英国“联合学校”政策的发展及其对我国集团化办学的启示

解瑞君 郭蕊

摘        要   基础教育集团化办学是实现基础教育优质均衡发展，提高教育质量的重要举措之一。英国“联合学校”政策经历了形成期、发展期、成熟期、深化期四个发展时期，其政策目标是为实现新工党“第三条道路”的理念、建立21世纪世界一流的学校体系、改善薄弱学校教育环境。基于对英国“联合学校”政策发展历程的揭示和目标的阐述，可以发现其政策的实践主要通过以下三条路径：长期目标与短期目标相结合、管理模式与管理效率相结合、监督体系与监督框架相结合。通过对英国“联合学校”政策的研究，以期为促进我国基础教育集团化办学的高效运行提供借鉴。

关  键  词   基础教育优质均衡发展；英国；联合学校；集团化办学

引用格式    解瑞君，郭蕊.英国“联合学校”政策的发展及其对我国集团化办学的启示[J].教学与管理，2024（09）：97-102.

21世纪初，联合国教科文组织在《全民教育行动纲领》中提出：各个国家不仅要为“所有人提供教育”，还要为“所有人提供优质教育[1]”。从此，追求教育公平而优质成为各国教育发展的主旋律。英国新工党执政以来，通过“联合学校”（Federation of Schools）政策促进基础教育优质均衡发展取得显著成效，而我国基础教育集团化办学正处在发展阶段，可以通过英国在“联合学校”中的政策制定、管理优势以及制定新监督体系的成功经验得到借鉴，推动我国基础教育集团化办学的运行，满足大众对高质量教育的需求，实现教育公平而有质量的发展。

一、英国“联合学校”政策的发展历程

1997年英国新工党的上台结束了撒切尔的“精英教育”理念，新工党面临教师水平良莠不齐、学生发展参差不齐、学校两极分化严重的现象，在此背景下提出了“联合学校”政策，希望通过建立伙伴关系扩大优质资源的分配，为每个儿童的成功提供良好的教育环境。“联合学校”政策的发展经历了形成期、发展期、成熟期、深化期四个时期。

1.形成期（1997-2002年）：提出“联合学校”的定义

20世纪90年代，英国教育集团从私立走向公立，并在1997年设立了一个咨询小组，旨在促进部门之间及其相关资金的联系。2001年9月英国教育与技能部（DFES）發布白皮书——《学校取得成功》（《Schools Achieving Success》），提出了“联合学校”的政策主张，即：“鼓励目前处于薄弱的学校选择与其他成功学校、志愿部门或私营部门建立新的伙伴关系，促进薄弱学校改进、提高学生标准，让学生在更广泛的社会中取得成功。如果联合的学校是两所或两所以上，学校会得到高达2万英镑的资金补助。”在2002年颁布的《教育法》（《Education Act 2002》）中正式使用了“联合学校”的表述形式，并在法案中定义了“联合学校”的两种形式：第24条法规中规定，两所或两所以上的学校共享一个单一的管理机构，这种管理被称为“硬”联合；第26条规定学校必须有法定的治理安排，包括将权力下放给一个或多个联合委员会，由一所或多所学校的管理机构负责，这种管理被称为“软”联合。虽然“联合学校”政策通过法律形式予以确立，但仅仅依靠国家的呼吁并不能保障该政策的顺利实施。

2.发展期（2003-2006年）：颁布“联合学校”政策法规

英国政府意识到“联合学校”政策有利于提高薄弱学校的教育质量，促进教育公平，因此在随后的几年里不断出台相关政策文件确保“联合学校”政策的顺利落地。2003年，英国政府正式出台《英国联合学校治理条例（2003）》（《The School Governance （Federations）（England）Regulations 2003》）（以下简称为《条例（2003）》）和《学校管理规则》，号召中小学校遵循自发自愿、协商一致的原则，与地方或者其他教育当局管辖的学校建立合作关系。2004年英国政府颁布了《条例（2004）》，该条例明确规定了“联合学校”的建立、加入，以及解散的程序，并对新建立的学校如何成为联合会中的一员也做了明确规定。这一时期的“联合学校”政策得到了国家的大力支持，并已经开始在英格兰学校中试点运行，但是并未全面推广[2]。

