息库，探索建立全市上市公司、重点国有企业相关资料信息库。五是调查研究服务地方发展。 连续多年开展京津冀协同发展调研，为推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局做出应有贡献，研究成果多次入选财政部的《财税改革纵论》等。开展地方政府专项债券发行管理使用情况调研，从全市层面了解专项债券使用成效情况， 深入了解当前专项债券发行管理使用中存在的困难问题， 为地方优化管理提出合理化建议。

（三)构建监管闭环，发挥监督整改问责协同效应

坚持查问题、抓整改、促管理协同推进，督促地方建立健全长效化管理机制， 使监督检查效力最大化、持续化。一是提升“改”的效力。对监管中发现的问题，通过专题材料、监管专报等多种形式向财政部和市政府进行反馈，得到高度重视和多次重要批示，进一步推动地方转变思想、提高认识，增强整改主动性积极性，做到即知即改、立行立改。二是强化“罚”的震慑。 与地方纪委监委密切沟通，加大典型违规问题处罚力度，切实起到震慑作用。三是压实“管”的责任。针对检查中发现的重点问题，通过组织开展专题培训、线上视频辅导、现场政策宣讲等方式，推动和督促地方压实主体责任、完善管理机制。 近年来，市级财政相继制定完善了资金专户管理和偿债备付金制度。

（四)织密监管网络，发挥部门内外监管合力

一是建立合作机制。 与金融监管局、证监局、地方金融管理局等监管部门建立横向联合监管机制，签订“协作备忘录”，推进财会监督和金融监管体制机制建设；与农委、交委、教委、人社、医保、国资等行业主管部门建立纵向协调联动机制，在审核审批、执行监控、绩效评价等工作中凝聚共识、同向发力。 二是加强部门间互动。 与天津市财政局建立会商工作机制，连续三年在年初召开工作对接会，结合年度重点工作安排，在资料报送、信息共享、成果运用等方面达成共识。 同时，选派财政、税务部门优秀干部来局内挂职学习，促进了部门间的交流合作。三是建立数据报送制度。 与全市16 区建立财政数据月报机制，重点对“三保”保障困难、债务风险较高、财政平衡压力较大地区加强分析监测。 与市财政、税务、统计、电力等多部门形成制度化的信息数据交流机制。四是加强局内处室间交流。在局内网搭建交流专栏，各处室不定期上传监管业务开展情况等信息。 定期开展青年理论小组学习交流，分享思想和业务工作。每周五开展包括业务论坛在内的多种活动， 请各处室轮流介绍各自业务。通过上述多种形式，为各处室开展监管合作打下坚实基础。

二、当前构建财会监督体系面临的矛盾

（一)财会监督检查环节要求严格与处理环节相对宽松的矛盾

《会计法》等法律法规长期未予修订，其惩罚标准过低， 已不能完全适应新形势下财会监督工作的需要。相关人员被检查出问题时，往往以对政策理解不清为由来推卸责任，希望减轻处罚。 目前《财政违法行为处罚处分条例》 对部分违规行为的处理规定较为原则，地方处理时自由裁量权较大，有时会存在尺度把握不当的情况。 个别地区对挪用资金等管理问题，只是通过批评教育、约谈等方式处理；对地方无预算、超预算列支经费等问题，主要是强调加强整改。 造成有些问题屡禁不止、屡查屡犯。

（二)财会监督力量有限与理想监管愿景之间的矛盾

一是运用信息化能力需进一步加强。 当前在运用信息技术手段开展日常监控和专项检查等方面仍显滞后，很多检查工作仍依赖于人工查账等方式，监督的覆盖面、准确性、效率效果都受制约，信息孤岛和数据壁垒现象依然存在。 目前使用的多个监控系统大多为单机版， 内容数据均需要地方部门手工录入，影响数据时效性。个别系统的功能设计与实际工作需求相比尚不完全匹配， 比如系统内常常存在几百条预警信息提醒， 但核实后确认问题的信息却较少。 二是监管重点范围需逐步扩大。 目前，部分问题对财政经济稳定运行影响较大， 还需逐步纳入监管局重点工作范围。 如，如何推动融资平台规范融资，切实防范财政、金融风险等方面，还需作为今后重点关注的问题。

（三)部门间监督标准不一、信息分割与高效协同监管的矛盾

不同的监督部门受自身规定影响， 对部门间合作有不同的要求，既需要垂直部门的协同，还需要当地政府的协同，无疑增加了沟通的难度。 如在获取一些信息时， 某些垂直部门或地方部门往往需要上级部门或政府批准后，才能对外提供。 有些数据在正式发布后实际成为后置信息，再进行分析，则形成无效数据。 此外，部门间信息化系统共享机制及平台建设不完善，没有形成监督数据一网共享，互相沟通往往需一事一议，函来函往。

