土地发展权视角下全域土地综合整治工具探索

梁小薇 廖曼华 袁奇峰

摘要：全域土地综合整治是稳妥推进农村土地制度改革的关键抓手。在全域土地综合整治中，不同的整治模式会造成土地发展权的非均衡配置，使得被赋予土地发展权的项目容易实施、被削减或终止土地发展权的项目难以实施。本文从土地发展权视角出发，探究了南海区“三券”政策的三个典型案例，分析了“三券”政策的实施机制，指出“三券”政策实质上是通过土地发展权的补偿和转移来保护村集体利益、助力实施全域土地综合整治的有效工具和重要路径。建立和完善土地发展权转移和补偿机制，有利于推进实施全域土地综合整治、解决因土地性质变化而产生的土地收益“暴损”问题，有利于以全域土地综合整治为牵引深化农村土地制度改革，促进乡村振兴和城乡融合发展。

关键词：全域土地综合整治；农村土地制度改革；土地发展权；南海区“三券”；“百千万工程”

【中图分类号】 TU98    doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.02.002

引言

农村土地制度改革是党的十八大以来深化农村改革的一项重要内容，主要是有序推进农村集体经营性建设用地、农村宅基地、征地制度等改革①，以赋予农民更多财产权利，促进乡村振兴和城乡融合发展。习近平总书记指出，“农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进”②。2024年中央一号文件明确提出，要强化改革举措集成增效，健全土地流转价格形成机制、稳慎推进农村宅基地制度改革、深化农村集体产权制度改革等。同时，全域土地综合整治也被写入该文件。全域土地综合整治的概念主要源于浙江省的“千村示范、万村整治”实践③，是以乡镇为基本实施单位，以国土空间规划为基础，通过全面推进农村土地整理、建设用地整理和生态保护修复，促进农用地集中连片、建设用地高效集聚、生态用地功能提升，进而推进生产、生活、生态“三生”融合和国土空间布局优化的一项系统性工程[1-4]。全域土地综合整治衔接了农村土地制度改革涉及的国土空间规划、村庄规划、用地审批、农用地整理、集体经营性建设用地入市、耕地占补平衡等内容，是稳妥推进农村土地制度改革的关键抓手④。因此，在新一轮农村土地制度改革中，创新推进全域土地综合整治，可以有效释放巨大的制度改革红利，激发乡村发展内生动力，助推乡村全面振兴。

近年来，全域土地综合整治在广东、浙江、福建等地广泛开展[5]。对广东省而言，全域土地综合整治是破解部分地区空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等问题，深入推进实施“百县千镇万村高质量发展工程”的重要路径。其中，广东省佛山市南海区作为我国农村就地城市化的典型代表[6]，取得的经济成就有目共睹。然而，其过去的乡村工业发展模式也带来了土地资源碎片化、大量农村集体土地闲置等问题。南海区长期承担着全国土地改革试验田的角色，在农村土地改革方面做出了诸多探索。2022年1月，南海区获批成为广东省唯一的以县域为实施单元的全域土地综合整治试点单位。为落实全域土地综合整治，2022年8月，南海区颁布了《关于开展“三券”推动全域土地综合整治的指导意见》的政策文件（以下简称“‘三券政策”，“三券”即“地券”“房券”“绿券”）。“三券”政策是南海区开展全域土地综合整治的创新工具，也是广东省首个以全域土地综合整治为契机创设的配套政策。探索打出“三券”政策“组合拳”，是全国首创。由于该政策实施时间较短，学界对该政策的研究还不多。本文尝试从土地发展权视角对南海区“三券”政策进行案例研究，并分析“三券”政策的实施机制，以期为更好地开展全域土地综合整治、进一步深化农村土地制度改革提供有益参考。

