“存量换增量” 推动城乡高质量发展

李建军 李晓乐

作为城市更新的重要内容之一，“城中村”改造一头连着民生保障，一头连着城市发展。中西部欠发达农业城市“城中村”土地利用率低、社会治理、建筑安全、消防隐患等问题严重，急需实施改造。近年来，濮阳市委、市政府以完善城市功能、提升公共服务水平为抓手，紧盯目标任务，扎实推进“城中村”改造项目，形成了一套行之有效的工作机制，探索出切实管用的方式方法，促进了安置房建设、资金筹措、村民回迁等工作。

工作推进概况

濮阳市城区规划区内共有“城中村”120个，2011年以来，先后实施改造58个，实际完成17个，涉及拆迁农户54713户、村民226234人、集体土地45762亩，惠及群众3万余人。其中，华龙区有47个，已实施16个，实际完成9个；经开区有32个，已实施17个，实际完成4个；示范区有18个，已全部实施，实际完成3个；工业园区有23个，已实施7个，实际完成1个。从改造模式看，由政府主导实施改造的村庄有37个，涉及农户16761户、集体土地13601亩；由村集体主导实施改造的村庄有21个，涉及农户7851户、集体土地8253亩。

主要经验做法

领导重视，聚力攻坚。成立以市委书记为政委、市长任指挥长的城市更新指挥部，统筹推进“城中村”改造工作，建立市委常委领办重点项目制度，实施县级干部分包，建立联合督导考核机制，对项目实行台账管理，强化考核结果运用，提高奖励标准，加大惩戒力度，增强了责任意识。

多方联动，精准攻坚。市委、市政府建立城市更新例会制度，各区建立“城中村”改造常委会专题会制度，相关部门强化服务保障，形成推进合力。华龙区5村整合项目创新模式，实施片区综合开发建设。濮阳市自然资源和规划局创新审批模式，通过告知承诺、容缺办理等措施，为马呼“城中村”改造、五村整合等项目快速推进提供了保障。

精心谋划，重点攻坚。市委、市政府以百城提质工程为引领，精心谋划“城中村”改造项目，统筹做好以文“化”城、以水“润”城、以绿“荫”城、以业“兴”城四篇文章，正确处理宜业和宜居、地上和地下、软件和硬件、新区和老区“四个关系”。积极探索自求平衡片区开发模式，谋划了北入市口片区、金桥片区改造和马呼、北里商、李家楼、宗昌湖、胡干城、胡村集、马庄等“城中村”改造项目。

突出民生，主动攻坚。“城中村”改造的主体是群众，目的是改善民生，离不开群众支持。在安置项目选址上，选择地理位置优越、设施配套齐全的地块；在安置补偿上，不仅考虑群众居住，同时，考虑群众长远生活保障和集体经济发展需要。通过搬迁入住群众的示范效应，示范区西湖社区拆迁工作在没有现金补偿情况下，2个月完成了拆迁。

遇到的难点和问题

资金平衡不稳。筹措改造资金、实现资金平衡是“城中村”改造的最大困難，对财政收入紧张的中西部欠发达农业城市来说更是难上加难。近年来，该区域财政收入和城市更新主要靠房地产，但住建部建科〔2021〕63号文件要求“城中村”改造应侧重公益和功能提升，改变过去以营利为目标的大拆大建。该政策的出台，对中西部欠发达农业城市的财政如釜底抽薪，保障财政供给人员的工资都困难，更没有资金去推进“城中村”改造。

主体定位不准。“城中村”改造涉及的关键利益主体是政府、开发商和村民，村民和村集体是改造市场的供给方，开发商是改造市场的需求方，政府是改造市场秩序的维护者。在具体工作实践中，政府常常忽略公共管理职责，扮演的往往是争取利益最大化的经纪人角色，将自己定位在“土地财政”利益谋取者，把开发商供奉为改造工作的主导者、利益的创造者，把村民当成了改造工作纠纷的制造者。

政策落实不畅。“城中村”改造是重大民生工程和发展工程，从中央到地方先后出台了一揽子推进政策。但在政策落实过程中，地方政府部分职能部门片面强调单位利益，忽略整体利益和群众利益，存在推诿扯皮现象。据调查，濮阳市主城区120个“城中村”的土地和房产均未确权颁证，建成区尚有40%左右的集体土地未征收。由于土地和房屋权属尚未确权界定，城建管理和执法无从下手，导致“城中村”违法违章建筑数量庞大，特别是建筑布局混乱，“握手楼”“贴面楼”等违法建筑普遍，社会治理、建筑安全和消防隐患等问题严重。