三、原因分析

（一)遵守财经纪律的保障机制还不完善

一是财会监督立法权威性不高。 目前尚未出台一部系统规定财会监督的单行法律。 如，《财政违法行为处罚处分条例》 是由国务院颁布的行政法规，法律效力层级较低，属于财政违法行为处罚处分领域中的一般性规定，实践中，还需上位法的支持。 二是对部门间的沟通配合机制保障不足。 现有的部门法规，对需要协同配合的方面，规定往往缺失或是过于原则，缺乏协同监督的范围、程序、手段、绩效考评等方面的细化要求。 三是公务人员约束机制有待加强。 现行法规对公务人员的违法行为处罚处分较轻，难以起到警示作用。 同时，需进一步落实好如何依据党内法规惩治违反财会监督相关规定的问题。

（二)部分基层需增强应对复杂局面的能力

一方面基层面对近年来的财政、经济复杂情况，缺乏足够的了解和重视，提前规划、主动作为不够。个别基层领导为追求政绩， 依然存在通过举债推行短期见效大项目或依赖土地财政发展的惯性思维。另一方面基层调动资源有限，面对发展、稳定等多重管理目标，能采取的办法不多。 同时，上级对部分违规行为不能及时发现，部分违规人员存在侥幸心理。面对财政经济运行困难，个别基层在“收不抵支”的情况下，通过上级超调资金、挪用专项债券和转移支付资金等实现当年预算收支平衡， 将已实际发生的部分刚性支出通过暂付款科目挂账， 导致新增暂付款规模大幅上升。

（三)财会监督队伍建设需持续加强

《意见》的出台对做好新形势下财会监督工作提出了更高要求，也对财会监督人才有了更大需求。 各地监管局随着职能转型不断深入， 人少事多矛盾日益突出。 部分重点专项工作往往需要从外部借调同志参与其中。 同时，部分监管局干部年龄整体偏大，知识结构相对老化，缺乏精通会计、金融、信息化等专业人才，也影响了财会监督工作成效。

四、构建财会监督体系的建议

监管局要深入学习贯彻《意见》精神，不断提升内部治理水平，优化财会监督工作方法，切实履行好监督主责，协调好其他各类主体，做好新时代财会监督工作。

（一)聚焦监管主责主业，抓好重点领域和薄弱环节的监管

一是集中力量， 聚焦重点领域， 切实防范风险。 加强对地方“三保”方面的风险监测，推进专项债券项目穿透式监测， 抓实化解地方政府隐性债务风险工作，助力地方财政经济高质量发展。 二是持续推进，驰而不息严肃财经纪律。 保持财会监督专项行动的连续性，逐步扩大范围和深度。 三是强化结果运用，提升检查效果。 宣政策、查问题、抓整改、促管理协同推进。 通过闭环管理，使监督检查效力最大化、持续化，不断提升基层治理能力。

（二)深化财政运行监测，助力地方构建系列财政高质量发展评价体系

在开展财政运行分析“立体画像”的基础上，结合绩效管理方法，助力地方完整、准确、全面贯彻落实新发展理念，加快构建新发展格局，推动地方合理设置考核指标，将财源建设情况、财政收入稳定性、 对上级财政依赖程度、 地方政府债务管理、是否违反财经纪律等纳入考核指标，并合理分配考核权重。 对能够扎实培育税源、 推动产业转型、深入贯彻落实新发展理念的，做好正面激励，形成正确的舆论导向。

（三)提升信息化水平，打造财会监督铁军

通过数字赋能信息化监管。 一是加强硬件建设，降低信息获取成本。 以推动预算管理一体化系统建设为契机， 参与探索搭建财会监督综合系统平台，申请开放相关数据信息的权限。 同时，积极与税务、 金融等多部门信息系统和数据资源互联共享。 二是加强专业培训，提升监管人员信息化水平。 开展系统操作演示、数据库基础知识等培训，树立运用信息化开展工作的理念， 提升实际操作能力，培养一批信息化方面的行家里手。

（四)积极履职尽责，充分发挥协同监管合力

充分发挥监管局作为派驻机构， 扎根地方的优势，推动中央与地方之间、地方各部门之间的有机联系，实现同题共答、同频共振、同向发力。 一方面，监管局要加强与部内司局的沟通对接，提高工作交流主动性和积极性， 对工作开展过程中遇到的问题及时请教。 另一方面，监管局要进一步推动与地方财政、审计、证监等协同联动，定期对监管和审计发现的情况问题进行会商共研， 确保对政策尺度把握一致，共同提升财会监督工作效能。

（五)开展调查研究，推动修订财会监督相关法规

深入调查研究，推动完善法规体系建设。 围绕法律法规执行的堵点难点，梳理形成典型案例，及时向相关部门反映，为修订《会计法》《注册会计师法》《财政违法行为处罚处分条例》 等法律法规积极建言献策。 同时，结合日常监管，探索研究制定一部中国特色的《财政法》或《财会监督实施条例》的可行性。 此外，积极参与制定落实法规体系的配套细则。 通过各项操作规程和工作手册等，提高检查的规范性水平。