3.成熟期（2007-2012年）：确立“联合学校”政策体系

2007年布朗政府上台后，为支持“第三条道路”效率与公平的执政理念，把“联合学校”政策放在核心地位，并对《条例（2004）》进行了修改与完善，出台了《条例（2007）》。随之，在2009年6月发布的教育白皮书——《儿童、学校与未来：构筑21世纪的学校体系》（以下简称《21世纪学校体系》）中，将“联合学校”政策确立为21世纪英国改善薄弱学校、推进基础教育均衡发展的核心举措。《21世纪学校体系》指出：“没有一所学校能单独满足所有学生的需要，必须通过联合的形式改善薄弱学校发展现状，促进基础教育优质均衡发展。因为通过合作能提供比任何一方单独提供更多的服务，并提供更多适合学生成长的条件。”[3]2012年提出联合的管理机构不能少于七个成员，其中必须包括：一个家长、每个联合学校的校长。由于联合学校的校长会有离职情况，因此规定若校长辞职则需要州长作为管理机构中的一员参与联合学校的相关事宜，并在2012年把《2002年教育法》《条例（2007）》和《条例（2012）》确定为“联合学校”政策的法定背景。规定了一个联合学校及其管理应该是什么样的，学校如何加入和离开联合会，以及一个联合会如何解散的流程。在此期间，英国通过建立专门的评估机构，关闭了办学质量低下的中小学校，对另一部分薄弱学校采用“联合学校”形式以提高基础教育质量。这一时期，英国“联合学校”政策发展日趋成熟。

4.深化期（2013年至今）：调整“联合学校”政策使之符合时代发展

2013年之后，英国“联合学校”政策主要从以下两个方面进行改善：一方面对联合学校内部成员管理提出要求。2013年对董事会和校长工作内容进行分工，规定：“‘董事会应在战略层面上运作，让校长对学校的日常工作负责”，明确了各方的职责；2014年对董事会的任命提出新要求：在董事会看来，为学校的有效治理和成功做出贡献的，并符合董事会机构设定的其他资格标准才能任命为董事会成员；2016年对联合学校内部成员的身份提出了更细致的要求：规定联合学校董事会成员如果有犯罪记录，需要管理机构在任命21天内获得无罪的申请证明[4]。另一方面，对联合学校某一条例的内容进行了修改。《2017年宪法和联合学校条例》对《条例（2012）》中的条例6提出了修改。删去第8条第（22）款对由基础学校和志愿学校组成的联合会的附加要求。

2016年“联合学校”政策用宪法与联合学校命名，即《2016年宪法和联合学校条例》，不仅以宪法的形式确立了其地位，也奠定了该政策是实现基础教育优质均衡发展，提高教育质量，实现英国21世纪世界级学校体系的重要“法宝”，并把该条例与《2002年教育法》和《条例（2012）》确定为“联合学校”政策的最新法定背景[5]。

英国“联合学校”政策一经颁布就取得了良好的成效。如在学生学业成就提高方面：英国学者克里斯托弗·查普曼等人对254所学校组成的122个“联合学校”和264所非“联合学校”研究比较，发现在2009年“联合学校”与非“联合学校”学生学业成绩比较差异并不明显，但在2011年查普曼等人继续的研究下，发现联合学校学生学业成绩明显提高[6]，并且“联合学校”对学生获得普通中等教育证书（GCSE）的成绩也产生了影响，学生获取GCSE A*到G的整体比例上升至93.6%，比非“联合学校”整体比例的91.3%高出了2.3个百分比[7]。有校长认为“联合学校”比非“联合学校”在提升教学态度、行为目标以及扩大学生权利方面也非常成功[8]。此外，Muijs采用定量的研究方法，揭示了联合学校对农村学校群体中学生成绩的微小但显著的影响[9]。威尔士政府（the Welsh Government）受到Muijs学者的启发，把“联合学校”政策运用到农村地区，发布了农村教育行动计划[10]。“联合学校”政策的实施还有利于提高教师的教学能力、增强教育经验。由此可见，坚持“联合学校”政策来提高教育标准是一项有价值的事业。