村民参与不深。由于政府、开发商、村委和村民之间存在严重的信息不对称，造成村民“被动式”参与多，在改造模式选择、方案设计、补偿安置、平面布置、安置面积、开发面积、过程管理等核心“决策性”工作上参与少，村民的核心主体地位未能真正体现。

有关思考和建议

多区统筹推进，财政倾斜支持。一是多区统筹资金平衡。抓住当前党中央关于“城中村”改造政策红利，建立多区统筹资金平衡机制，将多区“城中村”改造项目统筹规划，统一核算，采取政府补助、灵活安置、异地容积率补偿等方式，使城区整体统筹资金平衡。同时，要积极采取增量开发与存量提质相结合，用增量开发激发“城中村”改造动力、多渠道筹措改造资金。二是实施政策倾斜帮扶。鉴于中西部欠发达主体功能定位限制、经济发展落后和城镇化率低等现实情况，建议从国家层面给予倾斜政策，该区域“城中村”改造可以不执行住建部建科〔2021〕63号文件，以促进吸纳更多社会资金，参与“城中村”改造。同时，国

家层面拿出从该地区征收税金的80%，返还专项用于“城中村”改造工作。

强化组织领导，督查政策落实。要强化组织领导，引入督查机制，推动工作开展。要尽快梳理党中央和省、市出台的有关“城中村”改造且仍有效的政策措施，建立政策落实梗阻和难点事项清单，列入市委、市政府重点督查台账，坚持“刀刃向内”，通堵点、解难点，按照时序节点，督查落实，量化考核，推动“城中村”改造各项决策部署落实落细、落地见效。要优化营商环境，压实目标责任。区政府和市直相关部门要以人民群众满意度和受益程度、改造质量和项目推进情况为衡量标准，加快完善政策体系，落实各项配套支持政策，充分调动各方面的积极性。区政府要把“城中村”改造纳入政府年度目标，主要领导亲自抓。市直相关部门要明确责任分工，强化工作措施，全力配合推进。

加大执法力度，建立确权专班。严格落实城市建设、规划和用地等有关政策，按照“重心下移、属地管理、源头控制、事前预防、协作配合、依法追责”的原则，加大“城中村”建设执法力度，依法打击各类违法建设行为，特别是存在交通、消防安全隐患，以及经评估确定为危房的建筑必须拆除。尽快成立“城中村”土地房屋确权登记专班，按照“尊重历史，兼顾现实；严格法律，因地制宜”的原则，强力开展“城中村”不动产确权登记工作，做到拆除一批、规范一批和确权一批。

货币灵活安置，分类处置土地。一是探索货币安置新模式。大力推进“城中村”改造货币化安置，探索“房票”安置新模式，打通安置房与商品房等价置换的绿色通道，提升房源品质，拓宽“房产超市”平台运转渠道，打破村、街、区的区域壁垒，杜绝新的“城中村”出现，满足拆迁户对安置房源的多样化需求。二是分类处置“城中村”土地。对于建筑密度大、容积率高的“城中村”土地，尽快推进土地征收工作，提升村民房地产价值，提高村民城改的积极性。对于剩余的“城中村”土地，鉴于大量集体土地未征收，以及土地征收工作困难等现实情况，主动对接乡村振兴战略，全面落实新《土地管理法》关于集体建设用地“同地同权同价”政策，大胆推进农村集体经营性建设用地入市，提升农村集体经营性建设用地资产效益，增加群众收入，推动城乡融合发展，有效解决集体建设用地低效闲置、乡村振兴缺资金、产业振兴缺土地等难题。

引导公众参与，注重文化留白。充分认识村民的主体地位，树立“公平自愿”的原则，切实维护公众利益。“城中村”改造，既要做好城市建设的“大文章”，配套高品质生活需求的连锁店、大商场，也需要为居民日常生活需求的擦皮鞋、修拉链、补鞋子、配钥匙、理发等“小修小补”留空间，让居民身边的一个个小店、小摊位灯火可亲，城市才能既有面子，又有里子；既有风度，又有温度，从而更好地满足人民群众对美好生活的向往。（作者单位：濮阳市自然资源和规划局 华北水利水电大学）