一、土地发展权与全域土地综合整治

的文献综述

在我国城乡“二元”的土地制度下，集体土地所有权具有一定的不完整性，使得集体土地的收益权和发展权也不完整[7]。土地发展权是对土地进行再发展的权利，常常作为一种政策工具用于调节土地利用管理活动与不动产财产保护的矛盾。土地所有者可通过土地使用变更、土地利用集约度提升等方式来配置土地发展权并实现土地收益[8-9]。虽然我国尚未在法律层面设置土地发展权，但我国用地实践在不同程度上借鉴了土地发展权理论，把土地发展权所涵盖的内容隐藏在土地所有者对土地的占有权、使用权与收益权中，使之内化为丰富的、具有中国意识和中国特色的土地发展权模式。不同的土地发展权配置决定了不同的土地利用方式，进而影响其空间特征和利益分配。目前，国内关于土地发展权的研究主要集中于土地发展权的内涵[10]、法律性质[11]、归属[12-13]、必要性[14]和实践[15-17]等方面。而国外关于土地发展权的研究重点集中在发展权转移（Transferable Development Rights， TDRs）的实践方面[18-19]。国外的TDRs建立在土地私有制的基础上，被认为是平衡不同主体利益的有力工具。换言之，正式的土地发展权制度在我国没有明确规定，但其在规划管理和学术研究中均已实际存在。与国外的TDRs相比，我国的TDRs主要是由政府引导[20-21]，并在实践中探索形成了耕地占补平衡制度、增减挂钩制度、“浙江模式”“重庆地券”等具有自身特色的重要路径方式[22-23]。如前文所述，由于我国的土地发展权是“隐性”的[24]，集体土地所有者常常采用不同的途径来落实土地发展权，以获得更大的经济利益[25-26]。因此，对我国集体土地的发展权转移案例进行深度剖析，可以为实施全域土地综合整治、深化农村土地制度改革提供借鉴和启示。

在新时期全域全要素空间治理框架下土地整治工作得到全方位拓展。全域土地综合整治在不同地方演化出不同的模式。例如，杭州市将土地整治与空间优化、土地流轉、村庄整治、生态修复、产业发展等工作相结合来推进[27]。重庆市实施土地整理项目迭代升级，聚焦耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，通过“划分整治单元、明确后期利用、全域耕地整理、基础设施配套”等路径进一步优化用地结构[28]。无论是哪种模式，全域土地综合整治均是以实现区域发展整体效益最大化为基本目标的。在此过程中，部分土地的市场价值会因受到行政管控而无法实现，导致部分个体的收益受损，从而引发土地收益“暴利—暴损”的问题，即划入发展限制区的农地或生态保护地的土地发展权被刚性管控所抑制，导致土地收益“暴损”；纳入发展区的土地被赋予土地发展权，导致土地收益“暴利”。当刚性控制削减了土地所有者的土地发展权时，土地所有者往往会非正式地“寻租”，继而导致土地利用的低效、破碎及失序[29]。基于土地收益“暴利—暴损”现象，当前学术界开始关注土地发展权与全域土地综合整治的关系、土地发展权的运作体系等[30-31]，如土地增减挂钩中宅基地腾退补偿、镇域尺度土地综合整治中土地发展权均衡化配置思路等内容[32]。部分研究虽有提及南海区的“三券”政策，但对其缺乏深入的案例剖析。因此，从土地发展权视角出发，以南海区“三券”政策作为研究对象，研究该政策如何有效地促进全域土地综合整治，在理论与实践上都具有一定的价值和意义。

二、 全域土地综合整治工具的创新

——南海区“三券”