二、英国“联合学校”政策的目标取向

英国“联合学校”政策的出台，以期实现新工党“第三条道路”的执政理念，建立21世纪世界一流学校体系以及改进薄弱学校教育环境的目标，促进基础教育优质均衡发展。

1.实现新工党“第三条道路”的执政理念

1997年，布莱尔上台后提出了超越这两种倾向——新自由主义和社会资本主义制度的社会民主主义“第三条道路”的执政理念[11]。该理念的核心主題是兼顾公平和效率，教育公平是社会公正的前提和基础，只有公平正义才能更好地促进社会和谐、经济繁荣发展，因而布莱尔提出要建立一个包容和全纳的社会，即人人享有平等的权力和责任、每个人都有平等接受教育的机会。在这样的背景下布莱尔把教育尤其是基础教育作为改革的核心领域，把教育发展放在与经济发展同等重要的位置。新工党在1997年颁布《追求卓越的学校教育》（Excellence in School）白皮书中，指出目前英国教育两级分化现象已经阻碍了学生公平接受教育的权力，今后的教育将会着眼于大多数学生的发展，而不是少数学生的提高。2003年2月将薄弱地区和学校作为改革突破口，并关注特殊儿童的需求，改变处境不利学生接受教育的机会，走大众化的教育之路而非极少数的精英教育之路。

新工党也意识到国家力量的薄弱，仅仅依靠国家改变教育不均衡现状，既不会实现公平目标，还会阻碍个人对社会建设的积极性，因此布莱尔倡导权力与责任统一的原则，认为社会行动的目的不是要用社会或国家的行为代替个人责任，而是要通过改善社会来促进公民个人自我完善的实现[12]。布莱尔强调社会、伙伴与社区的关系，提出联合政府、企业和个人合力办学，通过社会各方力量参与，扩大优质教育资源的分配，增加教育经费的投入，促进薄弱学校的建设，改善弱势群体接受教育的环境，以实现教育公平而优质、社会公正而繁荣发展的“第三条道路”理念。

2.建立21世纪世界一流的学校体系

在新工党“第三条道路”思想的指导下，英国继续把基础教育公平而优质的主题作为国家教育事业发展的重点。世界正在经历着巨大的变化，还将继续快速和不可预测地变化着，例如许多最受欢迎的毕业生工作在20年前还不存在，如今很多工作都是我们所不曾想到的，所以今天的年轻人需要具有学习能力、独力思考能力、适应力和创造力。在此背景下，英国在2009年6月颁布的《21世纪学校体系》白皮书中提出，计划打造一个21世纪世界一流的学校体系。“所有儿童、青年和家庭都有权享有这样的学校经验：为每个儿童提供平等的教育权力和机会，缩小群体间取得成就的差异，必须保证每个儿童在年满18岁时拥有未来世界所需要的更广泛的技能、知识和理解能力，使他们在成人生活中获得最大的成功机会。因此必须确保我们提供给所有孩子的学校系统是世界上最好的，我们试图打破弱势群体和低成就之间的联系。”[13]英国构建21世纪适应儿童和青少年发展的学校体系不但是当今社会对科学、技术和数学方面关键技能的需求，也是“联合学校”建立之初的目标追求。