南海区现有土地面积共1071.82平方千米⑤。根据南海区的国土空间规划，其土地开发主要有三种类型，并呈现三类不同的土地发展权配置格局。第一种是农村工业化向城市化转型的区域。土地以商住开发为主，被赋予土地发展权，获得了增值收益。第二种属于城镇空间内的产业发展保护区用地或被控制性详细规划确定的产业发展用地。土地主要用于低端工业的转型升级，以“工改工”（工业改工业）为主，升级后仍为产业发展空间，但其土地发展权被削减。第三种为城镇空间外的、规划为蓝绿用地等的现状建设用地。由于此建设用地须腾退、现有建筑须被拆除，其土地发展增益被终止。同样，全域土地综合整治关注的是区域发展整体效益的最大化，其中也会因土地发展权的问题而导致部分个体的收益受损。南海区L工业园就属于这样的一个案例。虽然该工业园整体环境和产业均较低端，但据对该村集体经济组织的访谈，该工业园每年仍能为村集体带来约200万的经济收益。因毗邻河流，该工业园在国土空间规划中被划为生态保护用地，须腾退并进行生态修复，进而丧失土地发展权。在腾退复绿的相关赔偿未确定的情况下，村集体与当地镇政府陷入谈判僵局。不过，由于土地所有权和使用权还是归村集体所有，只要没有改建行为，该工业园就会得到镇政府“默许”并继续运营。可见，如果缺乏合理的土地发展权补偿机制，土地收益“暴损”的主体就会抵触全域土地综合整治。特别是长期以来，在珠三角地区的土地增值收益分配过程中本地的村民利益是被强调且合理化的，由此催生了大量的土地食利者。这些土地食利者对获得土地增值收益产生了路径依赖，而当全域土地综合整治导致其收益“暴损”时，自然就会对全域土地综合整治产生强烈的抵抗情绪。这种情况在全域土地综合整治实施的过程中并不罕见。因此，全域土地综合整治的相关政策必须从土地发展权视角出发，探索使用土地发展权补偿工具，才能平衡整体利益和个体利益，使得集体土地上的全域土地综合整治得以有效实施。

为此，南海区创新性地实施了“三券”政策。“三券”政策是以建立建设用地自愿有偿退出机制为切入点，推进低效零散建设用地复垦复绿、村级工业园改造提升和乡村生态保护修复，以达到调整和优化城乡用地结构布局、提高土地利用效率的目的。“三券”政策的特点是构建以用地指标市场化交易为渠道、以保障集体土地所有者可持续性收益为核心的利益平衡机制。结合南海区“三券”政策的具体实施案例，本研究对“三券”分别进行分析。

（一）“地券”——桂城街道半月岛项目

面对土地破碎与土地资源供需矛盾的困局，南海区需要在增加农用地面积的同时，释放被闲置地块占用的建设用地指标。“地券”因此应运而生。“地券”是指在国土空间规划指导下，土地权利人自愿将其低效闲置的建设用地腾退并复垦为农用地后形成的指标凭证，包含建设用地指标、建设用地规模、耕地数量指标和水田指标。“地券”有镇（街道）内自用、自行协商转让、公开交易三种转移路径。镇（街道）内自用是指在将“地券”投入到持有复垦地块的村集体的乡村振兴项目后，节余的“地券”可以由镇政府（街道办）以不低于保护价的价格购得，用于镇（街道）内其他建设项目。自行协商转让是指“地券”持有人委托复垦地块所在镇政府（街道办）与有意向购买的镇政府（街道办）协商，在自然资源部门的监督下以不低于保护价的购买价格达成转让协议。公开交易指的是将“地券”放于公共资源交易中心平台进行公开拍卖。其中，竞拍方为新增建设用地的需求方，包括区土地储备部门、区征迁办、各镇政府（街道办）等。桂城街道的半月岛项目，采用的是“地券”公开交易的方式。

半月岛项目位于南海区桂城街道。该地块承载了一些废弃的旧厂房及其他简易建筑物，土地利用效率低下，环境亟待提升（图1）。桂城街道计划通过腾退复垦的方式实现节约集约利用土地的目标。与此同时，由于建設用地开发趋近饱和，桂城街道缺少可承载新增建设用地指标的建设用地规模。在此背景下，桂城街道采用了“地券”政策，并采取公开交易的方式拍卖“地券”。根据《佛山市南海区城乡建设用地增减挂钩试点桂城街道半月岛项目区拆旧区复垦方案》，半月岛项目复垦面积122.06亩，2021年通过省市增减挂钩项目的验收，2022年获得广东省自然资源厅下发的周转指标122.06亩（全部为新增建设用地指标）。这122.06亩通过拆旧复垦所获的指标即为“地券”。2022年9月16日，南海区其余六镇（街道）参与了“地券”的竞拍，最终丹灶镇以每亩35万元、总价4272.1万元成功竞得⑥。丹灶镇将竞拍所得的“地券”用于休闲文化旅游项目、规模化产业用地的开发及本地乡村民生公益项目的建设。通过“地券”的拍卖，桂城街道获得了“地券”交易收入，同时实现了低效工业用地的腾退和农用地的复垦；丹灶镇获得了建设用地指标，用于开展和推进重点项目；南海区则实现了镇街间的指标腾挪，达到了全域土地综合整治的目标。

（二）“房券”——丹灶镇“良银心”项目

“房券”指的是在产业用地腾退时，根据村集体经济组织所有的集体经营性建设用地或国有划拨留用地以及物业现有租金收益、实施成本等情况，在实施物业拆除和土地复垦复绿工作后向村集体经济组织以及其他实施主体提供的兑换产业保障房的权利凭证，可在本镇（街道）行政区范围内兑现。“房券”首先根据该地块的地租或物业租金水平核算应兑现的面积，然后由镇政府（街道办）和村集体经济组织、清拆复垦的实施主体签订腾退协议并开具。待该地块正式完成清拆、复垦和验收后，镇政府（街道办）将“房券”发放给村集体经济组织以及复垦实施主体。以“房券”兑换产业保障房，能降低自行开发地块、建设厂房的成本。而且，产业保障房内的企业作为政府统租统招引进的重点产业企业，在后续运营中得到的保障程度更高，更易获得较高收益、实现长期稳定发展。

根据调研，在“良银心”万亩农业生态示范区建设项目中，良登村孔边经济社需腾退复垦389亩连片水田（图2）。按照“房券”政策中每亩复垦水田兑换20平方米产业保障房的比例，良登村孔边经济社获得了7600平方米的“房券”。兑换的产业保障房每年可为村集体带来超过130万元的房租收入。此外，复垦后的水田由政府统招统租、引入相关农业企业进行规模化农业开发，每年可为村集体带来150多万元的水田租金收入⑦。

（三）“绿券”——里水镇逢涌村复绿项目

“绿券”是指须腾退的现状建设用地因不适宜复垦为连片农用地，但通过复绿后符合城市绿地发展或具有一定生态价值，验收后按照一定比例兑换新增建设用地指标的奖励凭证。作为“地券”“房券”的补充，“绿券”的产出主体一般为位于村边、田野、道路两旁、河畔等边角的“非三旧”低效建设用地。这类边角地由于规模、位置等原因不适宜复垦为耕地，无法产出“地券”或“房券”，但通过改造仍能成为具有一定生态价值的绿地。因此，“绿券”能有效促进村庄内规模较小、位于边角的低效建设用地的腾退和复绿。复绿后，该地块的土地权属不发生变更，用地指标归镇（街道）持有。但实际上，“绿券”的权属主体会根据实际情况进行协商，以一定比例分配“绿券”。

根据调研，里水镇逢涌村需复绿现状为废弃矿山用地、总面积为83.62亩的两个地块（图3）。由于坡度较为陡峭、页岩裸露，该地块不适宜复垦为农用地。结合矿山治理和地质灾害治理，逢涌村对山体进行了生态修复和腾退复绿（图4）。该村将获得的“绿券”优先用于民生公益类的乡村振兴项目和产业集聚区的产业开发项目。因该复绿项目由村集体自行出资完成，所获得的“绿券”经协商后由镇政府、村集体经济组织按照2∶8的比例持有。

“绿券”在实际实施中受到很多村庄的欢迎。一方面，通过“绿券”，许多村庄内的边角、不连片的低效用地得以腾退；另一方面，“绿券”所承载的建设用地指标可用于本村的乡村振兴项目、产业发展项目等，进而有助于提高村庄收入、改善整体环境。