3.改进薄弱学校的教育环境

新工党在2002年发布的《2006教育计划》中，明确提出对基础教育薄弱学校实施更早和更有效的干预，以逐渐减少薄弱学校数量[14]。但英国学校存在以下三个方面的不均衡：第一是区域之间的教育不均衡，主要体现在公立与私立之间由于地理位置差异造成的教育不均衡。英国公立学校主要集中在工人、贫民工作的区域，教育环境差、资源匮乏、师资教学水平不佳，教育质量低。相反，私立学校环境优美、资源丰富、拥有优质的教师团体，教育质量良好。虽然政府也采取过相应措施改进区域间的教育不均现状，但效果不佳。第二是学生群体间的教育不均衡，主要体现在贫富差距使得学生接受教育的机会不平等导致教育不均衡。贫困家庭的学生不能接受良好的教育或增加上学的机会，而富裕家庭的学生可以选择接受良好的学校和高质量的教育，使得贫困家庭孩子的教育水平落后于富裕家庭，长此以往，引发教育不均衡的状况。第三是学校间的发展不均衡，主要体现在教育资源分配不均衡引起的教育不均衡。薄弱学校之所以发展不好既体现在“软件”的能力差，如校长的领导能力、教师的教学能力等方面；也体现在“硬件”的实力弱，如教室的环境、教学的设备等。而优质学校无论是在“软件”还是“硬件”上都有丰富的资源，久而久之导致薄弱学校学生与优质学校学生的发展水平相差悬殊。为改善薄弱学校教育质量，新工党提出“联合学校”模式，通过多元主体的参与，使得不同区域间可以交流成功的教育经验，不同学生间可以同享优美的教育环境，不同学校间可以共享优质的教育资源，改善学校差距，促成基础教育均衡发展，让每一个儿童都能成功地获得未来生活所需的必备知识和专业技能[15]。

三、英国“联合学校”政策的实践路径

英国“联合学校”政策经过多年的发展，通过战略规划、管理优势、监督体系三项举措，以实现“联合学校”发展目标，提高“联合学校”办学质量，确保“联合学校”政策的有效实施。

1.长期规划与短期战略相结合，实现“联合學校”发展目标

（1）长期规划

“联合学校”政策的成功发展，需要构建使每一个儿童都成功的21世纪世界级学校体系。英国政府考虑到“联合学校”政策的执行不仅需要对以往经验进行总结，更需要制定面向未来的整体方案。因此，儿童、学校和家庭部对英国“联合学校”政策制定了整体规划，主要体现在《21世纪学校体系》中。这是一份有远见的教育政策文件，包括学校之间的关系、监督管理、资金等方面共进行了8项规划，还通过签订保证书以明确学生与家长的责任。此目标体系既体现了“联合学校”政策落实的总纲领，也强调了合作对改善薄弱学校，促进基础教育优质均衡发展的重要性。

（2）短期战略

英国政府不仅对“联合学校”政策有一个完整的整体规划，而且有与目标相一致的短期战略确保政策有效实施，主要体现在《英国联合学校治理条例》中。《条例》对“联合学校”政策的实施不断进行调整。如英国对《条例（2012）》进行修订，不仅修改“联合学校”的创建、加入以及解散的流程，而且规定学校在联合后离开或解散联合的程序，即2012年9月1日或之后建立的要依据2012年的条例规定；在《2017年宪法和联合学校条例》中提出允许董事会罢免当选的家长或员工理事[16]。英国政府对《条例》不断进行修改与完善，将长期与短期规划相结合共同构成“联合学校”政策的整体方案。