综上所述，通过“三券”政策，南海区推进实施了全域土地综合整治，有效调整和优化了土地利用结构。这也说明“三券”是一种能有效落实全域土地综合整治的工具。

三、南海区“三券”政策的实施机制分析

由于全域土地综合整治是依据国土空间规划实施的，其实质上是落实了国土空间规划的要求。在国土空间规划中，不同的用地存在不同的发展方向，导致了土地发展权的非均衡配置（图5）。非均衡的土地发展权配置又导致了不同用地在改造时面临不同的境况，如被赋予土地发展权的项目容易实施、被削减或终止土地发展权的项目难以实施。南海区意识到土地发展权是全域土地综合整治实施的关键所在，经过研究推出了“三券”政策。“地券”可以把土地发展权以指标的形式归还原土地所有者。而后，原土地所有者可将“地券”用于其他地块的项目开发或通过交易的方式转移“地券”，从而获得一定金额的补偿。对比原有的征地制度，“地券”承认了原土地所有者的土地发展权，并给予了其合理的补偿，而征地制度仅给予土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。“地券”也可以视作增减挂钩制度的一种，但更强调了“公开交易”等市场化手段。“房券”可以让村集体获得短期的现金补偿，以及由产业保障房产生的长期收益。“绿券”则允许因自身条件而无法复垦为农用地的用地在騰退复绿后仍能置换获得一定比例的建设用地指标，使村集体获得相应的经济收益。

由此可见，南海区“三券”实质上是土地发展权补偿和转移的一种载体。全域土地综合整治由于涉及大量的集体土地，在缺乏土地所有者——村集体和村民的支持下会较难实施。基于此，南海区通过“三券”政策对腾退复垦、复绿的用地以建设用地指标返还、实物补偿和货币补偿的方式补偿和转移土地发展权。不同于过往土地征收或土地整备后村集体会损失土地所有权与相应开发许可的情况，在“三券”政策中腾退复垦、复绿后的地块仍归村集体所有，即村集体仍享有土地收益权，可获得该地块的经营收益。而且，由于腾退后的建设用地指标被用于更高效的建设项目，村集体所获得的收益会比原来大幅提高。总结而言，“三券”政策正视了土地发展权的客观存在与补偿需求，通过保护农村集体土地发展权来提升村集体和村民收益、改善村庄人居环境，调动了全域土地综合整治的“末梢”——村集体和村民的积极性，使得村集体和村民对全域土地综合整治的态度由抵触转变为支持（图6）。

四、南海区“三券”政策

实施中的问题与对策建议

本研究通过分析南海区“三券”政策的实施案例，总结出“三券”政策背后的土地发展权转移和补偿机制，指出“三券”政策是以土地发展权的补偿和转移来保护村集体利益、助力实施全域土地综合整治的有效工具。在深化农村土地制度改革中实施全域土地综合整治，必须兼顾村集体和村民的利益，建立和完善土地发展权的转移和补偿机制，以解决全域土地综合整治中土地性质变化所导致的收益“暴损”问题，从而得到村集体和村民在主观意愿上的支持。

然而，“三券”政策在实施的过程中仍存在部分问题。一是“三券”政策存在优化和细化的空间。“三券”政策常会因审批流程繁琐、实施细则缺乏以及地域情况存在差异而难以推进。由于“地券”的审批需层层上报至省级单位、审批流程过分繁琐且冗长，许多村集体对大面积的低效建设用地腾退复垦缺乏兴趣。在以“房券”兑换产业保障房时，因缺乏具体的实施细则，村集体倾向持“券”选房时先到先得，可能导致获益不公平的现象。部分镇（街道）由于自身的区位优势，更倾向通过城市更新等手段进行村庄整体改造，对“三券”政策缺乏兴趣。二是村集体和村民对“三券”政策仍缺乏深度认识和理解，在统一村内意愿时仍存在一定的难度。例如部分村民难以接受“绿券”的部分指标归当地政府所有，又如一些村民担忧需承担农用地或绿地的经营管理成本等费用。三是“三券”政策关于土地发展权的配置仅仅考虑区域内不同集体的收益不均衡，而对在城镇化中做出贡献的其他主体如生产性企业或者外来农民工等并未考虑收益共享的问题。四是“三券”政策的推广还面临一定挑战。如何根据不同地区的差异对“三券”政策进行相应调整，以满足不同地区的实际需求，是“三券”政策在推广应用时需要着重考虑的问题。

基于此，本研究从土地发展权视角出发，对南海区完善实施“三券”政策提出以下几点建议：一是优化和细化政策内容，精简审批流程。根据不同镇（街道）的实际情况，建立更加合理的“三券”价格机制，使“三券”价格更加符合市场现实，增强不同镇（街道）参与全域土地综合整治的意愿；根据实践情况反馈的堵点、难点形成一套高效便捷的审核报批流程，以缩短审批时间，降低执行难度，提升村集体和村民的参与积极性。二是加强政策沟通宣传，提升“三券”政策的吸引力。根据当地产业发展需求与村民诉求，尽量为村民扫除信息盲区，同时调整“三券”实施细则，拓宽“券”的投入渠道，提高“三券”兑换后的投资收益，提升村民获得感幸福感。三是推动在不同群体、不同层级政府之间建立和完善多层级的土地发展权转移机制，在全域土地综合整治中兼顾多维度的公平、实现多群体的共享。四是探索“三券”政策在跨地区中使用的可行性。在同地区推广“三券”政策的同时，深化“三券”在跨地区使用时的适用范围、交易细则、交易价格等研究和探索，推动“三券”作为土地发展权的载体在区域协调发展中起到更为重要的作用。

结语

处理好农民和土地的关系是加快推进乡村振兴的关键议题。一方面，要以深化农村土地制度改革为着力点，充分利用农村现有土地资源和条件，推动建立多元主体利益平衡机制，让广大农民在改革中有越来越多的获得感；另一方面，要以开展全域土地综合整治为突破口，强化农村土地制度改革的系统性、整体性、协同性，破解土地低效利用、空间布局无序、耕地碎片分散、生态质量退化等难题，科学布局生产、生活、生态空间。南海区“三券”政策的实施，是在土地发展权视角下对全域土地综合整治工具的创新探索，也为进一步深化农村土地制度改革提供了有益启示。未来，南海区“三券”政策还应在实践中进一步优化完善，助力广东“百千万工程”、乡村振兴和高质量发展。

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[22] 同[15]。

[23] 同[17]。

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[30] 同[25]。

[31] 同[29]。

[32] 陈嘉悦：《基于土地发展权的镇域土地综合整治研究》[D]，硕士学位论文，华南理工大学建筑学院，2022年。

注释：

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②习近平：《坚持和完善农村基本经营制度》[A]，载《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018 年，第74页。

③涂圣伟、张义博、杨祥雪：《“千万工程”对全面推进乡村振兴的经验启示和理论价值》[DB/OL]，2023 年 7 月 31日 ，https：//www. xuexi. cn / lgpage / detail / index. html？

id=28550547860501327& item_id=285505478605013

27，访问日期：2024年3月14日。

④廖炳光：《充分发挥全域土地综合整治效能 助推“百千万工程”提质增效》[DB/OL]，2023 年 11 月 3 日，https：//www.gdass.org/MessageInfo_9943.shtml，访问日期：2024年3月29日。

⑤《南海区区情概况》[DB/OL]，http：//www.nanhai.gov.cn/fsnhq/rwnh/zjnh/nhgk/index.html，访问日期：2024年3月9日。

⑥《南海区首宗地券公开交易》[DB/OL]，2022年9月17日，http：//www.foshan.gov.cn/zwgk/zwdt/wqdt/nhq/content/post_5395615.html，访问日期：2024年3月9日。

⑦李欣、林洛峰：《全省率先！佛山南海出臺“三券”制度，设立地券周转指标池》[DB/OL]，2022年8月18日，https：//static.nfapp.southcn.com/content/202208/18/c6801249.html，访问日期：2024年3月9日。

作者简介：梁小薇，广东财经大学文化旅游与地理学院讲师。廖曼华，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司助理规划师。袁奇峰（通讯作者），华南理工大学建筑学院教授。

【基金项目】广东省哲学社会科学规划项目“基于土地发展权视角的国土空间综合整治机制研究”（GD23YGL09）、2022年度广州市哲学社会科学发展“十四五”规划羊城青年学人课题“广州科学有序实施城市更新行动研究——广州市城市更新中的领域政治”（2022GZQN36）成果。

责任编辑：李    钧