2.管理优势与管理效率相结合，提高“联合学校”办学质量

坚强的领导和有效的管理，是改善薄弱学校的关键。一方面对于董事会机构的管理，分为“硬”联合和“软”联合两种形式。“硬”联合是在学校中设有两位校长：教学校长和执行校长，在两位校长之上，还会统一招募一位联合校长负责监督。教学校长主要负责学校教学方面的实践性工作，协调并参与学生、家长、社区等方面的事务。执行校长主要负责宏观性的工作，包括学校的工作以及未来战略规划等[17]。“软”联合是通过学校之间达成某种协议共识，各学校拥有单独的董事会结构，通过设立统一战略委员会共同商讨联合的事宜。另一方面地方政府在促进“联合学校”的发展方面起到“桥梁”的作用，积极促进区域内学校之间形成“联合学校”、跨区域学校，以及更大的联合集团提高合作质量。通过赋予地方教育当局更大的权力，沟通学校、家长、社会等各方力量共同参与“联合学校”的发展，促进各方力量有效联结，实现基础教育优质资源均衡发展。

“联合学校”政策的实施以学校之间无界限、学校内部互信任为基础，形成了一种分布式的系统领导，这一领导的核心旨在使得所有学校和学生都成功的目标成为现实。通过各司其职、各有所长的管理方式有利于“联合学校”的长远发展。

3.监督体系与监督框架相结合，保障“联合学校”有效实施

1992年，教育标准局（Ofsted）的正式成立标志着英国学校评估方式的落地，主要对学校表现给予监督、评价、反馈指导和建议。2009年英国为促进“联合学校”政策的实施，采用新的督导系统对学校进行检查，主要包括四项评定内容（如图1）：第一项是学校的自我评估（Selfevaluation），第二项是新的学校成绩单（SRC），第三项是英国教育标准局的检查（Ofsted Inspection），第四项是学校改进伙伴（SIP）。从图1中可以看出虽然四项评定内容各有区别，但彼此之间又相互联系构成一个整体。

学校改进计划的流程（如图2）：首先通过学校的自我评估并改进，评估联合时存在的障碍和潜在的影响因素；其次，评估小组根据教育标准局的检查和新的学校成绩单（SRC），以及其他三个指标对每所学校进行一个整体的评估，并把评估结果分为优秀、良好、需要改进、不合格4个等级[19]；最后，地方政府根据评定的等级，对评定为“不合格”的学校进行指导联合或与其他教育机构合作。学校改善合作伙伴（SIP）帮助制定学校改进计划，从而为改善学整个评定过程主要以强有力的学校问责制为基础，每个人都能判断公共资金的使用情况；学生和家长能够比较学校的表现，并且学校能够为它们的表现制定基准，支持优秀学校做法并推广；对薄弱学校，通过提供支持或额外资源促进学校改进。英国“联合学校”新的监督体系改变了评定部门之间以往上级—下级的教育问责模式，转而建立了基于信任、合作及责任分摊的问责制度，推动了学校的进步和标准，促进“联合学校”的顺利实施（如图3）。

四、英国“联合学校”政策对我国集团化办学的启示

集团化办学指同一区域内或跨区域的一所或多所学校联合，形成一个更大的教育集团，促进学校间的相互发展。本文的集团化办学主要指优质学校与薄弱学校相结合的形式。集团化办学虽然与英国“联合学校”的概念略有不同，但两者核心均是通过优质校带动薄弱校发展，最终达到教育资源均衡，提高办学水平，促进基础教育高质量发展。因此，通过对英国“联合学校”政策发展历程、目标以及实践路径的研究，以期为促进我国基础教育集团化办学模式的良性运转提供启示和借鉴。

1.制定统筹兼顾的规划，引领集团化办学的发展方向

一个政策的有效实施，既需要国家作为主导制定长远的规划，也需要短期目标不断的落实。英国政府为确保“联合学校”政策有效实施，制定总揽全局的《21世纪学校体系》并出台与之相匹配的《条例》。坚持顶层设计与因地制宜相结合，统筹兼顾各个方面。国家出台相关政策引导、地方政府结合本土学校特点出台与之目标一致的政策文件，上下联动更有利于促进“联合学校”政策的有效实施。但目前我国在推动基础教育集团化办学过程中，国家层面出台的相关政策文件较少。据统计截至2022年我国在国家层面上，出台关于基础教育集团化办学的相关政策文件共７份，而且并不是专门性的政策文件，只是在教育政策中一带而过[21]。基于此，我国在落实集团化办学过程中，一方面国家层面上要尽快出台有针对性的政策文件，以法律形式统筹规划集团化办学的发展方向，包括集团化办学的发展目标、发展形式、与之相关群体的职能；另一方面根据长期规划制定短期战略并不断进行调整，包括集团化办学的创建、加入和离开程序、人员配备、财政管理，形成自上而下、自下而上的双向融动局面，促进集团化办学政策有效落实，实现基础教育优质均衡发展。

2.集结内外主体力量，构建多元参与的集团办化办学格局

薄弱学校的改进不仅需要国家政策的引导，也需要各方力量的参与，通过外部支持改善学校现状。英国政府很早就意识到单一学校的教育不能促进所有学生都成功，在“联合学校”实施过程中，通过鼓励各方力量积极参与，强调学校与社会的协作，整合社会资源，进而学校获得了更多的优质资源以及外部支持。因此，我国在推动集团化办学进程中，首先应建立网络平台，通过互联网的形式公开相关信息，增加各个利益群体之间的知情权、参与权、监督权，包括资金的流向、学生的发展、跨区的联合等；其次通过相关政策文件规定，明确各方的权利与义务，强化执行效率，包括教职员工、学生家长、企业等利益群体；最后通过松紧有度的放权加强各方参与办学的主动性，包括给予地方政府适度的放权，成为沟通学校与其他相关群体之间的“纽带”。同时给予学校一定的权力，增加学校办学的自主性，形成一个政府主导、学校主体、社会参与的多元协同集团化办学格局。

3.构建多元并存办学形式，促进集团化办学的特色发展

英国在促进学校联合的过程中，不仅鼓励“硬”联合，即各个学校之间形成一个联合董事会机构推动学校发展，也支持“软”联合，即学校之间达成既定的共识促使学校进步。通过“软”“硬”兼施发展规模联合、跨阶段联合等6种联合形式，“联合学校”的发展规模、阶段、类型和位置有多种组合形式[22]，既促进学校特色发展，也防止学校同质化现象，最终形成学校内生式的发展格局。国家的政策引导、多方力量的参与都属于外部支持，而集团化办学最终要落实到学校的自我发展中。因此，首先鼓励多元并存的集团化办学形式，增强办学形式的多样化发展；其次通过优质学校分享的学校管理经验、教学经验以及教育资源促进优质教育资源落实到薄弱学校中；最后学校根据自身特点，包括学校物质文化和精神文化的建设、学生的情况等，内化吸收形成自己的办学特色，并与优质学校共享其改进的经验，形成共建、共享的发展形式。

4.建立新的监督机制，推动集团化办学的高效运行

任何政策在执行过程中都有偏离“航线”的可能，这就需要监督机制的协同互助，督促政策在实施过程中回归正确的“轨道”。英国“联合学校”政策出台后，英国立即成立了专门的评估认证机构，监督联合办学的质量。联合英国教育标准局与评估小组实行起点和结果的监督，同时通过不断的向社会公布学校改进的相关信息进行过程监督，形成薄弱学校改进的闭环。我国集团化办学正处在发展阶段，但相关的监督体系有待完善。首先，根据集团化办学的实际情况成立专门监督机构，建立完善的监督体系，提升监督能力；其次，建立完善的质量评估体系和评估小组，对集团化办学的目标、过程和结果进行定期的评估，确保集团化办学的有序发展；最后，结合集团化办学的目标，建立监督框架，提高集团化办学内部成员间的执行力和办事效率。在此过程中，要注重学校的自我评估和改进能力，以便更加客观地公布学校相关数据，促进薄弱学校有针对性地改进。

参考文献

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